論政府職能的根本轉(zhuǎn)變

胡家勇

摘要：與經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展總進(jìn)程相比，我國政府職能轉(zhuǎn)變明顯滯后。政府“越位”和“缺位”并存，經(jīng)濟(jì)增長依然沒有擺脫政府主導(dǎo)，政策失靈現(xiàn)象大量存在，以GDP為導(dǎo)向的政績考核機(jī)制帶來投資沖動和粗放式增長。政府職能的根本轉(zhuǎn)變是全面深化改革和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的關(guān)鍵?！白屖袌鲈谫Y源配置中起決定性作用”應(yīng)成為界定政府經(jīng)濟(jì)職能的基本準(zhǔn)則。為此，應(yīng)壓縮政府支配的資源量，使其保持在政府履行應(yīng)盡職能的水平上，為市場配置資源釋放盡可能大的空間;完善政府治理結(jié)構(gòu)，將政府權(quán)力和行為嚴(yán)格限制在法治范圍內(nèi);重塑政府間關(guān)系，改革政績考核機(jī)制，將居民的感受作為主要政績指標(biāo);在公共服務(wù)領(lǐng)域，強化政府的規(guī)劃、支出和監(jiān)管責(zé)任，同時充分利用市場機(jī)制提高公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。

關(guān)鍵詞：政府;市場;政府職能

中圖分類號：F123.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2015）10-0026-06

從本質(zhì)上講，中國經(jīng)濟(jì)體制改革實質(zhì)上是一個政府還權(quán)于居民、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于市場、還權(quán)于社會的過程，通過簡政放權(quán)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力。經(jīng)過30多年的改革開放，我國已經(jīng)初步建立起了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但要建成完備、規(guī)范、有效的制度體系，還有艱辛的路要走，其中的核心和難點就是實現(xiàn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，建立起與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的有效政府。

一、政府職能的根本轉(zhuǎn)變是完善

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵中國經(jīng)濟(jì)體制改革是從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制開始的。在計劃經(jīng)濟(jì)體制中，政府的職能無所不包，幾乎所有生產(chǎn)要素乃至消費品都由政府計劃配置。而在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中，價值規(guī)律和市場信號才是資源配置的決定性力量，利益訴求是經(jīng)濟(jì)運轉(zhuǎn)的基本驅(qū)動力。這就意味著政府在整個經(jīng)濟(jì)中的角色必須發(fā)生根本性的變化，必須從資源的配置活動中退出來。但從現(xiàn)實情況看，政府介入資源配置活動的程度仍然很深，仍然頻繁干預(yù)本應(yīng)由企業(yè)家和個人做出的決策。僅從全社會固定資產(chǎn)投資來看，2013年，國有部門投資仍占全社會固定資產(chǎn)投資的27.25%，說明政府仍然支配著龐大的生產(chǎn)性資源。因此，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的干預(yù)和參與，給市場主體釋放足夠的活動空間，是發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的關(guān)鍵。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)建立在一套完備的支持性制度之上，而制度建設(shè)是政府的基本職責(zé)?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的支持性制度包括完善的產(chǎn)權(quán)制度，統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，合理有效的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，公共服務(wù)有效而公平的供給等。

完善的產(chǎn)權(quán)制度之所以重要，就在于它能為各類經(jīng)濟(jì)主體提供正當(dāng)?shù)募?，鼓勵人們積累財富、配置資源和開展競爭。威廉·鮑莫爾、羅伯特·利坦和卡爾·施拉姆指出：如果不能有效保護(hù)人們的財產(chǎn)權(quán)，“就不能指望個人會冒著失去自己的資金和時間的風(fēng)險，投資于運氣不濟(jì)的冒險項目。這里，法治——特別是財產(chǎn)和合同權(quán)利——尤為重要”①。約翰·麥克米蘭認(rèn)為，“政府在市場設(shè)計中的一個基本任務(wù)就是確定財產(chǎn)權(quán)利，因為最簡單的摧毀市場辦法就是破壞人們對自己財產(chǎn)安全的信念”②。拉古拉邁·拉詹和路易吉·津加萊斯則認(rèn)為，“競爭性市場要發(fā)展起來，第一步就需要政府尊重和保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利，包括那些最弱和最無助的公民的財產(chǎn)權(quán)利”③ 。

