政府理性的生態(tài)秩序考量

程雨燕　楊解君

摘要：中國是后發(fā)型法治現(xiàn)代化國家，其構(gòu)建法治政府的動力來源于政府憑借理性進(jìn)行制度設(shè)計(jì)加以推進(jìn)，借此發(fā)揮政府理性的優(yōu)勢，確保政府推進(jìn)不至于偏離方向。但是，在現(xiàn)有的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)及評估實(shí)踐中，法治政府與生態(tài)文明并未被關(guān)聯(lián)起來，二者仍然處于簡單的平行關(guān)系。這與目前環(huán)境破壞、資源告急已然危及政府安全的事實(shí)，以及黨的政策文件的最新決策和論斷并不相符。由于生態(tài)秩序是政府理性的應(yīng)有之義，而政府理性又是生態(tài)秩序的堅(jiān)實(shí)保障，法治政府與生態(tài)文明之間應(yīng)當(dāng)是復(fù)雜的螺旋結(jié)構(gòu)，必須將生態(tài)文明建設(shè)納入法治政府建構(gòu)的整體思路之中。生態(tài)文明建設(shè)對于法治政府建構(gòu)而言既是理念目標(biāo)，也是重要內(nèi)容，還是檢驗(yàn)手段，需要在法治政府建構(gòu)的三個(gè)層面——價(jià)值基準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)踐反哺分別加以展現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：法治政府 生態(tài)文明 政府理性 生態(tài)秩序

中圖分類號：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8330（2015）06-0059-07

自從2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》）明確建設(shè)法治政府目標(biāo)伊始，中國的法治政府建設(shè)開始進(jìn)入高速發(fā)展階段。直至2012年黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步提出2020年基本建成法治政府的新目標(biāo)，以及黨的十八屆四中全會對加快建設(shè)法治政府作出全面部署，從“建設(shè)”到“加快建設(shè)”，再到“建成”，標(biāo)志著中國的法治政府進(jìn)程已經(jīng)步入最后的加速沖刺階段。這是中國作為后發(fā)型法治現(xiàn)代化國家的路徑選擇。中國面臨西方先行者的強(qiáng)大示范效應(yīng)和巨大時(shí)間壓力，為了趕超先行者必須“高速發(fā)展”、“加速沖刺”，相應(yīng)的動力來源也只能是政府憑借理性進(jìn)行制度設(shè)計(jì)加以推進(jìn)，而并非一般社會發(fā)展規(guī)律下的自發(fā)演進(jìn)。這表明中國法治政府建設(shè)沒有逐漸孕育、試錯(cuò)摸索的機(jī)會，唯有全面、正確、科學(xué)把握法治政府的基本原理內(nèi)涵，充分發(fā)揮政府理性的優(yōu)勢，才能確保政府推進(jìn)型法治現(xiàn)代化不至于偏離方向。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前法治政府建構(gòu)中生態(tài)文明內(nèi)涵缺失的現(xiàn)狀不能正確體現(xiàn)法治政府與生態(tài)文明的復(fù)雜關(guān)系，應(yīng)當(dāng)將政府理性置于生態(tài)秩序的考量之下，在生態(tài)文明的視角下重新審視并完善法治政府的建構(gòu)。

一、法治政府建構(gòu)中生態(tài)文明內(nèi)涵的缺失：簡單平行關(guān)系

在當(dāng)前的法治政府語境下，無論是理論研究中專家或?qū)W者關(guān)于法治政府的概念定義，還是實(shí)踐推行中政府或公眾對于法治政府的評估判斷都基本沒有涉及生態(tài)文明內(nèi)涵。法治政府建構(gòu)與生態(tài)文明建設(shè)在理論和實(shí)踐中呈現(xiàn)出簡單的平行關(guān)系。

（一）法治政府觀點(diǎn)梳理

關(guān)于法治政府的概念和內(nèi)涵，一直以來都是眾說紛呈、莫衷一是。具有代表性的觀點(diǎn)有以下五種：一是運(yùn)用描述的方式給出定義，認(rèn)為法治政府就是政府在行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)過程中堅(jiān)持法治原則，嚴(yán)格依法行政；政府的各項(xiàng)權(quán)力都在法治軌道上運(yùn)行。這是目前較為通行的概念。二是根據(jù)黨的最新政策文件解讀法治政府，結(jié)合時(shí)代特征賦予其新的內(nèi)涵，認(rèn)為法治政府的基本含義即各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。①三是從法哲學(xué)的高度透過現(xiàn)象看本質(zhì)，將法治政府的基本法則概括為“政府法無授權(quán)不可為”、“公民法不禁止即自由”、“政府權(quán)力與政府責(zé)任相統(tǒng)一”、“消極政府和積極政府相一致”，從而分別推導(dǎo)出法治政府的四個(gè)最基本特征：有限政府、為民政府、責(zé)任政府和公益政府。②四是從政府管理學(xué)而非僅僅法學(xué)的視角給出法治政府的定義，認(rèn)為“法治政府”是宏觀層面的“法治政府”，不僅包括行政過程的法治化，也包括政治過程的法治化。③五是引入西方學(xué)者的一些觀點(diǎn)，認(rèn)為在法治政府中，“國家的目標(biāo)本質(zhì)上是‘法的目標(biāo)”，“政治力量所發(fā)布的命令只有不違背‘法才是正當(dāng)?shù)?，政治力量所采取的具體強(qiáng)制手段只有是為確保對‘法的認(rèn)可時(shí)，才是合理的”。④

