民國時期東省臺灣省行政長官公署比較分析

李大陽

摘要：東省特別區(qū)行政長官公署和臺灣省行政長官公署，是民國時期中國政府針對地方特殊情況而設(shè)置的兩個省級政權(quán)機關(guān)。雖然二者在授權(quán)主體、設(shè)置的歷史背景、權(quán)力行使程度等方面存在明顯差異，但都與中國在世界大戰(zhàn)后扮演的角色以及國際與地區(qū)間軍事政治格局變化相關(guān)聯(lián)，都是中國政府為維護國家領(lǐng)土主權(quán)和加強對全國的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)置的特殊行政機構(gòu)，都設(shè)有龐雜的組織機構(gòu)且內(nèi)部矛盾重重。盡管如此，二者在民國時期中國地方政制建設(shè)史上均占有一席之地。

關(guān)鍵詞：民國時期;東省特別行政長官公署;臺灣行政長官公署

中圖分類號：K258文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）10-0126-04

東省特別區(qū)行政長官公署和臺灣省行政長官公署，是民國時期中國政府針對地方特殊情況而設(shè)置的兩個省級政權(quán)機關(guān)（以下簡稱兩個長官公署）。二者對地方政制建置與轄區(qū)社會治理均產(chǎn)生了比較深遠的影響。這兩個長官公署雖然很早就引起學界的關(guān)注，并取得不少研究成果，但很少有人把二者放在一起進行比較研究。①本文在既有研究的基礎(chǔ)上，試圖對二者的異同點作些對比分析，以就教于專家學者。

一、兩個長官公署的設(shè)置與廢止

鑒于“東省特別區(qū)內(nèi)之外交、行政、司法、警察各項事務(wù)異常繁重，哈埠一域機關(guān)林立，權(quán)限既不相統(tǒng)屬，遇事輒感不便”②，為統(tǒng)一事權(quán)，北京政府于1923年3月1日在哈爾濱特設(shè)東省特別區(qū)行政長官公署，管轄哈爾濱道里和哈爾濱至滿洲里、哈爾濱至綏芬河、哈爾濱至長春等三條鐵路沿線地區(qū)。③直到1932年3月10日，東省特別區(qū)行政長官公署被偽滿政府所廢止。

鑒于“臺灣是淪陷了五十多年的國土，經(jīng)過敵人長期的經(jīng)營，行政制度和內(nèi)地各省全不同”④，為確保光復(fù)初期臺灣的順利接收，南京國民政府于1945年10月25日在臺北正式成立臺灣省行政長官公署。“接管后之省政府，應(yīng)由中央政府以委托行使之方式賦以較大之權(quán)力”。⑤1947年的“二·二八”事件后，臺灣省行政長官公署被改組成為臺灣省政府。

二、兩個長官公署的差異性

1.授權(quán)主體不同

東省特別區(qū)行政長官公署的授權(quán)主體為北京政府，臺灣省行政長官公署的授權(quán)主體為南京國民政府。雖然這兩個長官公署同屬國民政府管轄，但北京政府是北洋軍閥集團利益的代表，而南京政府是新興大地主大資產(chǎn)階級利益的代表。北京政府既沒有明顯的政黨政治色彩，也不是正統(tǒng)意義上的全國性政府，而南京政府則是全國性政權(quán)組織。正因為如此，北京政府屢遭詬病，最后被南京國民政府所取代。也正是因為兩個長官公署的權(quán)力來源不同，所以人們對二者的評價也不完全一樣，不少人往往將前者視為軍閥統(tǒng)治的御用工具，而將后者視為維護國家主權(quán)的重要標志。