建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，核心是要保證市場的自由準(zhǔn)入，交易的平等、開放和透明，政府在這里起著維護(hù)者和仲裁者的作用。政府本身的公正和透明是建立這樣一種市場體系的基本要求。隨著市場體系的演化，對平等、公正和透明的要求會越來越高。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期階段的交易大多是簡單的現(xiàn)貨交易，欺行霸市、缺斤短兩和以次充好等各種損害市場的行為往往很容易識別。但在像資本市場、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及遠(yuǎn)期交易這樣復(fù)雜的交易市場上，為防止內(nèi)幕交易和商業(yè)欺詐而要求的信息披露就是難度很大的一項專業(yè)性工作，占據(jù)優(yōu)勢的一方也更容易操縱交易過程。規(guī)范的信息披露對中小投資者和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的消費者很重要，是資本市場和服務(wù)業(yè)的穩(wěn)定和繁榮的基礎(chǔ)，但企業(yè)、大投資者或占有信息優(yōu)勢的一方可能會出于自身的利益而扭曲信息。因此，對于不斷復(fù)雜化的交易，政府的有效監(jiān)管和公正透明比以往任何時候都更為重要。不斷出現(xiàn)的食品、藥品事件和安全生產(chǎn)事件以及商業(yè)欺詐事件也一再提醒我們，完善的監(jiān)管體制對于建立良好的市場競爭秩序和保護(hù)消費者權(quán)益極端重要。建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，還需要打破地區(qū)封鎖和地區(qū)之間的市場割裂，而解決這一問題的關(guān)鍵在于打破基于現(xiàn)有政績考核體制和財稅體制之上的行政壟斷，這與政府職能的根本轉(zhuǎn)變也是分不開的。

校正市場失靈是政府的一項重要使命。但是，政府在校正市場失靈時如果出現(xiàn)自身失靈，結(jié)果可能會更糟。因此，避免政府失靈對于推進(jìn)國家治理體系和實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制非常重要。政府失靈的原因是多方面的，如政府自身的信息局限和利益偏好，政府可能會被某些利益集團(tuán)操縱，等等。而避免政府失靈首先需要轉(zhuǎn)變政府職能。

加快轉(zhuǎn)變政府職能也是加速轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵所在。過去30多年中國經(jīng)濟(jì)增長的明顯特點是“要素驅(qū)動”和“政府投資驅(qū)動”，這種粗放式的增長模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期還是有效的，因為這時的政府角色相對明了，“提供道路、鐵路、能源和其他基礎(chǔ)設(shè)施以補充民營部門投資之不足，為自由貿(mào)易和投資政策提供條件以鼓勵技術(shù)追趕，當(dāng)市場與協(xié)調(diào)失靈問題抑制具有國際競爭力且符合本國比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，實施相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策”④?？窟@種粗放式的增長模式，中國維持了30多年的高速經(jīng)濟(jì)增長。但這一增長模式已走到了盡頭。一是人口、資源、環(huán)境等要素紅利和全球化紅利正在衰減，單純的要素驅(qū)動和投資驅(qū)動無法推動中國跨越“中等收入陷阱”，進(jìn)而從中等收入國家邁入高收入國家。二是要素驅(qū)動和投資驅(qū)動會導(dǎo)致要素價格和要素市場的扭曲，高投入、高耗能、高排放、高污染、低創(chuàng)新、低附加值的增長模式難以扭轉(zhuǎn)。同時，這一增長模式往往伴生機(jī)會不均、收入差距過大、貪污腐敗盛行、社會矛盾尖銳等社會問題，不利于社會的和諧穩(wěn)定。三是隨著要素驅(qū)動和技術(shù)模仿潛力的衰減，社會需求的日益多樣化，經(jīng)濟(jì)不確定性的增強，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從價值鏈低端向高端的轉(zhuǎn)移，創(chuàng)新作用凸顯。在經(jīng)濟(jì)增長新階段，政府直接介入經(jīng)濟(jì)活動，可能會阻礙而不是促進(jìn)增長?！耙虼?，政策重點需要更多轉(zhuǎn)向發(fā)展民營部門，確保市場足夠成熟以有效配置資源，同時使企業(yè)足夠強健和富有創(chuàng)新能力，能夠參與高技術(shù)領(lǐng)域的國際競爭?！雹?

