推進(jìn)特種設(shè)備監(jiān)管改革

2015年8月26日—27日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱“質(zhì)檢總局”）在北京召開特種設(shè)備職能轉(zhuǎn)變工作座談會，總結(jié)交流近年特種設(shè)備安全監(jiān)管改革進(jìn)展情況，進(jìn)一步研究特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案，部署推進(jìn)行政許可改革、檢驗工作改革、電梯安全監(jiān)管改革的具體措施。質(zhì)檢總局副局長陳鋼、特種設(shè)備局局長宋繼紅出席會議并講話。

“三大戰(zhàn)役”取得階段性成果

2015年，質(zhì)檢總局在全系統(tǒng)內(nèi)部署開展了電梯安全監(jiān)管大會戰(zhàn)、油氣輸送管道隱患整治攻堅戰(zhàn)和燃煤鍋爐節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)“三大戰(zhàn)役”。經(jīng)過全系統(tǒng)的共同努力，目前已取得了階段性成果。

2015年上半年，特種設(shè)備事故總體處于較為平穩(wěn)的態(tài)勢。全國共發(fā)生特種設(shè)備事故（含相關(guān)事故）96起，死亡94人，受傷106人，同比事故起數(shù)減少3起、下降3.03%，死亡人數(shù)增加1人、上升1.08%，較大事故22起，同比減少2起，下降8.33%，一般事故74起，同比減少1起，下降1.33%，沒有發(fā)生重、特大特種設(shè)備事故。

在電梯安全監(jiān)管大會戰(zhàn)中，各地共排查15年以上老舊電梯8.2萬臺，督促使用和維護(hù)保養(yǎng)單位自查電梯236.9萬臺，發(fā)現(xiàn)存在隱患的電梯11.1萬臺。其中，隱患已整改的7.9萬臺，停用5 697臺。另外，全國已有6個?。ㄗ灾螀^(qū)）開通了電梯應(yīng)急專用呼叫號碼，平均救援時間可以控制在4.8 min以內(nèi)，多個城市建成并運行電梯應(yīng)急處置服務(wù)平臺。

通過油氣輸送管道隱患整治攻堅戰(zhàn)，成立了質(zhì)檢總局壓力管道安全技術(shù)中心，用以提供技術(shù)支撐。各地質(zhì)監(jiān)部門也結(jié)合實際，制定本地工作方案，大力推進(jìn)油氣輸送管道檢驗檢測和風(fēng)險評估工作。

燃煤鍋爐節(jié)能減排攻堅戰(zhàn)，將在用燃煤工業(yè)鍋爐能效普查工作列為重點節(jié)能措施，納入省級人民政府節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評價考核指標(biāo)。

陳鋼指出，近幾年，我國特種設(shè)備事故呈下降趨勢，當(dāng)前基本處于平臺階段，在大安全生產(chǎn)領(lǐng)域也處于較好水平。但必須清醒地意識到潛在風(fēng)險，進(jìn)一步增強(qiáng)憂患意識，時刻保持高度警惕。

探索電梯安全監(jiān)管改革

湖北荊州“7·26”自動扶梯事故發(fā)生以來，引起了媒體、公眾較大關(guān)注。陳鋼表示，此次事故的事故等級雖然不高，但是卻造成了非常大的社會影響，演變成了一起公共安全事件，在某種程度上引發(fā)了社會的危機(jī)感。

近年來，特種設(shè)備數(shù)量快速增長，特種設(shè)備的潛在風(fēng)險越來越高。自2005年至今，全國電梯數(shù)量從60萬臺增長到360萬臺，壓力容器從150多萬臺增長到320多萬臺，并仍將繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢。陳鋼指出，在未來的5～10年間，電梯、壓力容器等設(shè)備的老化問題將更加突出，安全壓力進(jìn)一步增大，因此，需要用創(chuàng)新思維，進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)管工作改革。

電梯安全是一個重點、難點問題，責(zé)任鏈條長，利益關(guān)系復(fù)雜。在電梯監(jiān)管方面，各地以電梯安全監(jiān)管大會戰(zhàn)為起點，建立了符合各地需求的方案，以解決“三無”和“老舊”電梯的維保問題。北京通過建立電梯維修基金“蓄水池”，有效緩解了維修基金提取過程長、速度慢的問題;重慶積極爭取政府支持，較好地完成了部分老舊電梯的改造;廣東推行責(zé)任保險，建立了賠償救濟(jì)機(jī)制。