2.受制對象不同

東省特別區(qū)行政長官公署先受制于北京政府和東三省保安總司令部的雙重約束，后受制于東北政務(wù)委員會和南京政府的雙重管控。之所以出現(xiàn)“一署雙管”的特殊現(xiàn)象，其原因在于：一是東省特別區(qū)行政長官公署所在地理位置特殊，即完全處在奉系軍閥控制范圍內(nèi);二是東省特別區(qū)行政長官公署及其職權(quán)范圍由奉系首領(lǐng)張作霖授意設(shè)置和規(guī)定;三是東省特別區(qū)行政長官公署的經(jīng)費由奉系軍閥提供;四是東省特別區(qū)行政長官公署的強弱由奉系軍閥在戰(zhàn)爭中的勝負及其對北京政府影響力的大小所決定;五是東省特別區(qū)行政長官公署的歸依由奉系軍閥、北京政府、南京政府三方對決結(jié)果所左右。事實上，東省特別區(qū)行政長官公署完全為奉系所鉗制，只是名義上受北京政府節(jié)制。時任東省特別區(qū)行政長官朱慶瀾曾直言指出：“行政長官，對區(qū)域內(nèi)各機關(guān)用令，對吉黑兩省督軍及東三省省長用咨，對于東三省保安總司令用呈?！雹捱@就是說，東省特別區(qū)行政長官公署與吉黑兩省政府是同級平行關(guān)系，與東三省保安總司令部則是上下級隸屬關(guān)系。這種雙重關(guān)系，既有利于北京政府對東省特別區(qū)行政長官公署的制約，也有利于東省特別區(qū)行政長官公署借政府授權(quán)發(fā)力，但同時也弱化了北京政府的權(quán)威，助長了地方勢力的膨脹，并為后來地方勢力脫離或挑戰(zhàn)中央權(quán)威埋下了隱患。1928年張作霖遇難后不久，張學良改弦易幟，東省特別區(qū)行政長官公署隨之納入南京國民政府管控之下。不同的是，它由原來接受北京政府和張作霖的雙重領(lǐng)導(dǎo)，轉(zhuǎn)變成為接受南京政府和張學良的雙重領(lǐng)導(dǎo)。而臺灣省行政長官公署則始終置于南京政府的直接管控之下，盡管南京政府賦予臺灣省行政長官公署以高于、大于省政府的行政權(quán)力，但這些權(quán)力始終為南京政府所掌控。一旦臺灣省行政長官公署違背法令或越權(quán)行事，南京政府則會立即予以制止或處置。而東省特別區(qū)行政長官公署不僅可以置北京政府于不顧，甚至敢于公開挑戰(zhàn)北京政府的權(quán)威。

3.設(shè)置背景不同

東省特別區(qū)行政長官公署設(shè)置于俄國十月革命勝利不久蘇俄政府主動改變對華關(guān)系的歷史時期。1919年7月25日，蘇俄政府發(fā)表的《俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會主義共和國政府對中國人民和中國南北政府宣言》承諾：“放棄沙皇政府從中國攫取的滿洲和其他地區(qū);將中東鐵路及其所有租讓企業(yè)礦山、森林、金礦與他種產(chǎn)業(yè)無償歸還中國人民;放棄庚子賠款;放棄領(lǐng)事裁判權(quán)。”⑦但前提條件是中國政府驅(qū)逐前俄國駐華公使和領(lǐng)事，與俄國舊政權(quán)斷絕一切聯(lián)系。臺灣省行政長官公署設(shè)置適逢日本無條件投降的大好時機。侵占臺灣后的歷屆日本政府從未表示通過和談解決中日爭端的意愿，恰恰相反，而是肆意擴大侵華戰(zhàn)爭，試圖占領(lǐng)整個中國。臺灣省行政長官公署成立后，所謂日方無條件接受中方提出的要求，絕非日本政府的心甘情愿，而是為其侵略罪行必須付出的代價。

4.權(quán)力行使進度和程度不同

東省特別區(qū)行政長官公署自設(shè)置到權(quán)力行使經(jīng)歷了若干步驟。第一步是護路軍權(quán)之恢復(fù);第二步是警權(quán)之恢復(fù);第三步是行政權(quán)之恢復(fù);第四步是法權(quán)之收回;第五步是撤除蘇俄在鐵路沿線的郵局及其郵箱;第六步是市政管理權(quán)的收回。⑧其權(quán)力行使過程中還不時受到來自國內(nèi)外各方面的干擾，實際效能與建制初衷相差甚遠。臺灣省行政長官公署從建置到權(quán)力行使是一步到位直接完成的。從1945年10月臺灣省行政長官公署成立到全部完成受降事宜，前后歷時3個多月。期間雖然也經(jīng)歷一些波折，但長官公署始終大權(quán)在握，能夠按照南京國民政府接管計劃綱要規(guī)定，依次開展各項工作。其速度之快，效率之高，影響之大，都是東省特別區(qū)行政長官公署所無法比擬的。

三、兩個長官公署的相同性

1.兩個長官公署的設(shè)置都與中國在世界大戰(zhàn)中扮演的角色以及戰(zhàn)后國際與地區(qū)間軍事政治格局變化相關(guān)聯(lián)

東省特別區(qū)行政長官公署設(shè)置于第一次世界大戰(zhàn)勝利之后，與中國在戰(zhàn)爭中扮演的角色、交戰(zhàn)期間協(xié)約國內(nèi)部關(guān)系的變化及其戰(zhàn)后對遠東地區(qū)的影響密切相關(guān)。臺灣省行政長官公署設(shè)置于第二次世界大戰(zhàn)勝利之后，同樣與中國在戰(zhàn)爭中扮演的角色以及戰(zhàn)后國際與地區(qū)間軍事政治格局變化相關(guān)聯(lián)。