二、政府職能轉(zhuǎn)變滯后與政策失靈

改革開放以來，我國政府職能一直在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程而不斷進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。但我國改革開放畢竟是從高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)的，政府在改革中始終處于強勢地位，除非政府主動意識到自身改革的必要，或者面臨較大的外部壓力，否則，政府職能轉(zhuǎn)變就會或多或少地受到政府自身的干擾。這些干擾，除了政府舍不得放棄權(quán)力和由此帶來的利益外，另外一個重要的原因是，在市場和法治不完善的情況下，政府很自然地期望自己能夠替代市場和企業(yè)家的作用。由于各種因素的綜合作用，政府職能的轉(zhuǎn)變明顯滯后于整體改革進(jìn)程，以至成為全面深化改革的關(guān)鍵。

1.政府“越位”與“缺位”

政府“越位”指政府干了本應(yīng)該由市場、企業(yè)、個人和社會去干的事情;政府“缺位”則指本應(yīng)由政府履行的職責(zé)，政府卻沒有盡職盡責(zé)。

地方政府熱衷于投資項目就是政府“越位”的一個明顯例子。地方政府以其控制的龐大資源興辦投資項目，或直接介入企業(yè)投資活動，形成了一輪又一輪的投資沖動。地方政府對經(jīng)濟(jì)活動，特別是投資活動的直接參與，不僅是歷次宏觀經(jīng)濟(jì)波動的一個重要根源，而且是產(chǎn)能過剩的主要推手，造成了極大的資源浪費。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2012年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶的產(chǎn)能利用分別為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。除了這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩以外，有色、石化如氮肥、電石等一度熱銷的產(chǎn)品也因供大于求而出現(xiàn)銷售困難。一些新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，如太陽能電池產(chǎn)能過剩達(dá)95%，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能利用率低于60%。產(chǎn)能過剩自20世紀(jì)90年代初就開始出現(xiàn)了，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一大頑疾，長期得不到根治，一個重要原因就是地方政府的投資沖動。地方政府“實際上已經(jīng)變成一個投資型企業(yè)，借助地方融資平臺進(jìn)行資本運作，且組織得像一個一般的公司，官員行為也更像企業(yè)老總，其中心任務(wù)是通過各種手段擴(kuò)大投資，以便創(chuàng)造更多的GDP和更多的財政收入。于是，政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，成為市場競爭的重要主體，但又不承擔(dān)市場競爭的后果”⑥。

政府“越位”的另一個例子是政府至今仍保留著大量的行政性審批。2013年在全國130多個城市開發(fā)房地產(chǎn)項目的恒大集團(tuán)，“從買地到竣工交樓，再到給小業(yè)主辦房產(chǎn)證，少的要蓋50多個章，多的要蓋110多個章”，“而且有一些是雁過拔毛的”;“行政審批時間一拉長，成本就上去了，房價也就上去了”⑦。政府對企業(yè)投資項目的審批可能是為了防止重復(fù)建設(shè)和投資失誤，初衷是良好的。但政府部門沒有信息和技術(shù)優(yōu)勢，也不承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，也就難以保證審批的科學(xué)性和公正性，失誤同樣難免。而且為了應(yīng)對審批，企業(yè)需要花大量的時間和精力與政府部門打交道。伴隨管制和審批的是政府的濫收費，使得中國個體私營企業(yè)的成本不斷提高。⑧如果審批中夾雜著個人利益和部門利益，它扭曲資源配置的可能性和危害性就更大了。

