公共選擇理論關(guān)于公眾利益與個人利益的權(quán)衡分析

■文/金銘

公共選擇理論關(guān)于公眾利益與個人利益的權(quán)衡分析

■文/金銘

摘要公共選擇理論是一門以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析政府問題的學(xué)科，研究對象是選民、政治人物和政府官員們的行為，假設(shè)他們都是出于私利而采取行動的個人，以此研究他們在各種社會體制下進(jìn)行的互動。公共選擇理論指出：政治家與官僚并不總是以公眾利益為工作目標(biāo)，而是以個人利益最大化為目的。本文通過運用公共選擇中官僚理論以及委托-代理理論的相關(guān)知識來分析“GDP為績效評估指標(biāo)”、“三公經(jīng)費的控制”和“八項規(guī)定的推行并非是一個可行的長效機(jī)制”這三個具體例子，從而得出不存在絕對的政治家與官僚以公眾利益為目標(biāo)或以個人利益最大化為目的的結(jié)論。

關(guān)鍵詞公共選擇理論官僚理論委托-代理理論公眾利益?zhèn)€人利益

一、理論分析

（一）公共選擇中的官僚理論

以馬克斯·韋伯為代表的傳統(tǒng)官僚理論認(rèn)為“理想的官僚制”體系是當(dāng)選政治家或選民的工具，官僚應(yīng)該堅持價值中立，只服從社會利益的最大化，合理合法的職權(quán)是官僚概念的核心。而以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派則提出自己的官僚理論，該理論假定官僚就像市場中的消費者和生產(chǎn)者一樣，政治制度就像市場制度，政治家就如企業(yè)家，選民就是消費者，選票即該市場下的有效貨幣，選舉制度就像市場性的交易制度，理性且自利。官僚們追求自身效用的最大化，他們關(guān)注的是權(quán)力、官職和公共聲譽；上述目標(biāo)與官僚的預(yù)算規(guī)模大小呈正相關(guān)，因此得出官僚的最終目標(biāo)是追求其預(yù)算的最大化的結(jié)論。

布坎南之所以把官僚看作市場中的消費者和生產(chǎn)者，其理論基礎(chǔ)是把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)運用于政治市場中。

公共選擇理論認(rèn)為人類社會是由經(jīng)濟(jì)市場和政治市場組成的，經(jīng)濟(jì)市場的活動主體是消費者和廠商，政治市場的活動主體是選民、利益集團(tuán)和政治家、官員。在經(jīng)濟(jì)市場上，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品；在政治市場上，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。從哲學(xué)的觀點來說，價值觀是人們判斷事物有無價值及價值大小的評價標(biāo)準(zhǔn)，對人們自身行為的定向和調(diào)節(jié)具有非常重要的作用，而且一經(jīng)形成則具有相對穩(wěn)定性和持久性，不會隨意改變。再者人的行動是圍繞其價值觀進(jìn)行的，既然做出經(jīng)濟(jì)決策和政治決策的是同一個人，那么同一個人在兩個不同的市場上不會表現(xiàn)出兩種不同的行為方向和價值取向，即在經(jīng)濟(jì)市場上追求自身利益的最大化，而在政治市場上自覺追求公眾利益的最大化，這種在政治和經(jīng)濟(jì)活動中表現(xiàn)出來的截然對立的價值觀是相互矛盾的。

因此，當(dāng)官僚和政治家拋開政治身份而僅僅作為社會中的一個“理性人”或“經(jīng)濟(jì)人”的時候，追求個人利益最大化為其行動目標(biāo)也是符合現(xiàn)實邏輯的，該理論的存在有其合理性。

（二）公共選擇中的委托-代理理論

委托-代理簡單來說就是指一個或多個行為主體根據(jù)一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務(wù)，同時授予后者一定的決策權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對其支付相應(yīng)的報酬，授權(quán)者是委托人，被授權(quán)者是代理人。公共選擇中的委托-代理理論主要表現(xiàn)在兩個方面：

發(fā)電商多輸入決策因子競價的智能代理模擬方法//馮恒,楊爭林,鄭亞先,葉飛,張旭,史昕//(23):72

1、政府作為委托人

政府不再直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品，而是通過委托代理模式，將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)任務(wù)交給社會，通過競爭招標(biāo)等模式從社會生產(chǎn)者手中購買公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

