縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的理論探討＊

劉紅建

（南京曉莊學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 南京 211171）

1 “縣域”：我國體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建的關(guān)鍵場域

在我國，“縣域”這一概念最早在黨的十六大第一次被正式提出，十六大提出了“發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，壯大縣域經(jīng)濟(jì)”的號召，十六屆三中全會又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”［1］。到目前為止，工具書中并沒有對“縣域”這一概念的明確解釋，所以本研究力圖從工具書所載的關(guān)于“縣”與“域”的解釋中來分析“縣域”的內(nèi)涵。

關(guān)于“縣”的解釋，《漢語字典》中解釋為：“行政區(qū)劃單位，舊時屬于州、府、道，現(xiàn)由直轄市、地級市、自治州等領(lǐng)導(dǎo)”；《北京大學(xué)法學(xué)百科全書》解釋為：“我國連結(jié)城鄉(xiāng)并介于省或自治州與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)之間的地方一級行政區(qū)域單位。縣的建制始于春秋時代。辛亥革命初期，縣屬于道。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，縣屬于省、自治區(qū)、直轄市、自治州、省轄市（設(shè)區(qū)的市）管轄，縣下設(shè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)［2］。”關(guān)于“域”，我國《當(dāng)代漢語詞典》解釋為“在一定疆界內(nèi)的地方［3］”；《古漢語實用詞典》解釋為：（1）〈名〉邦國；封邑?！度龂尽な裰尽ぶT葛亮傳》：“終于邦～之內(nèi)，咸畏而愛之。”《漢書·韋玄成傳》：“以保爾～?！保?）〈名〉區(qū)域；地區(qū)。《周禮·地官·大司徒》：“以天下土地之圖，周知九州地～廣輪之?dāng)?shù)?！保?）〈名〉疆界。唐·駱賓王《為徐敬業(yè)討武曌檄》：“請看今日之～中，竟是誰家之天下［4］?！睆纳厦骊P(guān)于“縣”和“域”的解釋看，“縣”指的是行政區(qū)劃單位，而“域”則指的是區(qū)域、空間范圍。所以“縣域”指的是縣級行政區(qū)所轄的地理空間范圍。當(dāng)前，“縣域”是我國較為特殊的空間地域，也是我國體育事業(yè)發(fā)展要重點扶持的地域。

縣域是城與鄉(xiāng)并存、以農(nóng)村為主的空間區(qū)域，縣域體育是我國體育事業(yè)發(fā)展的“短板”所在。據(jù)國務(wù)院民政部統(tǒng)計，截至1990年12月31日，全國共有1723個縣，124個自治縣［2］。在縣這一行政層級所管轄的區(qū)域中，既包括以政治、經(jīng)濟(jì)集中地為中心的縣城等城市區(qū)域，更多的則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村等農(nóng)村區(qū)域。據(jù)2010年中華人民共和國全國分縣市人口統(tǒng)計資料顯示，在我國縣域人口中，非農(nóng)業(yè)人口有1.26億，占縣域總?cè)丝诘谋壤秊?7.84%，農(nóng)業(yè)人口為5.81億，占縣域總?cè)丝诘谋壤_(dá)到82.16%，可見，縣域是我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的最為集中的區(qū)域。長期以來，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，與城市相比社會文化體育事業(yè)發(fā)展比較落后，農(nóng)村的體育設(shè)施配置、體育資金投入以及體育服務(wù)指導(dǎo)等難以滿足農(nóng)村居民的文化體育需求，成為制約我國體育事業(yè)整體發(fā)展的重要空間區(qū)域。