在政府“越位”的同時，存在著大量政府“缺位”現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在以下三個領(lǐng)域：信息基礎(chǔ)設(shè)施、市場監(jiān)管和公共服務(wù)。

第一，社會經(jīng)濟(jì)賴以順暢運行的信息基礎(chǔ)設(shè)施還沒有建立起來。產(chǎn)權(quán)的法律確認(rèn)、公眾財產(chǎn)和收入信息庫、公民和法人信譽（誠信）信息庫、養(yǎng)老醫(yī)療賬戶全國統(tǒng)一信息庫等等，這些都是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)賴以運行的信息基礎(chǔ)設(shè)施。如果沒有完善的信息基礎(chǔ)設(shè)施，市場的運轉(zhuǎn)就會存在摩擦和阻力，交易成本就會很高，有些交易甚至不能進(jìn)行。對于產(chǎn)權(quán)法律確認(rèn)的重要性，馬克思早就有深刻的分析。馬克思在《黑格爾法哲學(xué)批判》中指出，“占有，是一個事實，是不可解釋的事實，而不是權(quán)利。只是由于社會賦予實際占有以法律的規(guī)定，實際占有才具有合法占有的性質(zhì)”⑨。也就是說，即使占有已經(jīng)成為事實，但如果不在法律上加以確認(rèn)，它就還不能成為一種具有真正排他性的經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利。我國目前產(chǎn)權(quán)法律確認(rèn)工作滯后的一個明顯例子就是土地、農(nóng)民房屋等財產(chǎn)的測量、登記、頒證等確權(quán)工作還遠(yuǎn)沒有完成，阻礙了土地使用權(quán)有序流動、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民財產(chǎn)抵押、農(nóng)民的市民化等，并從根本上損害了農(nóng)村土地市場的發(fā)育。財產(chǎn)和收入信息庫、公民和法人信譽信息庫、養(yǎng)老醫(yī)療賬戶全國統(tǒng)一信息庫是一個經(jīng)濟(jì)體的基本信息庫，影響財稅體制、交易透明度、勞動力流動，但這方面的工作才剛剛起步，遠(yuǎn)沒有完成。

第二，沒有有效履行監(jiān)管職能?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的微觀經(jīng)濟(jì)職能不多，但仍有一項重要的微觀經(jīng)濟(jì)職能，那就是市場監(jiān)管（包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會監(jiān)管），以保障市場交易秩序、產(chǎn)品質(zhì)量、工作場所和環(huán)境安全。在這方面，政府沒有盡到應(yīng)盡職責(zé)，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量安全事件、生產(chǎn)安全事件、環(huán)境污染事件以及商業(yè)欺詐和不公平交易事件頻發(fā)，如“蘇丹紅”事件、“大頭娃娃”（奶粉）事件、“太湖藍(lán)藻”事件，以及煤礦安全和建筑安全事件等等。

第三，公共服務(wù)職能不到位。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)是政府應(yīng)該發(fā)揮重要職能的核心公共領(lǐng)域，但政府并沒有把公共資源盡可能地投向這些領(lǐng)域，導(dǎo)致公共服務(wù)短缺和分布不均等。2012年，在政府財政總支出中，教育支出占16.86%，社會保障與就業(yè)支出占9.99%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占5.75%，節(jié)能環(huán)保支出占2.35%，四項支出共占34.95%，剛剛超過1/3。因此，僅僅從財政支出結(jié)構(gòu)上看，政府職能還沒有轉(zhuǎn)換到以提供公共服務(wù)為主上來。

2.政府仍控制過多的經(jīng)濟(jì)資源

政府控制資源過多，是指政府實際控制的資源超過了政府履行自身應(yīng)盡職能的需要。當(dāng)政府實際控制的資源超過了適度的規(guī)模，行政配置資源的弊端就會充分顯露出來，同時還滋生大量的腐敗機(jī)會。

