善治視閾下我國(guó)公共決策中公民參與障礙及其化解路徑探析

柯 華

公民參與，是指公民在公共決策過(guò)程中，通過(guò)一定的方式表達(dá)自己的意愿和訴求，從而影響公共決策的行為。公民參與是現(xiàn)代社會(huì)民主制度賴以存在的基石，也是民主政治的基本特征。中共十八屆四中全會(huì)明確指出，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，在決策中必須把公眾參與納入法定程序，這就彰顯了公民參與公共決策的極端重要性。筆者以為，基于善治理論視角研究公民參與，有助于正確認(rèn)識(shí)我國(guó)公民參與的價(jià)值、障礙和路徑，亦有助于對(duì)我國(guó)公民參與的未來(lái)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)和建議。

一、善治理論的要義及其善治視閾下我國(guó)公民參與公共決策的價(jià)值

善治是治理的延伸和發(fā)展。治理是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程”。①全球治理委員會(huì):《我們的全球伙伴關(guān)系》，倫敦:牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁(yè)。“治理”不同于“統(tǒng)治”，主要體現(xiàn)在兩者的主體不同、權(quán)力運(yùn)行向度不同、運(yùn)作方式不同、權(quán)威來(lái)源不同，如下表。

表1 治理與統(tǒng)治的區(qū)別② Lester M．Salamon，ed．，The Tools of Government:A Guide to New Governance，New York:Oxford University Press，2002，p．9．

治理理論的背景是為彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府在調(diào)控和協(xié)調(diào)過(guò)程中的某些不足，以解決政府失靈和市場(chǎng)失靈問(wèn)題。但這并不意味著治理是萬(wàn)能的，它有著許多局限性。比如，新的多元化治理主體缺乏政治強(qiáng)制力，可能會(huì)影響社會(huì)公平公正和社會(huì)秩序穩(wěn)定;新的多元化治理主體難以代替市場(chǎng)有效配置資源，可能會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效率;各治理主體之間也存在著利益沖突，可能會(huì)導(dǎo)致共同目標(biāo)無(wú)法達(dá)成等，這些問(wèn)題如不能徹底解決，就可能產(chǎn)生治理危機(jī)。為克服治理失靈，“善治”理論應(yīng)運(yùn)而生。

所謂“善治”，就是治理的理想狀態(tài)，它具有以下基本要素:(1)政府的合法性。政府的權(quán)威要建立在被大多數(shù)人內(nèi)心自覺(jué)認(rèn)同的基礎(chǔ)上。(2)法治政府。其核心是政府必須依法行政。(3)透明政府。政務(wù)要公開(kāi)，以便公民參與和監(jiān)督。(4)責(zé)任性。人們特別是政府機(jī)關(guān)公職人員應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。(5)回應(yīng)性。公民的訴求能得到公共管理機(jī)構(gòu)和管理人員及時(shí)和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，必要時(shí)還必須主動(dòng)向公民征詢意見(jiàn)，解釋政策。(6)有效性。政府要在最大限度地降低成本的前提下提高行政效率。(7)參與。公民有參與國(guó)家政治生活和社會(huì)生活的暢通渠道。(8)穩(wěn)定。社會(huì)和諧，安定有序。(9)廉潔。政府官員清廉奉公。(10)公正。公民在政治、經(jīng)濟(jì)等方面享有平等的權(quán)利。①俞可平:《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。

綜上，不難看出，善治理論在繼承治理理論的基本價(jià)值觀基礎(chǔ)上，進(jìn)一步補(bǔ)充和完善了治理理論，它強(qiáng)調(diào)兩個(gè)關(guān)鍵因素:政府和公民。善治要求政府與公民積極合作，而合作的關(guān)鍵在于公民必須擁有足夠的政治權(quán)利參與公共管理活動(dòng)。公民要真正實(shí)現(xiàn)有效參與，就必須依托健全和成熟的公民社會(huì)，進(jìn)行組織化參與。這樣，善治理論就為我們探討公民參與公共決策提供了一個(gè)新的可比對(duì)的分析框架和研究視角。筆者以為，基于善治視閾，公民參與公共決策的價(jià)值主要有以下三個(gè)方面。