在以上關(guān)于法治政府概念定義的主流觀點(diǎn)中并無引入生態(tài)文明內(nèi)涵的絲毫跡象。

（二）法治政府評估實(shí)踐

① 黃學(xué)賢：《法治政府的內(nèi)在特征及其實(shí)現(xiàn)——〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉解讀》，載《江蘇社會科學(xué)》2015年第1期，第2頁。

② 汪習(xí)根：《法治政府的基本法則及其中國實(shí)踐》，載《理論視野》2015年第1期，第19頁。

③ 汪波：《中國法治政府建設(shè)的基本邏輯——跨國比較與制度設(shè)計(jì)》，北京師范大學(xué)出版社2010年版，第16—17頁。

④ [法]萊昂·狄驥：《憲法學(xué)教程》，王文利等譯，遼海出版社1999年版，第23頁。

隨著明確提出建設(shè)法治政府目標(biāo)而產(chǎn)生的一個(gè)難題是：如何評估法治政府的建設(shè)狀況？盡管對于法治政府建設(shè)的要求，國務(wù)院2004年《綱要》，2008年《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都作出了相應(yīng)規(guī)定，但是在具體操作層面仍然流于抽象，亟待細(xì)化。因此必須確立一套科學(xué)的可以反映法治政府本質(zhì)要求、具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的指標(biāo)評價(jià)體系，使人們可以通過這套評價(jià)指標(biāo)體系細(xì)化和量化法治政府要求，綜合測算各地依法行政的水平，從而尋找法治政府建設(shè)過程中的問題及其對策。目前實(shí)踐中形成的較有影響力的指標(biāo)體系主要有以下兩類：

第一類是第三方評價(jià)指標(biāo)體系。最具代表性的是由中國政法大學(xué)法治政府研究院“全國法治政府評估項(xiàng)目”研發(fā)的法治政府評估指標(biāo)體系。該套法治政府指標(biāo)體系共涉及7個(gè)一級指標(biāo)，包括：機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責(zé)、社會矛盾化解與行政爭議解決、社會公眾滿意度調(diào)查等。項(xiàng)目組還運(yùn)用該套指標(biāo)體系通過觀測和考察對 53 個(gè)較大市近年來的法治政府建設(shè)情況進(jìn)行了評估，并在此基礎(chǔ)上先后發(fā)布了《中國法治政府評估報(bào)告（2013）》、《中國法治政府評估報(bào)告（2014）》，得到了社會的普遍關(guān)注和認(rèn)可。但是，在該套指標(biāo)體系中并沒有涉及生態(tài)文明或環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)。

第二類是政府自我評價(jià)指標(biāo)體系。各地方政府都在積極探索制定法治政府的指標(biāo)體系：2008年《深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》是由地方政府展開試點(diǎn)的全國最早的法治政府指標(biāo)體系，由12個(gè)大項(xiàng)、44個(gè)子項(xiàng)和225個(gè)細(xì)項(xiàng)構(gòu)成；2009年《四川省市縣政府依法行政評估指標(biāo)（試行）》（以下簡稱《四川省指標(biāo)》）由6個(gè)大項(xiàng)、30個(gè)評估指標(biāo)構(gòu)成，并經(jīng)過2011年、2013年兩次修改；2010年《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》是最早的省級法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，由8個(gè)大項(xiàng)、35個(gè)中項(xiàng)和160個(gè)小項(xiàng)構(gòu)成；《溫州市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）及2010年度考核評分標(biāo)準(zhǔn)》由9個(gè)大項(xiàng)及三級指標(biāo)構(gòu)成；2011年《蘇州市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》由9個(gè)大類、29個(gè)子項(xiàng)和94個(gè)細(xì)項(xiàng)構(gòu)成；貴州黔西南布依族苗族自治州人民政府《2011年度法治政府建設(shè)指標(biāo)體系考核評價(jià)方案》（以下簡稱《黔西南州指標(biāo)》）區(qū)分為“縣（市）法治政府建設(shè)”和“州級法治機(jī)關(guān)建設(shè)”兩大類指標(biāo)體系，都由10個(gè)一級指標(biāo)構(gòu)成，區(qū)別在于前者有28個(gè)二級指標(biāo)，后者只有19個(gè)二級指標(biāo)；2012年《惠州市法治政府評價(jià)指標(biāo)體系（試行）》由10大法治化、42個(gè)中項(xiàng)和154個(gè)細(xì)項(xiàng)構(gòu)成；2013年《廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》，由8個(gè)一級指標(biāo)、40個(gè)二級指標(biāo)和108個(gè)三級指標(biāo)構(gòu)成；2014年《吉林省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》（以下簡稱《吉林省指標(biāo)》）由10大體系建設(shè)構(gòu)成；2015年《寧夏回族自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》（以下簡稱《寧夏回族自治區(qū)指標(biāo)》）由8項(xiàng)一級指標(biāo)、32項(xiàng)二級指標(biāo)和115項(xiàng)三級指標(biāo)構(gòu)成。