與傳統(tǒng)體制相比，政府控制的資源在社會資源總量中的比例下降了，但政府仍通過多種途徑控制著龐大的資源。首先是國有經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過多年的國有企業(yè)改革，國有經(jīng)濟(jì)的比重已明顯下降。但政府退出的主要是那些競爭性領(lǐng)域中的中小企業(yè)，而壟斷領(lǐng)域仍控制在國有企業(yè)手中，它們利用壟斷地位獲取超額利潤，而且數(shù)量驚人。政府通過壟斷部門的國有企業(yè)和競爭領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)控制著大量的經(jīng)濟(jì)資源。

政府獲取各類收入是政府控制經(jīng)濟(jì)資源（流量）的常用方式。改革開放以來，政府財政收入占GDP的比例雖然呈下降趨勢，但政府通過預(yù)算外收入形式控制著巨額流量資源。土地出讓金就被稱為地方政府的第二財政。2008年以來，除個別年份，地方政府土地出讓收入呈持續(xù)增長態(tài)勢，2014年，全國土地出讓收入達(dá)42940.30億元，創(chuàng)歷史新高。土地出讓收入占GDP的比例已經(jīng)由2008年的330%上升到2014年的6.75%，這說明，政府通過土地出讓收入的形式占有了高速經(jīng)濟(jì)增長所帶來的相當(dāng)一部分財富增量。土地出讓收入占政府財政收入的比例很高，2008年為16.92%，2014年上升為30.60%，說明政府通過土地出讓收入吸取了相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)資源。土地出讓收入已成為地方政府可支配財力的主要來源。有學(xué)者估計，2004—2012年，土地出讓收入占地方財政收入（本級）的比例多數(shù)在四成到七成之間。⑩

政府債務(wù)也是政府控制和實際占用資源的一種重要方式。根據(jù)國家審計署2013年12月發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億。照此計算，2012年，各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)與GDP比例已經(jīng)達(dá)到39.9%，是當(dāng)年財政收入的1.77倍。政府債務(wù)性收入在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用，但考慮到地方政府支出有許多不合理的地方，巨額債務(wù)潛藏著大量經(jīng)濟(jì)資源的浪費和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。

政府控制金融資源是我國政府控制經(jīng)濟(jì)資源的一種重要方式。我國金融體制改革滯后于整體改革，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)為政府所有，或政府控股，政企不分、政資不分尤其嚴(yán)重。政府有很多方式來控制金融資源的配置，金融資源的流動也明顯受到政府政策、審批和官員的影響，存在嚴(yán)重的配置扭曲。

政府控制過多經(jīng)濟(jì)資源的一個直接后果就是國民收入分配、投資與消費以及投資結(jié)構(gòu)的失衡。政府支配過多資源，而又往往偏好于投資，結(jié)果投資不斷膨脹，消費受到壓抑，經(jīng)濟(jì)增長遲遲不能進(jìn)入良性軌道。國民收入分配失衡、投資與消費失衡又導(dǎo)致了以巨額外貿(mào)順差為特征的外部經(jīng)濟(jì)失衡，致使中國整體經(jīng)濟(jì)對外依賴性大大提高。由此可見，在政府實際控制大量資源的情況下，市場秩序的自然演進(jìn)就會受阻，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式就難以改變。

