政府購買公共服務的配套改革措施研究

（中共東營市委黨校管理學教研室，山東 東營 257091）

政府購買公共服務已經(jīng)成為轉變政府職能的重要舉措，到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務制度，形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、高效合理的公共服務資源配置體系和供給體系。推行政府購買公共服務是一項綜合性改革，只有完善的配套措施跟進，創(chuàng)新與之相適應的制度、體制、機制等，才能實現(xiàn)通過購買公共服務提高政府效能的改革目標。

一、我國推進政府購買公共服務的基本情況

政府購買服務是指政府在社會福利的預算中拿出經(jīng)費，向各類提供社會公共服務的社會機構，直接撥款資助服務或公開招標購買社會服務，是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務的供給方式。［1］國內(nèi)推行政府購買公共服務肇始于上海市1995年創(chuàng)建的羅山市民公館，而后沿著創(chuàng)新實踐和政策框架兩個維度穩(wěn)步推進，已經(jīng)實現(xiàn)區(qū)域和領域兩個層面從點到面的拓展，成為深化政府改革的關鍵舉措。

（一）各地創(chuàng)新實踐

從上世紀90年代開始，各地探索推行政府購買公共服務不斷深入，呈現(xiàn)出區(qū)域逐步擴大、領域不斷拓展、模式各有特色的發(fā)展局面。

一是在區(qū)域上，從沿海起步向內(nèi)地發(fā)展。1995年，上海浦東新區(qū)新建羅山市民休閑中心，為了提高其管理績效，委托上海基督教青年會出面管理，自此成為國內(nèi)政府購買公共服務的起點，而后呈現(xiàn)南下、北上、西進的快速發(fā)展趨勢。深圳市從城市環(huán)境衛(wèi)生著手開始向社會力量購買服務，北京、廣東、浙江等地政府向社會組織購買服務的探索都不斷加快。西部地區(qū)的公共服務因主要實行中央補助政策，在推進政府購買公共服務上，由中央政府直接購買服務崗位向通過轉移支付支持地方政府自主購買轉變。

二是在領域上，由單項試點到全面推進。國內(nèi)最初的政府購買公共服務主要基于有效處理青少年幫教等社區(qū)事務，隨之逐步向更廣泛的領域推進，已由早期的環(huán)衛(wèi)保潔、養(yǎng)老服務、后勤服務、電子政務等，拓展到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計劃生育、就業(yè)培訓等領域。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》頒布后，各地陸續(xù)制定政府向社會力量購買服務指導目錄，涉及領域更加廣泛。深圳市政府推出政府購買服務的“正負”兩張清單，首次將水務保障、食品安全、公開電話接聽服務、執(zhí)法輔助等內(nèi)容納入240項購買服務事項之中。

三是在模式上，從創(chuàng)新服務到需求導向。上世紀90年代，政府購買服務的目的主要是把辦不了、辦不好的事情交由社會組織來承擔。2000年以后，基于職能轉變建設服務型政府的要求，購買公共服務作為創(chuàng)新服務模式的一種探索在各個領域推開，但買什么、怎么買仍由政府主導。當前，政府購買公共服務模式已開始發(fā)生根本性變化，由政府自我變革導向逐步向社會需求導向轉變，購買服務更多地考慮社會公共需求和社會組織的發(fā)育程度，其目的相應地由單純提升服務效率向滿足社會公共需求轉變。

（二）現(xiàn)行政策脈絡

政府購買公共服務的政策體系形成是一個自下而上的過程，大體可以分為三個階段：

第一階段，地方探索階段。源起上海的政府購買公共服務，在地方探索中不斷發(fā)展，各地在實踐過程制定了一系列地方規(guī)范性文件。如，北京市海淀區(qū) 《關于政府購買公共服務指導意見 （試行）》（2006年）、上海浦東新區(qū)《關于著力轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》（2007）、成都市 《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》（2009年）、廣州市《政府購買社會服務考核評估實施辦法（試行）》（2010 年）等。［2］這些制度創(chuàng)新，既是各地實踐創(chuàng)新的總結，同時對政府購買公共服務從主體、職責、項目、方式、流程等方面進行了規(guī)范。

第二階段，政策引導階段。隨著各地創(chuàng)新實踐的不斷深入，國家陸續(xù)出臺政策進行引導。2009年財政部等八部委聯(lián)合下發(fā) 《關于鼓勵政府和企業(yè)發(fā)包促進我國服務外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，政府公共服務外包正式走入公眾視野。2011年7月，民政部發(fā)布 《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導綱要（2011-2015年）》，透露未來五年中國將建立和實施政府購買服務制度。同年12月，國家民政部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布 《民政事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》，明確表示中國政府將向社會組織開放更多資源，向社會組織轉移職能。這些文件政策向社會釋放了推進政府購買公共服務的信號，引導地方政府購買公共服務向更高層次、更寬領域發(fā)展。