(一)公民參與確保了公共政策和政府的合法性

善治是治理的最佳狀態(tài)。相對(duì)于傳統(tǒng)官僚制追求效率至上，重視工具理性，善治理論更重視價(jià)值理性，更注重社會(huì)公平、公正，強(qiáng)調(diào)公共利益。在善治理論看來(lái)，“治理”不等于“統(tǒng)治”，治理的目的在于合理運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共利益。②俞可平:《治理與善治》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第46頁(yè)。這就決定了在公共決策過(guò)程中，必須有多元主體 (政府、公民和非政府組織等)共同參與。公共政策關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，受到人們的廣泛關(guān)注，公共政策能否得到廣大人民群眾的擁護(hù)和認(rèn)同，是公共政策是否合法的基本前提。如果公共決策由政府單方面做出，廣大群眾的利益訴求得不到及時(shí)回應(yīng)，那么它必然不能得到廣大群眾的認(rèn)可和支持，必然會(huì)導(dǎo)致政府統(tǒng)治合法性危機(jī)，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(二)提高了公共決策的質(zhì)量，有利于公共政策的執(zhí)行

公共決策活動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)化的能動(dòng)性活動(dòng)過(guò)程，它由多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。公共決策過(guò)程是由問(wèn)題建構(gòu)、方案設(shè)計(jì)、方案抉擇等活動(dòng)階段順次連接或混合協(xié)同而成的理性行為鏈條。公眾參與使傳統(tǒng)封閉性決策系統(tǒng)朝著動(dòng)態(tài)化、開(kāi)放化的方向發(fā)展，從而優(yōu)化和改善公共決策的過(guò)程。③高衛(wèi)星:《行政決策中的公眾參與淺議》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2006年第22期。公眾通過(guò)制度化的渠道表達(dá)他們的利益訴求，將自身關(guān)注的或與自身利益相關(guān)的問(wèn)題通過(guò)提案等方式向政府等有關(guān)部門(mén)反映，從而使公共決策的回應(yīng)目標(biāo)更加客觀真實(shí)。通過(guò)咨詢、公示、聽(tīng)證等方式，政府獲取了大量信息，知悉各階層的利益欲求，有利于政府部門(mén)均衡各方利益，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，適時(shí)制定出反映公共利益的決策方案。通過(guò)與公眾的不斷互動(dòng)，不斷完善公共決策，避免了傳統(tǒng)官僚體制中極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)拍板定案的弊端，推動(dòng)了公共決策的民主化、公開(kāi)化和科學(xué)化，有利于政府廉潔高效以及社會(huì)的公正和穩(wěn)定。由于公民廣泛參與了公共決策的全過(guò)程，公共政策容易被公眾接受，執(zhí)行起來(lái)也會(huì)較順暢。

(三)有助于公民提高自身能力，實(shí)現(xiàn)自身利益

公民參與公共決策的過(guò)程，也是公民的參與意識(shí)得到培養(yǎng)、參與能力得到提高的過(guò)程。通過(guò)參與，公民的潛能得到釋放，自主精神得到張揚(yáng)，能力得到提升;通過(guò)參與，公民表達(dá)了他們的利益訴求，有助于自身利益的實(shí)現(xiàn)。

二、善治視閾下現(xiàn)階段我國(guó)公民參與公共決策的障礙

善治理論不僅強(qiáng)調(diào)治理主體的多元，而且強(qiáng)調(diào)法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、穩(wěn)定、廉潔、有效性、公正，強(qiáng)調(diào)各治理主體要有相應(yīng)的理念和能力，從這些方面來(lái)看，現(xiàn)階段，我國(guó)公民參與公共決策仍面臨以下障礙。

(一)公民資格不夠，參與素質(zhì)偏低，參與能力不足

首先，公民資格不夠，缺乏正確的參與意識(shí)。在善治理論看來(lái)，作為公共決策主體之一的公民，要具備現(xiàn)代公民資格，必須具有強(qiáng)烈的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和公共意識(shí)。美國(guó)學(xué)者鮑克斯根據(jù)公民對(duì)公共事務(wù)態(tài)度的不同，把公民分為三種類(lèi)型:搭便車(chē)者、守門(mén)員和積極的公民。積極的公民關(guān)心公共利益，積極參與公共決策，充滿活力。搭便車(chē)式公民對(duì)公共事務(wù)不大關(guān)心，希望讓別人代其參與而獲取利益，他只是一個(gè)純粹的公共服務(wù)的消費(fèi)者。守門(mén)員式公民只關(guān)心與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)，關(guān)注自己的利益不受侵害。①Richard C．Box，Citizen Governance:Leading American Communities into 21st Centuries，California:SAGE Publications，Inc．，1998，pp．73-74．很明顯，在三種公民中只有積極的公民才具有真正公民資格，才是善治所認(rèn)可的那種公民。從目前來(lái)看，我國(guó)公民中搭便車(chē)者和守門(mén)員類(lèi)型的人數(shù)還不少，這在一定程度上阻礙了公民參與公共決策的進(jìn)程。