3.政策失靈仍大量存在

與政府職能轉(zhuǎn)變滯后相伴的是政策失靈的大量存在。所謂政策失靈，是指政府政策沒有達(dá)到預(yù)期目的，甚至適得其反。

現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)生活中不難找到政策失靈的例子，2009年以來，以抑制房價上漲為目標(biāo)的房地產(chǎn)政策就是一例。2009年，我國房價開始進(jìn)入新一輪上漲周期。在之前刺激政策的作用下，2009年上半年房價開始出現(xiàn)普遍上漲，北京、上海等大城市房價上漲更加迅猛。為了抑制房價的過快上漲，2009年6月以來，國務(wù)院和相關(guān)政府部門密集出臺了大量以抑制房價過快上漲為目標(biāo)的調(diào)控政策，且越來越嚴(yán)厲，行政色彩越來越濃。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年12月至2013年2月，國務(wù)院及有關(guān)部門共出臺9項重大房地產(chǎn)調(diào)控政策，調(diào)控措施包括差別化利率、限貸、限購、限價等等。但這些房價調(diào)控政策并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在2009年以來房價調(diào)控政策的密集出臺期，房價仍一直處于上升態(tài)勢，商品房平均銷售價格漲幅一直在6%以上，一線城市房價上漲速度更是驚人。房價調(diào)控政策還減少了租房市場的可供出租的房屋數(shù)量，進(jìn)而導(dǎo)致房租的上漲，這對低收入群體，特別是剛?cè)肼毜哪贻p人造成了非常不利的影響，這可能是政策制定初期所沒有預(yù)料到的。

政策失靈的原因是多方面的。第一，政策失靈有其內(nèi)在因素。應(yīng)該承認(rèn)，政府在決策時往往會面臨信息約束，政府不可能對決策對象和政策的作用機(jī)理完全了解。在這種情況下，決策失誤的可能性就難以避免。蒂莫斯·貝斯利對政府所面臨的信息局限作了分析，他認(rèn)為，政府并不是全能的上帝，不可能在介入某一經(jīng)濟(jì)活動時對政策過程的各種可能情況都有完全的把握，而任何一種形式的無知都有可能導(dǎo)致政策決斷的失誤。政府調(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟(jì)活動和試圖控制市場交易的政策需要大量的微觀信息，而這些信息是極度分散和隱秘的，政府獲取和處理這樣的信息是極度困難的。因此，政府出臺微觀干預(yù)政策，如價格控制、產(chǎn)品和服務(wù)配給、信貸和生產(chǎn)要素配給等，所面臨的信息約束更嚴(yán)厲，失誤的可能性更大。

第二，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，政策效果在很大程度上受到中央與地方關(guān)系的影響。分權(quán)化改革既給了地方更多的獨立利益，也給了地方更多的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，從而形成中央與地方的博弈關(guān)系。地方政府往往會根據(jù)自身利益來選擇性地執(zhí)行中央政策，造成中央政策在執(zhí)行過程中的扭曲。當(dāng)許多地方政府都按自身利益行事時，就會造成大面積的違規(guī)行為，形成法不責(zé)眾的局面。

第三，部門利益和既得利益集團(tuán)利益也會導(dǎo)致政策失效。對某些部門而言，凡是能鞏固、謀取自身利益的政策，則積極“作為”;凡是與自身利益相抵觸、難以謀取自身利益的政策，則消極“不作為”。在部門利益膨脹的同時，各種利益集團(tuán)迅速產(chǎn)生和發(fā)展起來，它們也對公共政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。總之，部門利益和利益集團(tuán)的影響會導(dǎo)致政策扭曲、遲滯和無效。

三、加快政府職能根本轉(zhuǎn)變的著力點

基于改革開放30多年的經(jīng)驗，依據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在邏輯，加快政府職能轉(zhuǎn)換需要從以下五個基本方面著手。

1.從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在邏輯出發(fā)，科學(xué)界定政府職能

“讓市場在資源配置中起決定性作用”應(yīng)成為界定政府經(jīng)濟(jì)職能的基本準(zhǔn)則。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)，必須遵循一個基本理念，那就是“讓市場在資源配置中起決定性作用”，并以此來界定政府的作用范圍。實踐證明，市場機(jī)制是迄今為止人類所擁有的最為有效的資源配置工具，因為市場機(jī)制能夠以最快的速度、最廉價的費用、最簡單的形式把資源配置的信息傳遞給利益相關(guān)者，而利益相關(guān)者又能夠自主決策并作出迅速的反應(yīng)，從而使各類資源處于有效流動和動態(tài)優(yōu)化配置之中。