2、政府作為代理人

人民將法律層面上享有的公共權(quán)力通過委托代理關(guān)系賦予權(quán)力機(jī)關(guān)、政府部門行使。人民只享有公共權(quán)力的剩余索取權(quán)，并保留對公共權(quán)力行使者的選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)政府作為委托方時，其在競爭招標(biāo)選擇最終承擔(dān)某項公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的生產(chǎn)者的過程中，衡量和評價生產(chǎn)者資格的標(biāo)準(zhǔn)肯定會因人而異。從經(jīng)濟(jì)人的理性角度出發(fā)，政治家和官僚肯定會傾向于優(yōu)先考慮對其自身利益有利的生產(chǎn)者，在此趨勢之下與政治團(tuán)體具有特殊關(guān)系的“利益集團(tuán)”應(yīng)運而生。利益集團(tuán)是政府自利性的表現(xiàn)之一，政府部門在某種程度上需要和依靠利益集團(tuán)的資助來幫助它實現(xiàn)競選勝利從而謀取私利，當(dāng)然在此過程中“政治人”的本質(zhì)也會對政府的決策產(chǎn)生不同程度的影響，因為生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是政治家和官僚績效考核的重要指標(biāo)。

當(dāng)政府作為代理方時，人民授權(quán)政府行使公共權(quán)力，此時委托方和代理方之間經(jīng)常存在由于雙方信息不對稱而產(chǎn)生的隱藏信息和行動、機(jī)會主義行事、逃避監(jiān)督等違背公共利益原則的自利行為。這些行為可以從生物人的角度來解釋，政治家和官僚為了自身的發(fā)展和現(xiàn)實需求，以追求自身利益最大化為行動目標(biāo)是不可厚非的，只要將對公眾利益的損害程度控制在可接受的范圍內(nèi)。不能強迫作為政治家和官僚的社會個人完全犧牲個人利益而為公眾利益服務(wù)，這是有悖自然人性的。

二、實證分析

（一）政府績效考核指標(biāo)GDP

政府績效評價指標(biāo)主要包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、效率、效果、行政

能力和公正等。在我國現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中的GDP總量和人均GDP是評估政府績效的一項重要指標(biāo)因素。GDP即國內(nèi)生產(chǎn)總值，是指在一定時期內(nèi)一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中所生產(chǎn)出的全部最終產(chǎn)品和勞務(wù)的價值，它可以反映一個國家的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)和一國的國力與財富。GDP是以數(shù)量見效的，因此大部分地方政府官員為了展現(xiàn)自己執(zhí)政期間的顯赫政績通常會選擇依靠一些見效快、易于發(fā)展的產(chǎn)業(yè)來拉動當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值。最突出的例子就是政府對地方的泡沫經(jīng)濟(jì)房地產(chǎn)業(yè)的“照顧”，雖然近年來中央出臺了打壓房價和泡沫開發(fā)的相關(guān)政策，但是“上有政策，下有對策”，地方政府對中央政策的回應(yīng)總是微乎其微，甚至置之不理。

同樣以公共選擇的官僚理論來分析，政治家和官僚在想方設(shè)法促進(jìn)地方政府GDP增長的過程中就是站在“經(jīng)濟(jì)人”理性假設(shè)的基礎(chǔ)上作出的利益決策。因為政客在乎的是是否再次當(dāng)選，所以他們在執(zhí)政期間把績效評估的重要指標(biāo)GDP納入工作重點是合情合理的。換句話說，GDP作為政府績效考核的一個重要指標(biāo)也是導(dǎo)致政治家和官僚在執(zhí)政過程中形成以追求個人利益最大化為價值導(dǎo)向的因素之一，而犧牲個人利益追求公共利益經(jīng)常只是政府行動的一個旗幟。

（二）三公經(jīng)費的控制

近幾年三公經(jīng)費是否公開一直是公共行政領(lǐng)域的一個熱點話題。三公消費主要是指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費、公務(wù)車購置及運行費、公務(wù)招待費產(chǎn)生的消費。由官方數(shù)據(jù)公布可知，截至2011年7月26日18時，在已公布“三公經(jīng)費”的86個中央部門中公務(wù)接待費年預(yù)算超千萬的部門達(dá)20個。國家稅務(wù)總局(含國稅系統(tǒng))、質(zhì)檢總局及中國科學(xué)院位列前三，分別達(dá)到66703.50萬元、11384.66萬元和8043.66萬元，金額數(shù)目驚人，自然會引起社會階層的不滿。為了緩和社會矛盾，穩(wěn)定人心，在2012年國務(wù)院幾次再下“三公經(jīng)費”公開令箭的情況下，中央政府和省級政府對“三公經(jīng)費”有所控制，數(shù)額和比例都有所下降，預(yù)算得到了有效壓縮。