縣域是國家體育政策制度執(zhí)行的底層區(qū)域，縣域體育政策的落實情況關(guān)系著我國體育事業(yè)的實際進(jìn)程。我國體育事業(yè)的開展大都是以自上而下的政策文件為手段來推進(jìn)的。一般情況下，中央政府部門制定與出臺政策文件，地方政府配套落實政策文件，到了縣級（或城區(qū)）政府部門，則是體育政策文件的具體執(zhí)行主體，所以在國家的一些體育政策文件中都會明確規(guī)定“縣級以上人民政府”或“縣級政府”，如《全民健身條例》第2條明確提出，“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將全民健身事業(yè)納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，有計劃地建設(shè)公共體育設(shè)施，加大對農(nóng)村地區(qū)和城市社區(qū)等基層公共體育設(shè)施建設(shè)的投入，促進(jìn)全民健身事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”；第12條提出“縣級人民政府體育主管部門應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)節(jié)日和農(nóng)閑季節(jié)組織開展與農(nóng)村生產(chǎn)勞動和文化生活相適應(yīng)的全民健身活動。”縣級政府上承國家和省、市，下連鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，起著聚合、擴(kuò)散和縱橫聯(lián)系的作用，是縣域體育政策執(zhí)行的主要組織者，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村則多是具體執(zhí)行者，與縣級政府共同構(gòu)成了縣域體育政策落實的網(wǎng)絡(luò)體系。故縣域是國家體育政策在底層的主要執(zhí)行區(qū)域，所以在這一區(qū)域建立統(tǒng)一的體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，對促進(jìn)我國體育事業(yè)的整體發(fā)展具有關(guān)鍵性作用。

2 “兜底均衡”：縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建理念

體育是人的一項基本權(quán)利，人類通過自由或有組織的身體運(yùn)動來達(dá)到增進(jìn)人的身心健康的目的。為了保障人的體育權(quán)利，聯(lián)合國及各國都相繼制定與出臺了相關(guān)政策或法律。聯(lián)合國教科文組織會議通過的《體育運(yùn)動國際憲章》，第1條明確規(guī)定：“確信有效地行使人權(quán)的基本條件之一是每個人應(yīng)能自由地發(fā)展和保持他的身體、心智和道德的力量，因而任何人參加體育運(yùn)動的機(jī)會均應(yīng)得保證和保障［5］?！蔽覈稇椃ā返谝徽驴偩V第21條第2款規(guī)定：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強(qiáng)人民體質(zhì)?！比欢瑥?0世紀(jì)50年代我國計劃經(jīng)濟(jì)體制確立后期起，戶籍便被分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制就此形成，城鄉(xiāng)也隨即割裂開來。漸漸地，城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)了分離現(xiàn)象，城市與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展環(huán)境開始形成反差，并逐步加劇。體育自然也呈現(xiàn)出了城市與農(nóng)村差距不斷拉大的態(tài)勢，農(nóng)村體育全面落后城市，農(nóng)村居民更難以與城市居民平等地享受基本的體育公共服務(wù)。

公平與正義是國家和社會和諧發(fā)展的基本條件。古賢哲人關(guān)于公平與正義的理論探討較多，美國學(xué)者羅爾斯作了較為深入的研究。在羅爾斯看來，“正義即公平”，并提出了“作為公平的正義”觀：“所有的社會基本善—自由和機(jī)會、收入和財富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配［6］?！绷_爾斯還提出了公平正義的兩個基本原則：“第一，每個人都在最大程度上平等地享有和其他人相當(dāng)?shù)幕镜淖杂蓹?quán)利。第二，社會和經(jīng)濟(jì)的不平等被調(diào)解，使得人們有理由指望它們對每個人都有利；并且它們所設(shè)置的職務(wù)和崗位對所有人開放［8］?！秉h的十八大報告具體提出了到2020年要達(dá)到“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的宏偉目標(biāo)，這不僅對我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展提出了更高的要求，也為今后一段時間內(nèi)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展指明了方向［9］。應(yīng)該講，黨和國家制定的包括體育公共服務(wù)在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方針、政策，正是維護(hù)社會公平正義的體現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)公民平等享有體育公共服務(wù)權(quán)利的保障。