市場經(jīng)濟(jì)的最大優(yōu)勢在于，它通過市場中錯綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)和千絲萬縷的聯(lián)系，動員起了潛藏在千百萬人中的財富、資源、知識、信息、技能和各種潛在的創(chuàng)造力，使它們成為生產(chǎn)力發(fā)展的不竭源泉。人民群眾是財富的創(chuàng)造者，而市場機(jī)制是動員人民群眾參與財富創(chuàng)造的好機(jī)制。而且，借助于市場機(jī)制，人民群眾不僅創(chuàng)造著財富，同時也分享著財富，享受著選擇的自由。

因此，絕大部分資源配置活動和基于個人偏好的選擇，都應(yīng)該交給市場主體，同時把相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險分散到作出決策的主體身上。政府只做那些市場做不好、或做起來不經(jīng)濟(jì)的事務(wù)。從這一邏輯出發(fā)，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，政府的作用可以概括為構(gòu)建“四大框架”：一是構(gòu)建現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的制度框架，主要構(gòu)建完善的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和市場監(jiān)管制度;二是構(gòu)建現(xiàn)代生產(chǎn)力框架，包括構(gòu)建完善的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，使之與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化相適應(yīng)，當(dāng)前特別要加快信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善，使各類信息的流動更加順暢，費用更加低廉;三是構(gòu)建完善的社會福利框架，提供養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、生態(tài)、扶貧和系統(tǒng)性社會風(fēng)險等方面的資金保障，提高人民群眾的安全感和幸福感;四是構(gòu)建完善的宏觀調(diào)控框架，通過有效的預(yù)調(diào)、微調(diào)機(jī)制，確保微觀主體確立良好而穩(wěn)定的預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長。在明確界定了政府職能以后，政府就應(yīng)該把公共資源和行政能力集中投入到自己的職能領(lǐng)域。

2.把政府支配的資源量控制在政府履行自身應(yīng)盡職能的水平上

回顧政府職能轉(zhuǎn)變的歷程，不難看出，如果不把政府支配的資源縮減到政府履行應(yīng)盡職能所需要的合理水平上，政府職能就不可能實現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，政治對經(jīng)濟(jì)的僭越就不可避免，市場主體對政府機(jī)構(gòu)和官員的依附也就不可避免。把政府支配的經(jīng)濟(jì)資源減少到合理水平，就能為市場配置資源釋放盡可能大的空間，同時為那些與政府談判力較弱和距離遠(yuǎn)，但能夠?qū)?jīng)濟(jì)增長做出更大貢獻(xiàn)的市場主體創(chuàng)造出更寬松的環(huán)境。政府減少對經(jīng)濟(jì)資源控制，也就降低了政府扭曲要素配置和要素價格的可能，同時增強政府作為市場公平競爭維護(hù)者的可能。如果讓市場來做更多的選擇，政府政策偏差將會小許多。當(dāng)企業(yè)而不是政府成為經(jīng)濟(jì)增長的基本訴求者和推動力時，就能夠淡化依靠GDP考核推動經(jīng)濟(jì)增長的作用。政府更有可能把注意力轉(zhuǎn)移到保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)市場秩序、管理宏觀經(jīng)濟(jì)和提供公共產(chǎn)品上來。

減少政府支配的資源量，著力點是加快推進(jìn)金融體制改革、審批制度改革和土地市場發(fā)育，使非政府資源的配置盡可能地市場化。

3.重塑政府間關(guān)系

重塑政府間關(guān)系涉及兩個方面：一是合理配置政府間事權(quán)和財權(quán);二是建立科學(xué)的官員政績考核體系。在科學(xué)界定政府職能的前提下，地方分權(quán)格局不能改變。分權(quán)的實質(zhì)就是使公共政策的決策者盡可能靠近他所影響的公眾。對于地方公共事務(wù)，地方政府通常擁有信息優(yōu)勢，地方政府的決策往往更有利于民眾的參與，地方政府的行為往往更易于監(jiān)督。在明確劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分政府間財權(quán)，使財權(quán)與事權(quán)相匹配，同時建立起科學(xué)、規(guī)范、透明的政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系。對政府官員的考核要改變以往以GDP為核心的狀況，除GDP增長外，盡可能把社會安全狀況、環(huán)境質(zhì)量、居民收入、就業(yè)水平、生活水平，乃至居民的日常生活感受納入到官員政績考核之中。更為重要的是，要把政府的服務(wù)對象——公眾對政府施政的滿意度和個人感受納入到官員的政績考核之中，同時加大新聞媒體的監(jiān)督作用。只有這樣，目前存在的政府之間的策略博弈才能得以緩解。