第三階段，政策完善階段。2012年國務院頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，提出創(chuàng)新基本公共服務供給模式。隨之，民政部、財政部專門就政府購買社會工作服務出臺了具體政策。2013年9月，國務院辦公廳頒布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對政府向社會力量購買公共服務的重要性、指導思想、基本原則、購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理、績效管理、組織保障等作了非常詳盡的界定。2014年1月，全國政府購買服務工作會議在廣西召開，政府購買公共服務工作全面推開。2014年11月，民政部關于印發(fā)《2015年中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》。至此，經(jīng)過近20年的實踐探索，政府購買公共服務從政策定位到制度設計已基本形成。［3］

（三）存在主要問題

在我國，政府購買公共服務仍然處于起步探索階段，從國家政策和地方實踐兩個維度來分析，主要存在四個方面的突出問題。

1、制度化程度低，運行不規(guī)范

作為政府行為的購買公共服務，必須從法治層面予以嚴格規(guī)范，不能等同于普通的市場行為。而從法治角度看，無論是國家還是地方，都存在制度缺失的問題。在國家層面，目前尚處于政策指導階段，既沒有專門的法律，也沒有具體的行政法規(guī)。在地方，雖然個別省市制定了地方性法規(guī)，公布了向社會力量購買服務指導目錄，但缺乏具有操作性的實施細則，在購買、供給、評估、支付等環(huán)節(jié)，缺少嚴密的實施規(guī)程，監(jiān)督不到位，運行效率低。

2、購買行為短期化，實質(zhì)性效果差

地方政府推行購買公共服務，主要是著眼于當前應急事務，把自己辦不了、辦不好的事交給社會來辦，重視眼前效益，缺乏長期規(guī)劃。有的地方受財力制約，在購買服務時與企業(yè)或社會組織協(xié)商降低服務標準，縱容企業(yè)在用工、保障等方面的違法行為。因缺乏以信任為基礎的合作與制約機制，有的采購項目在實施過程中半途而廢，多花了錢卻辦不成事，甚至形成糾紛，造成不良影響。

3、政府單向主導，社會參與不足

購買公共服務的目錄、標準、范圍等都由政府單向確定，既缺乏社會公共需求調(diào)查，又缺乏市場供給能力分析，以政府選擇代替社會選擇，該不該買、能不能買沒有納入決策范疇，購買成為盲目行為，或只考慮政府自身需求。沒有社會參與的購買行為，其服務已喪失了公共屬性，或與公民生活脫節(jié)，或難以滿足公共需求。再者，各地以購買公益崗位方式提供公共服務，其實質(zhì)多是政府直接管理，變相增加公職人員，反而成為行政行為的延伸與強化。

4、社會組織發(fā)育緩慢，承載能力弱

由于我國長期執(zhí)行抑制社會組織自由發(fā)展的政策，使社會組織在規(guī)模、能力、作用等各方面均未能獲得長足發(fā)展。截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，從業(yè)人員636.6萬人，平均每萬人擁有社會組織僅為4.02個，不及發(fā)達國家十分之一。還有部分社會組織是作為購買者的政府發(fā)起或倡導成立的，成為與政府行政性質(zhì)相同的“次級政府”，［4］缺乏基本的獨立性，使政府購買服務流于形式。就現(xiàn)有社會組織而言，受體制制約，多數(shù)存在人才匱乏、經(jīng)費短缺、活力不足等問題，難以承接政府職能轉移。

二、政府購買公共服務的理論闡釋和國外經(jīng)驗借鑒

政府購買公共服務源于上世紀70年代西方國家的“政府再造”運動，經(jīng)過40多年的實踐，已經(jīng)成為西方發(fā)達國家的一種通行做法并日趨完善，值得參考借鑒。

（一）基礎理論闡釋

上世紀70年代，隨著西方國家經(jīng)濟增速趨緩，政府既面臨公共福利難以為繼的財政危機，又面臨公共福利供給效率低下的信用危機。在此背景下，新公共服務理論應運而生，推動政府進行全面改造。一是提倡政府政策職能與管理職能分開，即“掌舵者”與“劃槳者”分離；二是推行分權，賦予一線管理者更多的自主權，以應對公共需求的多元化趨勢；三是公共部門引入私營企業(yè)管理，以市場化方式生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，改進政府績效，降低運行成本；四是堅持顧客導向和結果導向，政府對待公民像企業(yè)對待顧客一樣，以滿足顧客需要為重要的價值取向，賦予公民對公共服務的選擇權和決定權。［5］其實質(zhì)是，市場的成熟、企業(yè)的成功和公民社會的形成，為政府改造提供了可能、創(chuàng)造了條件。