另外，針對電梯安全責(zé)任鏈條長的情況，廣東省推行了制造、安裝、維保一體化機(jī)制。電梯安全監(jiān)管涉及開發(fā)商、業(yè)主、制造單位、物業(yè)、維保等多責(zé)任主體，廣東在使用環(huán)節(jié)上，推進(jìn)首負(fù)責(zé)任制，以此來解決制造與使用割裂的問題。針對部分使用單位認(rèn)為一體化機(jī)制會提高維保成本問題，陳鋼表示，可以通過修改安全技術(shù)規(guī)范，建立按需維保制度。根據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的要求，電梯應(yīng)該每15天進(jìn)行一次清潔、潤滑、調(diào)整和檢查。陳鋼認(rèn)為，對于質(zhì)量較好、維保狀態(tài)較好的電梯可以延長維保時間，以此達(dá)到降低成本的目的。

我國人口密度大，電梯使用頻率高、負(fù)荷大，很多電梯存在24 h運轉(zhuǎn)的情況。因此，要根據(jù)我國國情，對比國外標(biāo)準(zhǔn)，從設(shè)計、制造、安裝、改造、維保、使用等方面，進(jìn)行系統(tǒng)分析，凝練出電梯安全技術(shù)基本要求，加快制訂我國電梯安全技術(shù)規(guī)范。目前，電梯應(yīng)急救援處置平臺已在11個城市開通，電梯物聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用也已經(jīng)在5個城市開展試點。質(zhì)檢總局將利用電梯物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)+、云技術(shù)等信息化手段，開展電梯事故、故障的原因分析，并將其與電梯應(yīng)急救援處置平臺結(jié)合起來，加強(qiáng)對電梯運行狀況的監(jiān)控，提升電梯安全管理水平。

制定頂層設(shè)計方案

隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，特種設(shè)備安全監(jiān)管深層次的矛盾和突出問題日益凸顯，“三個不適應(yīng)”問題仍然存在，即特種設(shè)備安全狀況和監(jiān)管水平與廣大人民群眾日益增長的質(zhì)量安全需求不適應(yīng)、特種設(shè)備安全監(jiān)管和檢驗力量與設(shè)備快速增長的客觀需要不適應(yīng)、特種設(shè)備監(jiān)管方式與市場經(jīng)濟(jì)條件下安全節(jié)能工作的需要不適應(yīng)，這些問題必須通過加快推進(jìn)改革加以解決。因此，質(zhì)檢總局制定完成了《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案》，以進(jìn)一步明確改革方向，有效有序推進(jìn)改革。

頂層設(shè)計方案分別提出了2017年和2020年兩個階段的工作目標(biāo)。到2017年，主要是要完成當(dāng)前較為迫切且具備條件開展的具體工作，包括建立權(quán)力清單和責(zé)任清單、推進(jìn)行政許可和檢驗改革、推動相關(guān)法律法規(guī)修訂等;到2020年，主要是提出了建立以多元共治為特征、以風(fēng)險管理為主線的中國特色特種設(shè)備安全治理體系的戰(zhàn)略目標(biāo)。分別從落實企業(yè)主體責(zé)任、改革創(chuàng)新監(jiān)管模式、增強(qiáng)服務(wù)發(fā)展能力、深化檢驗工作改革、發(fā)揮社會力量作用方面，厘清了企業(yè)、監(jiān)管部門、地方政府和行業(yè)部門、檢驗機(jī)構(gòu)、社會力量的職責(zé)邊界，提出了行政許可和檢驗工作等改革創(chuàng)新的工作思路。

頂層設(shè)計方案將風(fēng)險管理和分類監(jiān)管的理念貫穿始終，根據(jù)特種設(shè)備的公共性，實施基于風(fēng)險的分類監(jiān)管。對于公共性較強(qiáng)的特種設(shè)備，在落實企業(yè)主體責(zé)任的前提下，發(fā)揮政府監(jiān)管作用。對于其他特種設(shè)備，更好地運用市場機(jī)制，借鑒發(fā)達(dá)國家的成熟做法，由政府制定統(tǒng)一的市場規(guī)則和設(shè)備安全技術(shù)基本要求，技術(shù)機(jī)構(gòu)或者社會組織是以市場準(zhǔn)入為主導(dǎo)，政府對企業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