在以上地方政府確立的法治政府指標(biāo)體系中，動輒就是幾百個(gè)細(xì)項(xiàng)指標(biāo)，其中卻鮮有提及生態(tài)文明或環(huán)境保護(hù)，唯有《黔西南州指標(biāo)》、《吉林省指標(biāo)》、《寧夏回族自治區(qū)指標(biāo)》中出現(xiàn)了個(gè)別字句，可能的理由：一是十八大以來生態(tài)文明建設(shè)日益得到關(guān)注，所以在最新的地方政府指標(biāo)體系中開始被提及；二是少數(shù)民族自治區(qū)一貫較為重視環(huán)境保護(hù)問題，相關(guān)內(nèi)容作為工作重點(diǎn)在指標(biāo)體系中被提及。

由此可見，在現(xiàn)有的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)及評估實(shí)踐中，法治政府與生態(tài)文明并未被關(guān)聯(lián)起來，二者仍然處于簡單的平行關(guān)系。但是，這與我國目前環(huán)境破壞、資源告急已然危及政府安全的事實(shí)，以及黨的政策文件的最新決策和論斷并不相符。一方面，面對當(dāng)前資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，如果政府仍然不能樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，將最終損害人民利益、動搖政府穩(wěn)定、危及民族存續(xù)，從而法治政府的建構(gòu)也必將是水中望月。另一方面，在認(rèn)識到上述生態(tài)文明建設(shè)重要性的基礎(chǔ)上，黨的十八大報(bào)告將建設(shè)社會主義法治國家作為治國理政的總體方略的同時(shí)，把中國特色社會主義事業(yè)總體布局由經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”。十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)而提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建立……生態(tài)文明法律制度。”這些論斷已經(jīng)毫無疑問地將法治政府建構(gòu)與生態(tài)文明建設(shè)緊密聯(lián)系起來。那么中國法治政府所體現(xiàn)的政府理性與生態(tài)文明所體現(xiàn)的生態(tài)秩序二者之間究竟是何種關(guān)系，又應(yīng)當(dāng)如何在法治政府建構(gòu)中體現(xiàn)這種關(guān)系、充分考慮生態(tài)文明建設(shè)問題呢？對此問題的分析及其回答，即本文擬探討之主題。

二、法治政府與生態(tài)文明的關(guān)系：復(fù)雜螺旋結(jié)構(gòu)

中國法治政府建構(gòu)是一種政府推動型的法治現(xiàn)代化進(jìn)路，依賴的是政府理性——通過政府理性設(shè)計(jì)目標(biāo)、框架和行為方式再加以實(shí)施。生態(tài)文明是人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮的倫理形態(tài)，體現(xiàn)的是生態(tài)秩序——人類及其社會作為生態(tài)系統(tǒng)的組成部分應(yīng)當(dāng)遵循大自然的規(guī)律。有學(xué)者即指出可以將生態(tài)文明理解為一種秩序范式：“我們所理解的生態(tài)文明，至少應(yīng)有基于理念維度和秩序維度的雙重闡釋空間。之于前者，它是人類所追尋的一種文明樣態(tài)；之于后者，它則是推進(jìn)制度實(shí)踐的一種秩序范式。”⑤法治政府與生態(tài)文明之間并非簡單的平行關(guān)系，而是復(fù)雜的螺旋結(jié)構(gòu)，生態(tài)秩序是政府理性的應(yīng)有之義，與此同時(shí)，政府理性又是生態(tài)秩序的堅(jiān)實(shí)保障。