4.建立有效的政府治理結(jié)構(gòu)

“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”有賴于建立有效的政府治理結(jié)構(gòu)，而對政府權(quán)力實施有效約束是建立有效政府的重要前提。法治是建立良好政府治理和提升制度質(zhì)量的基石，改善政府治理的首要任務(wù)是建立法治政府，用法律規(guī)范和制約政府權(quán)力，使之在法律框架內(nèi)運行。政務(wù)活動信息的公開、透明和自由流動對于提高政府效率、方便公眾參與，從而改善政府治理也很重要。政務(wù)信息透明和自由流動把政府及其工作人員直接置于公眾的監(jiān)督之下，而公眾的監(jiān)督是一種最為廣泛、最為持久和最為有效的監(jiān)督。

5.加快推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域改革

公共服務(wù)領(lǐng)域是政府的主要職能領(lǐng)域，也是目前問題很多、公眾反映最為強烈的領(lǐng)域。對于公共服務(wù)領(lǐng)域的改革，有三點值得強調(diào)：一是強化政府的公共服務(wù)責(zé)任，特別是投入責(zé)任，提高基本公共服務(wù)的水平和質(zhì)量;二是改革政府履行公共服務(wù)職責(zé)的方式，使其與現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的運行機(jī)理相融合，具體而言，政府將主要通過規(guī)劃、支出和監(jiān)管的方式來履行提供公共品和公共服務(wù)的職責(zé);三是在公共服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)競爭機(jī)制和非政府力量，通過建立公私伙伴關(guān)系，提高公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。

注釋

①[美]威廉·鮑莫爾、羅伯特·利坦、卡爾·施拉姆：《好的資本主義壞的資本主義，以及增長與繁榮的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中信出版社，2008年，第382頁。②[美]約翰·麥克米蘭：《市場演進(jìn)的故事》，中信出版社，2006年，第6頁。③[美]拉古拉邁·拉詹、路易吉·津加萊斯：《從資本家手中拯救資本主義：捍衛(wèi)金融市場自由，創(chuàng)造財富和機(jī)會》，中信出版社，2004年，引言。④⑤世界銀行、國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合課題組：《2030年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會》（中文版），中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，第19頁。⑥張弛、張曙光：《靠市場化解過剩產(chǎn)能，促轉(zhuǎn)型有賴深度開放》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2014年第1期。⑦參見《許家印：房地產(chǎn)行業(yè)雁過拔毛的太多》，《新京報》2014年3月6日。⑧參見尹鴻偉：《告別“收費政府”還有多遠(yuǎn)》，《南風(fēng)窗》2007年第11期。⑨馬克思：《黑格爾法哲學(xué)批判》，《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1956年，第382頁。⑩參見《今年賣地收入將再破3萬億占地方財政收入比重約50%》，《第一財經(jīng)日報》2013年12月30日。參見國家審計署網(wǎng)站：http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/3432077.html.參見江涌：《警惕部門利益膨脹》，《瞭望新聞周刊》2006年第41期。

參考文獻(xiàn)

[1]馬克思.黑格爾法哲學(xué)批判[A]，馬克思恩格斯全集（第1卷）[C].北京：人民出版社，1956.

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[3]世界銀行、國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合課題組.2030年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的社會（中文版）[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[4]張弛，張曙光.靠市場化解過剩產(chǎn)能，促轉(zhuǎn)型有賴深度開放[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2014，（1）.

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[6]張軍.分權(quán)與增長：中國的故事[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊，2008，（1）.

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