所以，在這一背景下，本文提出構(gòu)建縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的基本理念，即為“兜底均衡”?！岸档住敝械摹暗住笔侵阁w育公共服務(wù)供給的水平、程度、價值等標(biāo)準(zhǔn)的最底端，而“兜底均衡”本質(zhì)就是保證我國縣域城與鄉(xiāng)的社區(qū)、行政村的體育公共服務(wù)至少要具有最底端的配置標(biāo)準(zhǔn)。事實上，“兜底均衡”理念的出發(fā)點即為保證城市與農(nóng)村平等地享有體育公共服務(wù)的權(quán)利，不至于出現(xiàn)“城市有”而“農(nóng)村無”體育公共服務(wù)的現(xiàn)象，是體育公共服務(wù)供給最基本、最基礎(chǔ)的公平與正義。所以，秉承“兜底均衡”理念，就需要在構(gòu)建縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)時，一定要把城鄉(xiāng)居民最迫切、最直接、最現(xiàn)實的體育公共服務(wù)指標(biāo)體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)體系中，剔除那些刻意“拔高”、不切實際、難以落實的體育公共服務(wù)指標(biāo)，更不能對城市體育公共服務(wù)的供給指標(biāo)有所“偏袒”，這樣有可能會使政府在實踐中以犧牲農(nóng)村體育公共服務(wù)供給為代價，更多地將體育資金投入到城市體育公共服務(wù)供給中。

3 “上承下采”：縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的確定方式

以往研究者在確定體育公共服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)時，通常采用國家政策借鑒以及專家咨詢法等確定方式，在這里我們統(tǒng)稱為指標(biāo)確定的“上承”方式，即上承國家政策、專家意見。這種方式雖然能夠在一定程度下“照章辦事”，且能在短時間內(nèi)咨詢專家意見形成指標(biāo)體系，但也存在著不足之處。指標(biāo)確定的“上承”范式往往容易脫離目標(biāo)群體的實際體育利益訴求，導(dǎo)致指標(biāo)體系難以在實踐中得到運(yùn)用，造成體育理論與實踐的脫節(jié)，理論者的應(yīng)然訴求并沒有得到實踐者的響應(yīng)。如有調(diào)查顯示，蘇南許多農(nóng)民表示對政府安置的健身路徑并不喜歡，寧愿選擇在家里看電視也不在健身路徑上鍛煉。一般認(rèn)為，理論指導(dǎo)實踐分為3個部分：一是研究者的理論指導(dǎo)實踐者的實踐；二是研究者的理論指導(dǎo)研究者的實踐；三是實踐者的理論指導(dǎo)實踐者的實踐。其實，許多體育研究者的初衷是想用自身的理論來指導(dǎo)實踐者的實踐，然而由于體育研究者的理論多是來自于自己的感性認(rèn)識并結(jié)合繁雜的文獻(xiàn)而形成的，缺乏與實踐者溝通以及對實踐者的調(diào)查，故難以真正把握現(xiàn)實中實踐者的實際訴求。所以，在確定縣域體育公共服務(wù)評價指標(biāo)時，需要改變只采用上承國家政策、專家意見的確定范式，積極尋求符合實踐者體育利益訴求的公共服務(wù)指標(biāo)。

“上承下采”即是本文所提出的構(gòu)建縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)比較合理的方式。這種方式除了按照傳統(tǒng)的依據(jù)國家政策、專家意見確定指標(biāo)外，還將運(yùn)用多種方法獲取縣域城鄉(xiāng)居民的實際體育利益需求，本文稱之為“下采”體育服務(wù)需求。事實上，當(dāng)前我國體育公共服務(wù)的供給模式分為兩種：供給導(dǎo)向型模式與需求導(dǎo)向型模式。前者指政府依據(jù)財政能力的大小，量力而出地提供公共服務(wù)，體育公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)主要由政府安排，后者則是指政府依據(jù)公眾對公共服務(wù)的需求多少及結(jié)構(gòu)偏好，調(diào)節(jié)服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)，為公眾提供體育服務(wù)［9］?？h域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的“下采”范式是一種“自下而上”的需求導(dǎo)向型模式，這種模式更容易規(guī)避“自上而下”供給導(dǎo)向型模式的弊端，避免由于政府為了追求政績和利益，忽視縣域居民體育利益表達(dá)的情況出現(xiàn)，因而能夠反映出縣域城鄉(xiāng)居民真實的體育需求結(jié)構(gòu)，并促成政府根據(jù)居民需求結(jié)構(gòu)制定相應(yīng)的供給結(jié)構(gòu)，最終達(dá)到縣域體育公共服務(wù)在實踐中的“需求-供給”平衡。所以，在縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建時，本研究將會采用“上承下采”的指標(biāo)確定范式，力求制定的標(biāo)準(zhǔn)體系真正源于體育實踐，而又能為體育實踐服務(wù)。