第一次世界大戰(zhàn)期間，曾作為協(xié)約國成員之一的俄國于1917年突然爆發(fā)無產(chǎn)階級革命，并建立起世界上第一個無產(chǎn)階級專政的國家。世界政局由此進入社會主義陣營與資本主義陣營對峙的新時代。為鞏固新的國家政權(quán)，蘇俄單方面宣布退出協(xié)約國組織，并同德國媾和。這不僅令世界震驚，而且使協(xié)約國內(nèi)部關(guān)系驟變，即俄國（蘇俄）由原協(xié)約國的朋友轉(zhuǎn)而成為協(xié)約國的對手。

第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，德國被削弱，法國遭重創(chuàng)，蘇俄被孤立，美國迅速崛起。為了防范所謂赤色革命，以美國為首的資本主義國家對蘇俄施加種種壓力，并試圖通過中東鐵路對其進行武裝干涉。這種局勢迫使蘇俄急于尋求改善同中國的關(guān)系，以便阻止帝國主義的進攻。雖然北京政府尚未承認蘇俄政府，但為了遏制日本侵略勢力在東北的擴張，特別是對中東鐵路的鯨吞，也表示愿意同蘇俄改善關(guān)系。雙方經(jīng)過反復(fù)磋商，最終達成只有中、俄兩國會商解決中東鐵路相關(guān)問題的共識，并簽署了相關(guān)協(xié)定。這為中國政府日后收復(fù)中東鐵路沿線主權(quán)提供了法律依據(jù)。當巴黎和會上中國外交失敗的消息傳到國內(nèi)，立即引發(fā)了一場徹底的反帝反封建的五四愛國運動。從此，中國民主革命進入了一個新階段。同時也為中國政府采取務(wù)實靈活的外交策略逐步收復(fù)失地和恢復(fù)行使國家主權(quán)，提供了難能可貴的歷史機遇。在世界反法西斯戰(zhàn)爭的東方戰(zhàn)場，中國給日本侵略者以迎頭痛擊，不僅嚴重削弱了日本的軍事實力，而且有效減輕了日本對蘇聯(lián)東線戰(zhàn)場的壓力。況且，臺灣自古就是中國領(lǐng)土不可分割的一部分，中國人民歷來不承認列強與清政府簽訂的一切不平等條約。故憑借戰(zhàn)勝國的資格和主人翁的身份，收復(fù)失地，恢復(fù)主權(quán)，實乃物歸原主，天理使然。《開羅宣言》發(fā)表后不久，國民政府便開始籌劃臺灣收復(fù)事宜。至于光復(fù)之地設(shè)置何種性質(zhì)和名稱的政權(quán)機關(guān)，完全是中國自己的事情，應(yīng)由中國政府做主。

總之，作為兩次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)勝國，為中國政府在戰(zhàn)后尋求解決自近代以來因不平等條約所遺留的歷史問題，創(chuàng)造了有利的國際環(huán)境;戰(zhàn)后國與國之間關(guān)系的變化以及各國出于自身利益對中國采取的不同立場和政策，為中國政府利用矛盾收復(fù)失地和恢復(fù)行使主權(quán)，提供了良好的歷史機遇。中國人民民族意識的覺醒和主權(quán)觀念的增強，及其為此付出的不懈努力，為中國在世界格局發(fā)生重大變化情況下收復(fù)失地行使主權(quán)，起到了積極的推動作用。

2.兩個長官公署都是中國政府為維護國家領(lǐng)土主權(quán)和加強對全國的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)置的地方政權(quán)機關(guān)，并擁有比內(nèi)地省政府及省主席更大的權(quán)力

兩個長官公署都是中國政府為加強對收復(fù)區(qū)域的有效治理而采取的特殊措施。東省特別區(qū)行政長官公署是北京政府在原沙俄控制的中東鐵路及其附屬地設(shè)立的地方政權(quán)機關(guān)，臺灣省行政長官公署是南京政府在原日本占據(jù)的臺灣地區(qū)設(shè)置的地方政權(quán)機關(guān)。盡管兩個區(qū)域的地理位置不同，但都是列強的殖民地或半殖民地。殖民者長期的政治統(tǒng)治、經(jīng)濟掠奪、文化奴役和精神滲透，使這些地區(qū)的中國元素日漸暗淡。如何在這些長期脫離中國政府領(lǐng)導(dǎo)而迅速收復(fù)的地區(qū)建立政權(quán)機構(gòu)，的確是一個全新的難題。實行集權(quán)性與自治性相結(jié)合的政制建置，不失為一種明智的選擇。