（一）生態(tài)秩序是政府理性的應(yīng)有之義

⑤ 鄧海峰：《生態(tài)法治的整體主義自新進(jìn)路》，載《清華法學(xué)》2014年第4期，第170頁。

一方面，生態(tài)秩序與政府理性之間的關(guān)系并非一成不變，在人類社會發(fā)展的不同階段亦呈現(xiàn)相應(yīng)的動態(tài)變化，但是在現(xiàn)階段生態(tài)秩序是政府理性必須考慮的因素，這是歷史的選擇。中國法治政府理念產(chǎn)生于域外法治經(jīng)驗(yàn)的借鑒吸收，源流于19世紀(jì)西方用“法治”對抗“人治”，旨在通過控制國家公權(quán)力保障公民的權(quán)利和自由不受非法侵害的主張。在此之前，中國并不存在現(xiàn)代意義上的法治政府及相應(yīng)的政府理性。在原始社會，人類認(rèn)識和改造自然的能力十分有限，生態(tài)秩序統(tǒng)治著自然和人類社會，人類社會謹(jǐn)慎遵守在特殊地理環(huán)境和自然環(huán)境中形成的各種風(fēng)俗習(xí)慣和原始禁忌；在封建社會，君主采用“人治”并追求“天人合一”的境界，生態(tài)秩序處于要么被尊為“天”而受到神圣敬畏，要么因“家天下”觀念而被認(rèn)為是君主私產(chǎn)受皇權(quán)任意踐踏的雙重懸殊境遇。在人類社會發(fā)展的這兩個(gè)階段，現(xiàn)代意義上的政府理性尚未產(chǎn)生，生態(tài)秩序與其不可能產(chǎn)生交集。其實(shí)，即使在法治政府建立之初，自然環(huán)境尚未遭到嚴(yán)重破壞之前，生態(tài)秩序未被納入政府理性的考慮范疇亦屬正常。但是，近代以降，在發(fā)達(dá)科技及現(xiàn)代法治的雙重作用下，人類披著“合法”的外衣對生態(tài)與自然施以貪婪掠奪，造成全球范圍的嚴(yán)重環(huán)境災(zāi)難和巨大生態(tài)壓力，現(xiàn)代法治甚至成為發(fā)達(dá)國家進(jìn)行生態(tài)殖民的幫兇。中國在承受過去發(fā)達(dá)國家濫用環(huán)境承載力后果的同時(shí)，又面臨當(dāng)前自身經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展引致的沉重環(huán)境負(fù)擔(dān)，環(huán)境問題已經(jīng)成為中國法治政府當(dāng)前面臨的最主要矛盾之一。有學(xué)者因此指出：“法治系統(tǒng)必須體現(xiàn)生態(tài)文明和生態(tài)倫理的價(jià)值訴求，要對工業(yè)文明時(shí)期的法律進(jìn)行生態(tài)化改革，最重要的是將生態(tài)理念納入法治系統(tǒng)，建立整體主義法律觀，以可持續(xù)發(fā)展為核心，形成良性運(yùn)行的生態(tài)法治秩序。”⑥因此，中國必須向生態(tài)文明以及法治的生態(tài)化轉(zhuǎn)型，即建構(gòu)一個(gè)遵守生態(tài)秩序的法治政府，這是歷史發(fā)展、社會演進(jìn)的必然結(jié)果。

另一方面，生態(tài)秩序的調(diào)整范圍以及政府理性的特點(diǎn)表明二者的一致性，生態(tài)秩序成為政府理性必須考慮的因素不僅是歷史的選擇，更是自身價(jià)值的選擇。其一，生態(tài)秩序的調(diào)整范圍不僅涉及人與自然的關(guān)系，還包括人與人、人與社會的關(guān)系，追求的是人類共同利益的最大化?！吧鷳B(tài)秩序的構(gòu)造不是針對全人類的一種宣示性的口號，它不僅關(guān)注自然本身以及人類集體的福祉，更強(qiáng)調(diào)人類社會、人類個(gè)體切實(shí)的生存與發(fā)展權(quán)利，追逐人類集體公共利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，力求人與自然之間全新、和諧關(guān)系的實(shí)現(xiàn)?！雹?其二，政府理性追求的目標(biāo)是社會福利的最大化，并且以符合生態(tài)秩序?yàn)橄闰?yàn)前提。洛克在其《政府論》中最早提出法治政府的三個(gè)特征：有限、分立和負(fù)責(zé)任的政府。亞里士多德則在其《政治學(xué)》中闡述“法治”即“法律獲得普遍的服從”并且是“良好的法律”。其中的“有限”、“良法”在某種意義上都是指受到理性的約束。理性是指基于現(xiàn)有的理論，按照事物發(fā)展的規(guī)律和自然進(jìn)化原則，通過合理的邏輯推導(dǎo)得到確定的結(jié)果。政府理性的特點(diǎn)是：行為的方式是理性的，但并非完全是自利的；追求的目標(biāo)是社會福利最大化；實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式是最優(yōu)化決策。這表明：生態(tài)秩序與政府理性的終極目標(biāo)是一致的，都是追求人類共同利益即社會福利的最大化；理性本身就包含著對于自然規(guī)律的遵行，政府理性應(yīng)當(dāng)符合生態(tài)秩序，受其約束在其指導(dǎo)下運(yùn)行，最優(yōu)化決策必然是不違背生態(tài)秩序的決策。