（二）國外經(jīng)驗借鑒

雖然政府購買公共服務在西方國家得到廣泛應用，但各國采取的模式并不一致，既有以美國、英國為代表的私人部門供給型，也有以德國、意大利等為代表的社會組織參與型，還有以日本、新加坡為代表的公共服務政府主導型。［6］歸納其主要經(jīng)驗，體現(xiàn)為五個方面。

一是完善的法律框架。在制度化程度層面上，國外政府購買公共服務擁有制度性保障，很多國家制定了明文的政府購買實施細則。［7］德國1922年的《帝國福利法案》就確立了公共機構與私營機構提供社會服務的同等地位，還立法規(guī)定，地方政府只有在社會組織缺失的情況下才有權設立社會服務機構。［8］美國專門性的聯(lián)邦政府采購法規(guī)以及與政府采購直接或間接相關的法律法規(guī)500余部，有關條款4000余個，涉及政府購買公共服務的組織管理、購買程序等環(huán)節(jié)。［9］英國推行政府向社會服務機構購買服務，同樣以完善的政策法律作為基本保障。

二是充分的市場競爭。西方崇尚自治的社會傳統(tǒng)，加之寬松的準入制度，使各類社會組織得到充分發(fā)展，為政府購買公共服務提供了充足的市場供給保障。美國注冊的非營利組織愈150萬個，平均每萬人擁有52個，法國平均每萬人擁有量更是高達110個。正是由于如此龐大的社會組織，幾乎涵蓋了經(jīng)濟社會各個領域，且具備獨立的服務能力，使政府購買公共服務具備了市場基礎。

三是規(guī)范的合同管理。美國開展政府購買服務，其核心是通過合同來規(guī)范其運作和實施。政府部門與民間機構建立合同關系，約定由民間機構向社會公眾提供服務，政府部門進行監(jiān)督。［10］正是由于西方國家在市場經(jīng)濟體制中形成的“契約”精神，使合作雙方重視合同的制訂與履行，既避免產(chǎn)生糾紛，又提高了供給效率，使政府購買公共服務能夠規(guī)范高效運行。美國學者菲利普曾指出，在公共服務合同外包日益增多的背景下，美國政府正在越來越倚重合同監(jiān)管，以確保公共服務質(zhì)量。［11］

四是嚴格的評估監(jiān)管。西方國家通常以評估為監(jiān)管的核心機制，注重制定評估與監(jiān)管規(guī)程，注重信息公開、投訴處理等機制的建設。英美各國在教育、社區(qū)、養(yǎng)老等各個具體服務領域都有購買監(jiān)管的相關規(guī)定和服務評價制度。美國還建有承包商的過往績效數(shù)據(jù)庫，可供社會查詢。日本專門設立了官民競標監(jiān)理委員會，政府購買公共服務的活動都要通過委員會組織實施和監(jiān)督管理。［12］歸納其特點，就是強調(diào)全過程公開、透明、可查詢，強調(diào)第三方實施獨立評估監(jiān)督，強調(diào)以顧客導向檢驗服務效果，把公眾滿意作為的基本價值追求，讓公眾參與評價和監(jiān)督。

三、影響政府購買公共服務的相關因素分析

影響政府購買公共服務的因素很多，但從我國現(xiàn)狀和西方國家經(jīng)驗來分析，應重點考慮四個方面。

（一）政府職能定位

科學定位政府職能是推行政府購買公共服務的前提，政府職能決定著提供公共服務的策略?！鞍鼣堃磺小钡娜苄驼?，所謂的購買公共服務只能是轉移公眾質(zhì)疑及推諉責任的手段，不可能讓社會自主選擇公共服務提供方式。只有厘清政府、市場、社會之間的關系，將政府職能限定于“掌舵者”，實行決策與執(zhí)行分開，政府才能主動將公共服務供給職責交由企業(yè)或社會承擔。因此，推行政府購買公共服務，必須首先轉變政府職能，徹底改變當前政府運行方式。

（二）市場發(fā)育程度

市場供給能力是推行政府購買公共服務的基礎，充分而有序的市場競爭才能保證政府買得到滿足公眾需求的公共產(chǎn)品，沒有市場就談不上購買。就購買公共服務而言，市場發(fā)育程度取決于三個方面：一是社會組織的規(guī)模與活力；二是社會組織覆蓋的領域；三是社會組織提供服務的能力。只有規(guī)模、質(zhì)量、能力三者有機統(tǒng)一起來形成的完善的社會組織體系，才能以市場規(guī)則向政府及公眾提供高質(zhì)量的公共服務。