這一現(xiàn)象正好引證了委托-代理理論在公共選擇中的具體運用。當(dāng)政府作為人民的代理人行使行政權(quán)力時，與作為委托方的人民之間由于利益立場的差異經(jīng)常會出現(xiàn)信息不對稱，從而導(dǎo)致委托方在僥幸心理的前提下主觀隱藏事實信息和行動，必要時甚至捏造虛假信息以維護(hù)私人利益。正面來說，中央對三公經(jīng)費的控制實質(zhì)上就是為了抑制代理人的私欲，使政治家和官僚能各司其職，公私分明，真正做到全心全意為公眾服務(wù)。反面來說，該現(xiàn)象揭露了代理人以實現(xiàn)個人利益為基點借助行政職位和行政權(quán)力謀求個人利益最大化的事實，三公經(jīng)費就是以權(quán)謀私，借工作之機(jī)享個人之樂。

（三）“八項規(guī)定”的推行并不是一個可行的長效機(jī)制

“八項規(guī)定”是習(xí)近平總書記針對黨改進(jìn)工作作風(fēng)和密切聯(lián)系群眾提出的，主要內(nèi)容包括中央政治局全體同志要改進(jìn)調(diào)查研究；要精簡會議活動；要精簡文件簡報；要規(guī)范出訪活動；要改進(jìn)警衛(wèi)工作；要改進(jìn)新聞報道；要嚴(yán)格文稿發(fā)表；要厲行勤儉節(jié)約。

“八項規(guī)定”從法律意義來說只是對黨的工作作風(fēng)提出的規(guī)范性要求，沒有很嚴(yán)肅的強制性和法律權(quán)威性，而且是針對現(xiàn)階段政治領(lǐng)域出現(xiàn)的廣泛性政府機(jī)關(guān)人員作風(fēng)不正等問題提出的現(xiàn)實性對策，適用于習(xí)近平總書記上臺后的政策方向，因此不具有長期性和穩(wěn)定性。而且“八項規(guī)定”對政府工作人員的規(guī)范更多的是停留在思想理論層面，強調(diào)的是通過對機(jī)關(guān)工作人員工作作風(fēng)和工作態(tài)度的正確向?qū)硪?guī)范其實際工作要求。

但政策是針對現(xiàn)有問題而言的，正是“八項規(guī)定”的出臺更突出了政治家和官僚在行使行政權(quán)力過程中受自利主義影響的可能性之大，八項規(guī)定推行的短暫性要求政府機(jī)關(guān)人員在不違背公眾利益的前提下有限度地追求個人利益。

三、結(jié)論

經(jīng)過上述理論分析和實證分析可以得出：我們應(yīng)該以辯證法的角度來看待“公共選擇理論提出的政治家和官僚并不總是以公眾利益為工作目標(biāo)，而是以個人利益最大化為目的”的觀點，即有選擇性的贊同。

公共選擇的官僚理論和委托-代理理論站在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的角度可以論證政府機(jī)關(guān)人員經(jīng)常以自利主義為工作原則，而并不總是追求公眾利益的最大化。但是結(jié)合GDP、三公經(jīng)費和八項規(guī)定的實例我們可以從另一面看出政治決策中公眾利益與個人利益的博弈結(jié)果還取決于政治家和官僚的個人價值觀傾向。如果該政治家的價值觀傾向于為公眾無私奉獻(xiàn)，那么他的政治決策必然會以實現(xiàn)公共利益的最大化為終極目標(biāo)。反之，則是以個人利益最大化為行動導(dǎo)向。

四、建議

除了一般框架之下的制度完善，體制創(chuàng)新，法律規(guī)范，我想強調(diào)的一點是行政倫理即行政價值定位建設(shè)的重要性。行政價值定位是由政府在國家治理中的特殊作用和公務(wù)員職業(yè)的特殊性質(zhì)決定的，直接關(guān)系到人民的公共價值目標(biāo)能否實現(xiàn)。重視政治家和官僚群體價值觀體系的重整，適度打擊自利主義的泛濫，推崇公共利益的實現(xiàn)，在政府機(jī)關(guān)內(nèi)營造公仆精神氛圍，而且領(lǐng)導(dǎo)層級要做好上行下效的帶頭作用，中央首先示范并嚴(yán)格敦促下級執(zhí)行相關(guān)要求，各省市級嚴(yán)格遵循上級行動要求，形成和諧一致的政治風(fēng)貌。這種內(nèi)在的約束機(jī)制一經(jīng)形成便會對整個行政體系帶來具有長期性、穩(wěn)定性的良性影響，而非硬件框架能比擬，所以對于文明政治、公共價值的實現(xiàn)都具有重要作用。

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（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）