行政許可改革主要是根據(jù)特種設(shè)備的風(fēng)險和公共性等因素，在借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗，充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上，從生產(chǎn)環(huán)節(jié)和使用環(huán)節(jié)分類推進(jìn)。對于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，按照企業(yè)對產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)主責(zé)、政府作為多元共治一方，實施科學(xué)監(jiān)管的原則，改變由政府主導(dǎo)的單一許可準(zhǔn)入方式，逐步轉(zhuǎn)為由政府保留必要的行政許可、檢驗機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督檢驗的產(chǎn)品市場準(zhǔn)入以及行業(yè)自律三種準(zhǔn)入方式。對使用環(huán)節(jié)，明確使用登記為使用許可，分類改革現(xiàn)有的使用登記制度，進(jìn)一步強(qiáng)化屬地責(zé)任。

檢驗工作改革是按照檢驗性質(zhì)、領(lǐng)域分類推進(jìn)的，在頂層設(shè)計方案中改革了現(xiàn)有制造、安裝的監(jiān)督檢驗制度，調(diào)整了監(jiān)督檢驗的范疇和收費政策。對定期檢驗的項目、周期等，依據(jù)風(fēng)險程度進(jìn)行重新劃定。實施核準(zhǔn)加授權(quán)的檢驗機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式，即在經(jīng)核準(zhǔn)的檢驗機(jī)構(gòu)中，由中央或?qū)俚乇O(jiān)管部門根據(jù)實際工作需要，綜合考慮檢驗機(jī)構(gòu)能力、業(yè)績、誠信等多方面因素，授權(quán)部分檢驗機(jī)構(gòu)在本地開展檢驗業(yè)務(wù)，實施動態(tài)調(diào)整。

但是，鑒于特種設(shè)備涉及公共安全，在當(dāng)前我國社會誠信體系未完全建立、社會法制意識亟待提升的背景下，尚無法完全依靠企業(yè)自主落實安全主體責(zé)任，特種設(shè)備檢驗還不能實行完全的市場化，應(yīng)該通過更好地發(fā)揮政府作用以及積極發(fā)揮市場在配置特種設(shè)備檢驗資源中的基礎(chǔ)性作用，逐步、有限、有序地放開檢驗市場。

特種設(shè)備安全監(jiān)管工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性與技術(shù)性，技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)是安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的技術(shù)支撐。因此，在優(yōu)化監(jiān)管體制方面，質(zhì)檢總局提出要探索建立安全監(jiān)察、技術(shù)檢查與行政執(zhí)法相結(jié)合的安全監(jiān)管制度，而這一制度的核心就是設(shè)立技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)。在頂層設(shè)計方案中，將技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)的職能定位為，主要從事使用許可（使用登記）相關(guān)的技術(shù)檢查，包括設(shè)備登記前的技術(shù)檢查和使用中的技術(shù)檢查。此外，還從事鑒定評審、檢驗質(zhì)量抽查、安全技術(shù)研究、事故調(diào)查分析等。技術(shù)檢查機(jī)構(gòu)的設(shè)立，可保持安全監(jiān)察工作的完整性，切實落實屬地監(jiān)管責(zé)任。

有效有序推進(jìn)改革

陳鋼強(qiáng)調(diào)，要充分認(rèn)識頂層設(shè)計的重要性和必要性。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，特種設(shè)備監(jiān)管職能不斷擴(kuò)大，設(shè)備數(shù)量快速增長，技術(shù)難度不斷加大，質(zhì)量安全風(fēng)險日益增加，改革是特種設(shè)備事業(yè)發(fā)展的必然選擇。質(zhì)檢總局制定完成的綱領(lǐng)性文件《特種設(shè)備安全監(jiān)管改革頂層設(shè)計方案》，可指導(dǎo)各地有效有序推進(jìn)改革。

特種設(shè)備安全監(jiān)察工作還有兩個核心問題尚未得到有效解決，陳鋼指出，一個是明確各方的責(zé)任邊界，一個是科學(xué)配置監(jiān)管資源。頂層設(shè)計的實施就是要明晰各相關(guān)方責(zé)任邊界，建立權(quán)責(zé)一致的多元共治體系，落實生產(chǎn)、經(jīng)營、使用單位的安全主體責(zé)任。在特種設(shè)備數(shù)量迅猛增長的情況下，政府的監(jiān)管重點就要放在風(fēng)險高、公共性強(qiáng)的特種設(shè)備上，并以此為依據(jù)，科學(xué)配置有限的監(jiān)管資源，發(fā)揮最大的監(jiān)管效能。

陳鋼要求各級特種設(shè)備安全監(jiān)管部門通過集中培訓(xùn)、專題研討、現(xiàn)場實習(xí)等方式不斷提升監(jiān)管人員的專業(yè)技能和執(zhí)法水平，以適應(yīng)質(zhì)監(jiān)體制調(diào)整新形勢。

實習(xí)編輯 ? 畢文婷