4 “多方參與”：縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評價主體的組成

傳統(tǒng)制度范式下體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的評估多是體育行政部門的自我評估，在這種情況下，體育行政部門既是體育公共服務(wù)供給的決策者，又是評估者，既是運(yùn)動員，又是裁判員?！八麄円贿呅袆右贿呌^察，一邊觀察一邊行動，把計劃的執(zhí)行與對結(jié)果的理解相結(jié)合，以便加強(qiáng)或改變計劃的內(nèi)容……政策過程的參與者既是他們所實施計劃的評估者，又是他們所評估計劃的實施者［10］?！彼裕瑐鹘y(tǒng)的體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的評估難以形成真實的評估數(shù)據(jù)，不利于地方體育公共服務(wù)供給狀況的真實反饋，也使得體育公共服務(wù)評價所具有的監(jiān)督、反饋等目的難以達(dá)到?；谝陨戏治?，本文提出由“多方參與”縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評價主體的思路。結(jié)合中國當(dāng)前的國情，“多方參與”主要由“體育行政部門”、“人大代表”、“體育專家”、“社會公民”等多方組成。并且，“多方”在縣域體育公共服務(wù)評價中的作用不盡相同。其中，體育行政部門是縣域體育公共服務(wù)評估的主要組織者，包括提供具體的被評估對象、選擇合適的具體評估者、通報具體的評估結(jié)果等等。而“人大代表”、“體育專家”、“社會公民”等則是縣域體育公共服務(wù)評估的具體執(zhí)行主體，并且在具體評估中，這幾方都需要占有合理的比例。

本研究之所以選擇地方“人大代表”作為評估主體，是因為在我國，各級人民代表大會是公民的權(quán)利代表主體，地方各級人民代表大會有權(quán)利審查和評估地方經(jīng)濟(jì)、社會以及文化發(fā)展的計劃、預(yù)算、執(zhí)行情況的職責(zé)。正如威爾遜所言，“一個有效率的、被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國會那樣，僅限于表達(dá)全國民眾的意志，還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實現(xiàn)其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督［11］?！币虼耍h域的“人大代表”理應(yīng)承擔(dān)評估地方體育公共服務(wù)的具體責(zé)任；選擇“體育專家”作為體育公共服務(wù)的具體評估主體，是因為由高校體育專業(yè)背景組成的專家團(tuán)隊一方面可以發(fā)揮自身的專業(yè)能力，同時又不會受地方政府的限制，能夠使縣域體育公共服務(wù)供給的監(jiān)督與評估更加科學(xué)、公平以及民主?！肮舱咄悄敲磸?fù)雜，以至政府如果沒有知識淵博專家的幫助，肯定不能作出滿意的決定。我們每個人，在一些純屬私人性的決定上有時會依賴專家的指導(dǎo)意見，一些重要的事務(wù)會讓專家替我們做決定，而政府，包括民主政府在內(nèi)，也是一樣”［12］。選擇縣域城鄉(xiāng)居民作為評估主體，是因為縣域居民對體育公共服務(wù)的供給效果有著最直接、真切的感受，對體育公共服務(wù)是否能夠滿足自身的體育需求具有最直觀的把握，因而有必要選擇部分公民代表對體育公共服務(wù)供給情況進(jìn)行評估，使得體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的評估更加真實、合理。

5 結(jié)束語

縣域作為一種特殊的空間區(qū)域，該區(qū)域體育公共服務(wù)的供給狀況影響著我國體育事業(yè)的整體進(jìn)程。在國家城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展的大背景下，理應(yīng)對縣域體育公共服務(wù)狀況給予充分的關(guān)注。構(gòu)建統(tǒng)一的體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)則是促進(jìn)縣域體育公共服務(wù)發(fā)展水平的手段之一?？茖W(xué)、合理的縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系需要結(jié)合縣域?qū)嶋H的經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展?fàn)顩r，以“兜底均衡”范式作為構(gòu)建縣域體育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的理念，通過“上承下采”的范式確定體育公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，并采取“多方參與”作為主體的評價縣域體育公共服務(wù)的模式。這樣才能使得縣域體育公共服務(wù)的配置更加充滿公平與正義，更能符合城鄉(xiāng)居民的體育利益需求，也能使得體育公共服務(wù)的評價更加有效。

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