（三）監(jiān)督制約措施

強化監(jiān)督制約是推行政府購買公共服務的保障。監(jiān)督制約主要包括兩個方面：一是對購買方的監(jiān)督制約。如果缺乏監(jiān)督制約，政府在采購過程中就難免權力尋租、瀆職失職等行為，甚至出現(xiàn)“供應商壟斷”［13］現(xiàn)象，使購買行為逆向發(fā)展。二是對供給方的監(jiān)督制約。公共服務多為“軟服務”，失之監(jiān)管，就會導致服務縮水，不能高質(zhì)高效地提供服務，甚至以“假服務”騙取政府資金。因此，推進政府購買公共服務必須建立完善的監(jiān)督制約機制，實行全方位、全過程、科學有效的監(jiān)督管理。

（四）糾紛調(diào)處機制

及時調(diào)處糾紛是推行政府購買公共服務的關鍵。政府購買公共服務主要涉及政府、企業(yè)或社會組織、公眾三個方面，三者之間由于復雜的利益關系和目標的差異性必然形成矛盾糾紛，甚至由合作走向沖突。特別在我國當前社會狀況下，政府自身公信力缺失，社會組織獨立性不強，公共服務水平與公眾期待相差較大，購買與提供公共服務過程中的糾紛呈常態(tài)化，如果不能及時調(diào)處，推行政府購買公共服務就難以為繼。

四、全面推進政府購買公共服務綜合配套改革

（一）科學調(diào)整政府職能，合理設置機構

提供公共服務是地方政府的首要職責，從直接提供變?yōu)殚g接提供，必然涉及政府職能和機構調(diào)整。一是按照建設法治政府的要求，科學設定政府職責，凡是市場能夠調(diào)節(jié)、社會能夠自治的，政府要堅決退出來，杜絕以不放心為名不放手的公權力擴張行為。二是按照“掌舵者”的職能定位，政府重在抓好事前和事后，將提供公共服務的事中行為交由企業(yè)或社會組織承擔，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對獨立。三是設立專門機構承擔公共服務管理職能，原主管部門主要負責項目規(guī)劃、政策制定和實施監(jiān)督，將公共服務的購買、提供、評估等職責交由新設機構統(tǒng)一實施。四是堅決推行政事分開，通過試點、分流、過渡、脫鉤等方式分類推進事業(yè)單位改制轉型，考試、培訓、科研、市政、評估、認證等服務機構一律實行社會化，將更多的公益性事業(yè)單位轉型為社會組織，避免出現(xiàn)服務者變?yōu)楣芾碚摺B(yǎng)人不辦事的逆向改革趨勢。

（二）嚴格規(guī)范流程設計，形成制度體系

政府購買公共服務因項目不同而采取不同的購買模式，但無論是委托模式、資助模式、合同模式還是補貼模式，［14］其運行流程基本一致，如下圖。

實現(xiàn)政府購買公共服務的實質(zhì)效益，就需要嚴格流程設計、制度設計，規(guī)范運行程序，保障運行效率。一是各環(huán)節(jié)緊密連接又相互約制。從項目提報、審核、采購、供應，到評估、反饋、支付，既應環(huán)環(huán)相扣、形成鏈條，又應實施全過程質(zhì)量管理，做到成本分解、相互監(jiān)督、流程順暢、高效運行。二是各部門各負其責又相互協(xié)調(diào)。將流程關鍵職能賦予不同部門，決策、執(zhí)行、評估、監(jiān)督分開，因事分類確定部門性質(zhì)，采購、評估等實行社會化運行，避免以行政強化方式購買公共服務。三是各規(guī)程細致嚴密又靈活高效。建立完善的職責體系、實施細則、運行規(guī)則等，事事有章可循，一切按章辦事，同時制度之間合理銜接，程序簡化，應變及時，便于操作。