⑥ 呂忠梅：《中國生態(tài)法治建設(shè)的路線圖》，載《中國社會科學(xué)》2013年第5期，第18—19頁。

⑦ 董正愛：《社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中生態(tài)秩序的法律構(gòu)造——基于利益博弈與工具理性的結(jié)構(gòu)分析與反思》，載《法學(xué)評論》2012年第5期，第86頁。

⑧ 《習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，努力走向社會主義生態(tài)文明新時(shí)代》，載《人民日報(bào)》2013年5月25日第1 版。

總之，法治政府調(diào)整的是人與人之間的社會關(guān)系，而這一關(guān)系的存在和發(fā)展是以人與自然的關(guān)系的存在和發(fā)展為前提和首要條件的。只有關(guān)注生態(tài)秩序，開展生態(tài)文明建設(shè)，處理和協(xié)調(diào)好人與自然環(huán)境之間這種根本關(guān)系，才能為社會的存續(xù)、法治政府的建構(gòu)提供必不可少的前提和首要條件。因此，生態(tài)秩序是政府理性的應(yīng)有之義，生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)被納入法治政府建構(gòu)的整體思路之中。

（二）政府理性是生態(tài)秩序的堅(jiān)實(shí)保障

環(huán)境資源具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，然而無論是環(huán)境污染還是環(huán)境保護(hù)均會產(chǎn)生溢出效應(yīng)，因此在人類利用環(huán)境資源手段和技術(shù)不斷升級的當(dāng)今社會，以及市場經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)下，生態(tài)秩序不可能得到自發(fā)自覺的遵守，只能通過政府理性推行生態(tài)法治加以保障實(shí)現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。⑧

首先，生態(tài)秩序的實(shí)現(xiàn)需要通過政府理性推行生態(tài)法治對國家環(huán)境管理權(quán)力加以限制。中國當(dāng)前的生態(tài)狀況與政府長期以來以犧牲環(huán)境為代價(jià)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方利益的行為密切相關(guān)。政府理性推行生態(tài)法治的重點(diǎn)首先應(yīng)對政府活動的范圍和邊界加以限定，對公職機(jī)關(guān)和公職人員的權(quán)力加以規(guī)制，要求其在生態(tài)文明建設(shè)的過程中必須依法行使權(quán)力，遵循權(quán)力分立與制衡原則，有所為有所不為，既不能越權(quán)或?yàn)E用權(quán)力，也不能消極作為或不作為。

其次，生態(tài)秩序的實(shí)現(xiàn)需要通過政府理性推行生態(tài)法治對公民環(huán)境權(quán)利加以保護(hù)。公民是環(huán)境權(quán)利的主體，享有在不被污染和破壞的環(huán)境中生存及利用環(huán)境資源的權(quán)利，既要充分保障公民的清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、風(fēng)景權(quán)、眺望權(quán)、通風(fēng)權(quán)、日照權(quán)等實(shí)體權(quán)利，也要充分保障公民在生態(tài)文明建設(shè)方面的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等程序權(quán)利，讓公民在生態(tài)文明建設(shè)中深切體會并明確認(rèn)知自身利益所在。充分調(diào)動和發(fā)揮公民保護(hù)生態(tài)、維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益的積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

最后，生態(tài)秩序的實(shí)現(xiàn)需要通過政府理性推行生態(tài)法治，明確環(huán)境治理中以政府責(zé)任為首的多方責(zé)任。作為環(huán)境政策的制定者、生態(tài)文明建設(shè)的推行者，政府應(yīng)當(dāng)對其公共政策和國家行為負(fù)責(zé)，因此必須通過法治確定行政機(jī)關(guān)及其工作人員的賠償性或懲罰性責(zé)任，強(qiáng)化其責(zé)任意識并督促其履行生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)。另外，有效保護(hù)生態(tài)資源和治理環(huán)境污染必須動員最廣泛的社會力量積極參與，即“人人有責(zé)”，因此環(huán)境治理責(zé)任在政府責(zé)任之外，還包括個(gè)人責(zé)任、企業(yè)責(zé)任、社會責(zé)任等，同樣需要通過法治對相關(guān)的追責(zé)體系加以完善，以激發(fā)社會各層面積極推行生態(tài)文明建設(shè)的潛能。

綜上，生態(tài)秩序的實(shí)現(xiàn)即生態(tài)文明建設(shè)的順利進(jìn)行，必須通過政府理性構(gòu)建法治政府，進(jìn)而運(yùn)用法治的手段和方式，在限制國家環(huán)境管理權(quán)力，保護(hù)公民環(huán)境權(quán)利，以及明確環(huán)境治理責(zé)任三個(gè)方面加以保障和推進(jìn)。

三、法治政府建構(gòu)的生態(tài)文明視角考量：從平行關(guān)系走向螺旋結(jié)構(gòu)