按照《東省特別區(qū)行政長官公署組織章程》《東省特別區(qū)行政長官公署辦事細則》和《東省特別區(qū)行政長官公署官制》等相關(guān)文件規(guī)定，東省特別區(qū)行政長官公署為特設(shè)地方政權(quán)機關(guān)，全權(quán)“綜理”轄區(qū)內(nèi)一切行政事宜;在不違背國家法律的前提下得以制定單獨條例與規(guī)程;有權(quán)處理轄區(qū)內(nèi)外交、司法、軍事等各項事宜;還有“參加遼寧、吉林省政會議的職權(quán)”⑨。也就是說，東省特別區(qū)行政長官公署既有獨立處置轄區(qū)內(nèi)一切政務(wù)的全權(quán)，還有介入其他省行政事務(wù)的特權(quán)。按照《臺灣省行政長官公署組織大綱》和《臺灣省行政長官公署組織條例》規(guī)定，臺灣省行政長官公署隸屬于國民政府行政院，依據(jù)法令“綜理”臺灣全省政務(wù);必要時得設(shè)置專管機關(guān)或委員會，視其性質(zhì)隸屬于行政長官或各處;設(shè)秘書長1人，輔佐行政長官處理政務(wù);設(shè)參事4—8人;得置顧問、參議、諮議等聘用人員。⑩這些權(quán)力同樣為省政府所不及。

東省特別區(qū)行政長官依法擁有“于管轄區(qū)域內(nèi)，執(zhí)行行政事務(wù)，對于應(yīng)興革事項，于不抵觸法令范圍內(nèi)，得發(fā)布特別單行規(guī)程;于所轄各官署之命令或處分，認為違背法令，妨害公益，或侵越權(quán)限時，得停止或撤銷之;于所轄之官吏，認為應(yīng)付懲戒或應(yīng)該獎勵時，咨陳主管部門，呈請政府行之;于管轄區(qū)域內(nèi)，遇有非常事變，或為防衛(wèi)之必要需用兵備時，得咨陳駐扎鄰近之軍隊長官，派兵會同處理”等4項權(quán)力。臺灣省行政長官擁有“綜理臺灣全省政務(wù);于其職權(quán)范圍內(nèi)得發(fā)布署令，并得制定臺灣單行條例及規(guī)程;受中央委托辦理中央行政，監(jiān)督指揮在臺灣之中央各機關(guān);決定專管機關(guān)或委員會;設(shè)置參事，聘用人員”等5項權(quán)力。這些權(quán)力的賦予和行使，使行政長官集轄區(qū)內(nèi)軍事、外交、警察、教育、行政等權(quán)力于一身，大權(quán)獨攬，威震一方。而省政府主席僅有“召集省政府委員會，于會議時為主席;執(zhí)行省政府委員會之議決案;監(jiān)督所屬行政機關(guān)職務(wù)之執(zhí)行;處理省政府日常及緊急事務(wù)”等4項權(quán)力。

3.兩個長官公署的組織結(jié)構(gòu)及其員額配置都比較繁雜和龐大，而且成分復(fù)雜，矛盾重重

兩個長官公署都設(shè)有許多直屬機構(gòu)及分支機構(gòu)。東省特別區(qū)行政長官公署除設(shè)置機密、秘書、軍事、財政等10個處外，還設(shè)有政務(wù)廳、市政管理局、地畝管理局、警察管理處、教育管理局和哈爾濱特別市政局等附屬機構(gòu)。而且各處又分為若干科，且沒有數(shù)額限制。臺灣省行政長官公署除下設(shè)秘書、民政、財政、警務(wù)等9個處外，還設(shè)有糧食局、專賣局、貿(mào)易局、日產(chǎn)處理委員會等多個附屬機構(gòu)。而同期省政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)僅為4廳2處。雖然東省特別區(qū)行政長官公署及其下設(shè)機構(gòu)的總?cè)藬?shù)缺乏統(tǒng)計資料，但是按照各機構(gòu)員額配置規(guī)定，其人數(shù)之眾可想而知。例如，其所轄市政管理局就下設(shè)5科3室，各級各類人員多達103人。警察總管理處除設(shè)置處長1人、副處長2人，分設(shè)4個科和5個警察總署、若干分處外，還有保安警察隊、保安警察馬隊和衛(wèi)生警察隊，“共計二千八百四十名，華、俄職員凡五百二十人”。臺灣省行政長官公署及其所屬機構(gòu)，更是人滿為患。據(jù)1946年的《臺灣省公務(wù)人員概況統(tǒng)計》顯示：“本公署各處會室局所及其附屬機關(guān)，總計183個，人員達18736名?！睂Υ?，曾任臺灣省高等法院院長的楊鵬坦言，從臺灣省行政長官公署的直屬機關(guān)數(shù)目和組織規(guī)模來看，幾乎與抗戰(zhàn)時期的重慶政府相伯仲，其他各省自難與其比肩。如果再加上臺灣省警備總司令部及其有關(guān)各軍事單位、中央在臺的各機關(guān)以及全省各市、縣的文武職員在內(nèi)，總數(shù)達54617人。