（三）創(chuàng)新項目生成機制，滿足公眾需求

目前，政府均以指導目錄的方式確定向社會購買的公共服務項目，由政府部門在目錄中選擇確定，如此必然導致政府部門從自身利益出發(fā)確定項目，以公共利益為名謀求自身利益，或卸包袱，或轉移責任，或規(guī)避風險。政府購買公共服務的目的是為了更好地滿足社會公共需求，提供什么、怎樣提供應該由公眾來選擇和決定，服務效果應當由公眾來評定。一是建立項目生成互動平臺，通過需求調(diào)查、項目篩選、估評認定、確立標準等，經(jīng)過廣泛協(xié)商論證，解決應該買什么的問題。二是建立項目采購咨詢平臺，通過網(wǎng)絡或聘請專業(yè)機構進行市場調(diào)查，評估市場供給能力，解決能不能買的問題。三是建立采購模式選擇平臺，通過公眾建議、專業(yè)設計、采購模擬等，確定采購策略和模式，解決怎樣買的問題。最終，生成公眾認可、效益良好、切實可行的采購項目。

（四）加快培育買方市場，擴大有序競爭

政府購買公共服務的可行性首先取決于市場發(fā)育程度，只有在公共服務由賣方市場轉變?yōu)橘I方市場的基礎上，政府才能因采取購買方式獲得效益增值。當前，政府應著力培育公共服務供給市場，而不是急于通過購買公共服務推進政府轉型。一是建立社會組織孵化發(fā)育平臺。通過提供場地、政策扶持、人才培訓、業(yè)務指導等，支持行業(yè)、企業(yè)、公民創(chuàng)辦社會組織；通過轉移職能、項目合作、購買服務等，加強社會組織能力建設，使之迅速發(fā)育壯大。二是創(chuàng)建公共服務交易服務平臺。采用虛擬超市、推介會、洽談會、博覽會等方式，促進信息交流，方便洽談采購，共同研判趨勢，推進長期合作。三是創(chuàng)新社會組織管理體制。以改革社會組織登記制度為契機，簡化直接登記手續(xù)，完善信息管理系統(tǒng)，培育規(guī)范化建設示范點，依法實施審計監(jiān)督，建立參與社會治理的制度化渠道，增強社會組織發(fā)展活力。

（五）創(chuàng)建評估監(jiān)督機制，保障服務效益

政府購買公共服務涉及公民的切身利益，甚至是公民生活生存的基礎保障，必須強化監(jiān)管，增進效益，讓公民享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。一是事前，以資質(zhì)評估和動態(tài)管理實行市場準入。引進或培育專業(yè)評估機構，對提供公共服務的社會組織進行資質(zhì)評估，定期進行復審，建立信用檔案，實行公示制度，形成信息完備、更新及時的供應名錄。二是事中，以行業(yè)自律和合同約束保證職責履行。按不同領域引導成立行業(yè)協(xié)會，重點對承擔公共服務的社會組織納入行業(yè)管理，創(chuàng)建協(xié)作平臺，嚴格自我管理，維護行業(yè)利益，規(guī)范市場秩序。無論采用何種公共服務供給方式，一律實行合同管理，明確權利、義務、責任，在法治框架內(nèi)共同履行合同。三是事后，以績效評估和獎懲問責實施監(jiān)督反饋。建立以公眾滿意度和資金使用效益為核心指標的績效評估體系，建立行政監(jiān)管、財務審計和社會監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的社會組織監(jiān)管體系，［15］建立客觀公正、獎懲有度、執(zhí)行有力的問責制度，以結果為導向?qū)⑴c各方進行評估反饋。

（六）完善糾紛調(diào)處機制，營造公正環(huán)境

一是成立由多方組成的、獨立的責任認定協(xié)調(diào)機構，實行松散的委員會制，建立內(nèi)部協(xié)商議決機制，及時化解矛盾糾紛。二是建立嚴格的違規(guī)違法行為懲戒制度，無論是政府部門還是社會組織，一切失信、失責、瀆職等行為必須受到嚴厲處罰，并向社會公開，將有關組織及人員列入黑名單。三是實行違約糾紛司法終結。我國推行政府購買公共服務的“契約化”趨勢，使管理活動從“行政原則”轉為“法治原則”。［16］因此，矛盾糾紛的調(diào)處必須依法終結，以此弘揚契約精神，提高調(diào)處效率，維護公平正義，樹立法治權威。

結論：推行政府購買公共服務，因涉及領域多、利益多，是一項錯綜復雜的綜合性工程，必須依靠全方位的創(chuàng)新改革協(xié)調(diào)推進，否則難免再出現(xiàn)行政化的低效率現(xiàn)象，與改革目標背道而馳。推行政府購買公共服務，既要重視頂層設計，又要堅持目標追溯和流程改造，增強配套改革措施的實效性和可操作性，建立起暢通而快捷的購買和供應通道，使公共服務沿著通道高效地到達服務對象，避免資金滲漏和外溢，避免服務縮水和低效，避免政府推責和失職，最終實現(xiàn)公共服務的優(yōu)質(zhì)高效。

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