從應(yīng)然層面來看，法治政府與生態(tài)文明是復(fù)雜的螺旋結(jié)構(gòu)，前者是后者的堅(jiān)實(shí)保障，后者是前者的應(yīng)有之義；從實(shí)然層面來看，法治政府與生態(tài)文明在理論研討及實(shí)踐探索中是簡單的平行關(guān)系，并未被有機(jī)聯(lián)系起來。因此，二者的關(guān)系需要從實(shí)然走向應(yīng)然，從平行關(guān)系走向螺旋結(jié)構(gòu)——將生態(tài)文明建設(shè)納入法治政府建構(gòu)的整體思路。生態(tài)文明建設(shè)對于法治政府建構(gòu)而言既是理念目標(biāo)，也是重要內(nèi)容，還是檢驗(yàn)手段，因此需要在法治政府建構(gòu)的三個(gè)層面——價(jià)值基準(zhǔn)、指標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)踐反哺分別加以展現(xiàn)。

（一）價(jià)值基準(zhǔn)

在頂層設(shè)計(jì)層面，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)文明即尊重生態(tài)秩序理念尊崇為法治政府建構(gòu)的價(jià)值基準(zhǔn)之一。在這一價(jià)值基準(zhǔn)下，法治政府建構(gòu)即政府理性的方向不是控制生態(tài)秩序，而是順應(yīng)生態(tài)秩序，并且這一選擇將具有長期性。但是，這并非可以一蹴而就達(dá)致的轉(zhuǎn)變，還面臨其固有的困境，正如英國學(xué)者所指出：“不可否認(rèn)的是，在近幾十年間法學(xué)與生態(tài)學(xué)之間已經(jīng)發(fā)展到某種協(xié)同進(jìn)化的階段。在這個(gè)過程中最需要避免的一是法的短期目標(biāo)性，二是認(rèn)為法可以控制‘自然的錯(cuò)覺?！雹?

⑨ Andreas Philippopoulos-Mihalopoulos， Law And Ecology： New Environmental Foundations， Routledge，2011（1）.

之所以稱其為“固有的困境”，是因?yàn)閱栴}深深植根于現(xiàn)有法治政府理念背后的核心支撐——傳統(tǒng)的法律觀。傳統(tǒng)法律觀一直以來以人類為中心，強(qiáng)調(diào)人類利益至上，在立法上把自然界及其生物作為權(quán)利客體，從而必然將生態(tài)環(huán)境作為人類控制、征服或役使的對象，以短期內(nèi)追求生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目標(biāo)，從而在處理法治與生態(tài)的關(guān)系時(shí)必然容易出現(xiàn)“短期”弊端和“控制”錯(cuò)覺。與傳統(tǒng)法律觀相對應(yīng)的是生態(tài)本位主義法律觀。該法律觀要求法律制度的設(shè)計(jì)既要體現(xiàn)人的權(quán)利，也要反映自然生態(tài)的權(quán)利，在二者的關(guān)系上主張不是以人類及其利益為中心和本位，而是以生態(tài)及其利益為中心和本位，強(qiáng)調(diào)二者的和諧一致而非矛盾對立；相應(yīng)的，在二者發(fā)生沖突時(shí)主張人類應(yīng)當(dāng)以與自然和諧相處的方式加以均衡，善待并順應(yīng)自然，人類行為的底線是自身利益的實(shí)現(xiàn)不能以滅絕其他生物種群或破壞生態(tài)進(jìn)程為代價(jià)；在持續(xù)的時(shí)間上主張不僅要將當(dāng)代人的環(huán)境權(quán)利納入法律規(guī)范的調(diào)整范疇，而且應(yīng)當(dāng)將尚未出生的后代人和其他生物的環(huán)境權(quán)利也納入法律規(guī)范的調(diào)整范疇，以長期消解人與自然之間的緊張對立關(guān)系。在生態(tài)本位主義的法律觀下，法治與生態(tài)更傾向于一種長期一致、和諧順應(yīng)的狀態(tài)。

因此，為避免法治與生態(tài)間最常見的這兩種處理不當(dāng)，真正將生態(tài)文明尊崇為法治政府的價(jià)值基準(zhǔn)，首先要將“法治”中所蘊(yùn)含的傳統(tǒng)法律觀變更為生態(tài)本位主義的法律觀。在生態(tài)本位主義法律觀指導(dǎo)下，建立一整套有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，并在其基礎(chǔ)上構(gòu)建法治政府。例如2015年1月青海省人大通過的《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》第4條規(guī)定：“全省應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，把生態(tài)文明建設(shè)放在優(yōu)先地位……”，即是將生態(tài)文明納入本省法治政府建設(shè)的成功嘗試。

（二）指標(biāo)設(shè)計(jì)

在具體操作層面，目前以規(guī)范性文件出臺的法治政府指標(biāo)體系數(shù)量不多，仍處于少數(shù)地方政府先行先試的摸索階段，因此，有必要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將生態(tài)文明內(nèi)容納入法治政府建設(shè)的評估指標(biāo)體系中。