從人員構(gòu)成上看，兩個長官公署的工作人員既有政府派遣的，也有本鄉(xiāng)本地的;既有從外地返回的，也有少量外籍的。由于語言文字、生活方式、政見立場等各不相同，這些工作人員時常發(fā)生誤會、隔膜乃至于紛爭和摩擦。突出表現(xiàn)為中國人與外國人、本省人與外省人、本省外省人中不同的政治派別或利益集團之間的相互排斥與傾軋。這種復(fù)雜情況下的機構(gòu)設(shè)置和人員配置，一方面有利于安撫人心，穩(wěn)定局面，鞏固行政長官公署的統(tǒng)制地位，另一方面也加大了行政長官公署的執(zhí)政成本，并滋生出機構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下等弊端。

綜上所述，兩個長官公署皆為民國時期中國政府在失而復(fù)得之領(lǐng)土上設(shè)置的特殊行政機構(gòu)，對維護國家領(lǐng)土主權(quán)和轄區(qū)生產(chǎn)生活秩序都具有一定積極作用，但作為剝削階級的統(tǒng)治機器又都存在一定落后性。盡管如此，它們在近代中國地方政制建設(shè)史上仍占有一定的歷史地位。

注釋

①這方面的研究成果主要有徐墀的《東省特別區(qū)域主權(quán)恢復(fù)始末記》（《東方雜志》1923年第20卷第12號），薛銜天的《十月革命與中國收回中東鐵路主權(quán)的斗爭》（《近代史研究》1988年第4期），胡玉海的《北洋政府維護和收復(fù)中東路主權(quán)的交涉》（《史學集刊》2004年第4期），褚靜濤的《收復(fù)臺灣辨析》（《抗日戰(zhàn)爭研究》2010年第4期），高尚舉的《試論光復(fù)之初臺灣行省的建立》（《聊城師范學院學報·哲學社會科學版》2000年第5期），等等。②黑龍省檔案館、哈爾濱師范大學歷史系編：《黑龍江歷史大事記（1912—1932）》，黑龍江人民出版社，1984年，第51頁。③黑龍江省地方志編審委員會、黑龍江省人民政府辦公廳史志辦公室編：《黑龍江政權(quán)沿革》，內(nèi)部發(fā)行，1986年，第41—42頁。④⑤陳鳴鐘、陳興唐主編：《臺灣光復(fù)和光復(fù)后五年省情》（上），南京出版社，1989年，第224、23、265、268頁。⑥陳志新、邵桂華、王玉玲：《中東路風云》，吉林人民出版社，2000年，第291頁。⑦薛銜天、黃紀蓮、李嘉谷、李玉貞等編：《中蘇國家關(guān)系史資料匯編（1917—1924年）》，中國社會科學出版社，1993年，第56—57頁。⑧徐墀：《東省特別區(qū)域主權(quán)恢復(fù)始末記》，《東方雜志》第20卷第12號（1923年）。⑨中國人民政治協(xié)商會議全國委員會文史資料委員會編：《中華文史資料文庫》第2卷政治軍事編，中國文史出版社，1996年，第162頁。⑩《臺灣省行政長官公署組織條例》，《江西政府公報》第1403期（1946年）。王華隆：《東北地理總論》，商務(wù)印書館，1934年，第106頁?！妒≌M織法》，《陜政》第5卷第8期（1944年）?！稏|省特別區(qū)市政管理局職員錄》，《東省特別區(qū)市政月刊》1931年第11期。張伯英總纂：《黑龍江志稿》第38卷交涉志（二），黑龍江人民出版社，1992年第1648頁。全國政協(xié)、浙江省政協(xié)、福建省政協(xié)文史資料研究委員會編輯組編：《陳儀生平及被害內(nèi)幕》，中國文史出版社，1987年，第105頁。

責任編輯：南武