一方面，針對現(xiàn)有法治政府指標(biāo)體系中生態(tài)文明內(nèi)容或缺的現(xiàn)狀加以修正。上文提及在現(xiàn)有的地方法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中大多并無涉及生態(tài)文明內(nèi)容，僅有三部指標(biāo)體系涉及生態(tài)或環(huán)境保護(hù)等個(gè)別字句?！肚髂现葜笜?biāo)》有2處涉及，在縣（市）法治政府建設(shè)指標(biāo)體系考評標(biāo)準(zhǔn)的第3大項(xiàng)“依法科學(xué)民主決策”中提及“進(jìn)行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等風(fēng)險(xiǎn)評估”；第4大項(xiàng)“嚴(yán)格規(guī)范公正、文明執(zhí)法”中提及“嚴(yán)厲查處危害安全生產(chǎn)、食品藥品安全、自然資源和環(huán)境保護(hù)、社會治安等方面的違法案件”?！都质≈笜?biāo)》僅1處涉及，第10大項(xiàng)“政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理方式創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)”中的基本目標(biāo)提及“政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)職能基本到位”。《寧夏回族自治區(qū)指標(biāo)》涉及的條款最多，共5處。在第1大項(xiàng)“行政決策”中提及“制定土地管理、自然資源開發(fā)利用、文化衛(wèi)生、科技教育、食品安全、社會保障和勞動就業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城市建設(shè)、交通管理、土地房屋征收等關(guān)系民生的重大措施”，以及“對重大行政決策進(jìn)行合理性、可行性、可控性和可能引發(fā)的社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估”。在第2大項(xiàng)“制度建設(shè)”中提及“……保障和改善民生、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的實(shí)際需要，切實(shí)反映人民群眾的根本利益”。在第3大項(xiàng)“政府職能轉(zhuǎn)變”中提及“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)依法履行”。在第4大項(xiàng)“行政執(zhí)法”中提及“綜合執(zhí)法制度基本建立……資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作有效開展”?？偨Y(jié)以上指標(biāo)條款，涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的主要有兩大類，一是在政府工作職責(zé)列舉中與其他各項(xiàng)政府工作被并列提及，二是在政府決策的環(huán)境與社會風(fēng)險(xiǎn)評估中被提及，并且都是在細(xì)項(xiàng)而非大項(xiàng)中被提及。筆者建議在其他地方法治政府指標(biāo)體系推廣這兩項(xiàng)內(nèi)容的同時(shí)，嘗試創(chuàng)設(shè)“生態(tài)文明法律制度建設(shè)”大項(xiàng)指標(biāo)，具體細(xì)項(xiàng)可以包括：生態(tài)文明建設(shè)的社會動員和宣傳參與，環(huán)境污染的行政預(yù)防和治理控制，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理預(yù)警和應(yīng)急救援、生態(tài)損害的求償救濟(jì)和整理修復(fù)等。

另一方面，針對現(xiàn)有法治政府建設(shè)指標(biāo)體系存在的問題，以納入生態(tài)文明內(nèi)容為契機(jī)有針對性地加以解決。現(xiàn)有法治政府建設(shè)指標(biāo)體系存在以下一些問題：一是中央層面至今尚無制定可供地方政府參考的相對權(quán)威統(tǒng)一的法治政府指標(biāo)體系；二是地方法治政府指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)在結(jié)合自身地方特色的同時(shí)處于各自為營的狀態(tài)，各體系相互之間的層級、內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)；三是大多冠以“試行”之名，但制訂實(shí)施之后卻調(diào)校甚少，只有《四川省指標(biāo)》修改過數(shù)次。因此，首先，應(yīng)當(dāng)在國家層面制定較為宏觀的法治政府指標(biāo)體系，例如筆者建議的“生態(tài)文明法律制度建設(shè)”大項(xiàng)指標(biāo)就應(yīng)當(dāng)首先在國家層面的指標(biāo)體系中確立下來，至于中觀層面及微觀層面的細(xì)項(xiàng)分解、權(quán)重分配、分值設(shè)定則留待省級或市級地方政府結(jié)合自身的特殊性問題加以完善。其次，地方政府在嘗試將生態(tài)文明內(nèi)容納入法治政府建設(shè)指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行多方的溝通交流和經(jīng)驗(yàn)分享，在保留自身特色有所側(cè)重的同時(shí)也盡量保持體系構(gòu)架及概念平臺的一致，因?yàn)樯鷳B(tài)文明建設(shè)與法治政府建構(gòu)畢竟是在全國范圍內(nèi)展開，應(yīng)當(dāng)保有一定程度的統(tǒng)一性。最后，實(shí)踐表明法治政府是一個(gè)動態(tài)的概念，隨著政府理性的提升和完善不斷向前發(fā)展，例如生態(tài)文明內(nèi)涵在法治政府建設(shè)整體思路中的從無到有就是這樣一個(gè)過程，因此必須建立法治政府指標(biāo)體系的調(diào)校制度，對于試點(diǎn)的指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)施情況及理論進(jìn)展及時(shí)修正更新。

（三）實(shí)踐反哺

在監(jiān)督踐行層面，應(yīng)當(dāng)對生態(tài)文明建設(shè)中反饋的法治政府問題及時(shí)進(jìn)行梳理總結(jié)并加以解決，從而督促法治政府的完善，即通過實(shí)踐反哺這一過程使生態(tài)文明建設(shè)成為法治政府建設(shè)狀況的檢驗(yàn)手段。

生態(tài)文明建設(shè)可以成為法治政府檢驗(yàn)手段的原因有三：一是我國生態(tài)環(huán)境狀況急劇惡化，資源緊缺、能源告急、污染嚴(yán)重等已經(jīng)直接影響到公眾的吃穿住行和呼吸飲水等基本的生存健康問題，生態(tài)環(huán)境問題成為近年來公眾持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。二是隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高，公眾的環(huán)境意識、參政意識日益提高，開始追尋更高品質(zhì)的生活，對生態(tài)環(huán)境的美學(xué)價(jià)值諸如悅目、寧靜和舒適等方面提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，并有能力將這種愿望和訴求表達(dá)出來。三是基于生態(tài)環(huán)境的外部性問題以及當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境現(xiàn)狀，只能通過政府自上而下主導(dǎo)并開展環(huán)境保護(hù)工作，正如上文論及法治政府是生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)實(shí)保障，從而生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展?fàn)顩r就成為法治政府建設(shè)狀況的直接外在反映。在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，生態(tài)文明建設(shè)狀況往往成為引發(fā)公眾關(guān)注，引入公眾監(jiān)督法治政府建設(shè)的切入點(diǎn)。

近期發(fā)生的每一個(gè)具體環(huán)境事件幾乎都是對法治政府建設(shè)狀況的檢驗(yàn)和拷問。例如，2015年1月開始施行的《環(huán)境保護(hù)法》被稱為“史上最嚴(yán)”，賦予環(huán)保主管部門查封、扣押、按日計(jì)罰、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等一系列行政執(zhí)法權(quán)力。能否合法合理、科學(xué)準(zhǔn)確地行使這些權(quán)力，最終決定這部法能否真正發(fā)揮預(yù)期的效用，實(shí)際上是對政府行政執(zhí)法狀況的檢驗(yàn)。2014年12月深圳市政府突然以環(huán)境污染加重等原因?qū)嵤┫夼葡扌?，學(xué)者因而建議依法審查深圳限牌文件的合法性。政府在具備推行生態(tài)文明建設(shè)良好初衷的同時(shí)是否遵循了法定的程序和依據(jù)，這實(shí)際上是對政府制度建設(shè)狀況的檢驗(yàn)。2014年3月茂名PX項(xiàng)目引發(fā)的環(huán)境群體性事件是近年來PX項(xiàng)目以及其他所有具有鄰避特征項(xiàng)目建設(shè)狀況的一個(gè)縮影。建還是不建？建在哪？只有經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等法定程序依法作出的決策才經(jīng)得起考驗(yàn)，否則必然陷入“一鬧就停”的困局。這實(shí)際上是對政府行政決策科學(xué)性的檢驗(yàn)。2013年初環(huán)保部回復(fù)公民的信息公開申請及相應(yīng)的行政復(fù)議申請，以國家秘密為由拒絕公開全國土壤污染信息，但在一年后發(fā)布了“全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)”。真正準(zhǔn)確把握保密與公開的界限，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，既是對公眾環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障，也是對法治政府政務(wù)公開狀況的檢驗(yàn)。凡此種種，不一而足。因此，應(yīng)當(dāng)針對這些檢驗(yàn)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，反思法治政府建構(gòu)中存在的不足并加以克服，讓法治政府在生態(tài)文明實(shí)踐的督促下不斷完善前行。

Abstract：As a second-moving modernized nation under the rule of law， China strives to establish the government by rule of law depending on the governments rationality to push forward system planning and to prevent such advantage from deviation. However， based on the present academic theories and assessments， the government by rule of law has not been related to the ecological civilization but rather they maintain a simply parallel way. Such situation fails to deal with the fact that the devastating environment and scarcity of resources have jeopardized the safety of government， and it does not comply with the latest policies and decisions issued by the Party Central Committee. Since the ecological order is innate from the governments rationality， the latter should be a solid safeguard for the former. Therefore， the government by rule of law and ecological civilization ought to bear a complex spiral structure， in which the latter should be integrated into the holistic establishment of the former. Further， the establishment of the ecological civilization should function as conceptual purpose， important content and test approach for establishing government by rule of law of which three level of value benchmark， index design and practical feedback should be demonstrated respectively.

Key words：government by rule of law ecological civilization governments rationality ecological order