其次，參與知識(shí)欠缺，參與能力不足?，F(xiàn)代公共決策往往具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性，對(duì)參與決策的公民的要求也越來(lái)越高，而很多公民知識(shí)有限，這就不可避免地影響了公民參與的廣度和深度。數(shù)年前，大型PX項(xiàng)目欲落戶廈門(mén)，遭到廈門(mén)廣大公眾的強(qiáng)烈抵制，最后不得不安家漳州，就與廈門(mén)公眾對(duì)PX知識(shí)缺乏了解有極大關(guān)系?，F(xiàn)階段，我國(guó)公民參與公共決策的能力明顯不足，與善治的要求不符，主要表現(xiàn)為:第一，學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)。學(xué)習(xí)能力，主要由學(xué)習(xí)意識(shí)、學(xué)習(xí)模式、觀察能力、模仿能力等要素構(gòu)成，由于我國(guó)有相當(dāng)一部分公民文化素質(zhì)偏低，學(xué)習(xí)方法欠妥，學(xué)習(xí)的主動(dòng)性和積極性不高，學(xué)習(xí)能力比較差。第二，理解能力偏低。理解能力與學(xué)習(xí)能力有密切關(guān)系，學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，必然導(dǎo)致理解能力偏低。在公民參與過(guò)程中，不少公民對(duì)公共決策的過(guò)程和方式不理解，對(duì)自身利益需求與社會(huì)資源有限不能滿足其欲求之間的矛盾感到困惑。第三，溝通能力不足。公民與他人、政府和團(tuán)體的溝通是通過(guò)相互討論、協(xié)商等方式進(jìn)行的，需要一定的技巧，這方面，我國(guó)公民亦亟待提高。第四，利益表達(dá)能力欠缺。利益表達(dá)包括對(duì)利益的認(rèn)知、利益表達(dá)意識(shí)、利益表達(dá)方式等等，相當(dāng)一部分公民對(duì)自身權(quán)益不了解，表達(dá)欲望不強(qiáng)，部分公民當(dāng)自身的權(quán)益被侵害時(shí)，往往采取非理性方式去應(yīng)對(duì)，結(jié)果事與愿違。

(二)公民參與的政策法規(guī)不健全，公民參與缺乏制度保障

善治的過(guò)程實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)、還政于民的過(guò)程，善治有賴于公民與政府和其他社會(huì)組織的合作，有賴于公民對(duì)權(quán)威的內(nèi)心自覺(jué)認(rèn)同。在公民參與過(guò)程中，由于民意是分散和多變的，參與人數(shù)越多，分歧也就越大。為了達(dá)成共識(shí)，公眾之間、公眾與政府之間需要花費(fèi)大量的時(shí)間進(jìn)行辯論、協(xié)商與溝通，從而使公共決策不易做出，這在一定程度上確實(shí)會(huì)犧牲決策效率。但我們一定要認(rèn)識(shí)到，只有經(jīng)過(guò)多次辯論、協(xié)商與溝通后形成的決策，才能真正經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)，才能被各階層民眾普遍接受。一些地方政府往往以公民參與會(huì)增加決策成本、犧牲決策效率為名，“為民作主”，習(xí)慣于主宰決策過(guò)程，發(fā)號(hào)施令。部分政府部門(mén)，“經(jīng)濟(jì)人”角色明顯，常常把政策制定與本部門(mén)利益掛鉤，努力追逐本部門(mén)利益最大化。當(dāng)公眾參與可能危及他們的利益時(shí)，這些部門(mén)會(huì)制造障礙，阻隔公民參與決策過(guò)程，致使公民自主參與的程度不高，而與善治的要求背道而馳。

善治離不開(kāi)法治，沒(méi)有良好的法治，就不可能產(chǎn)生有責(zé)任性、回應(yīng)性的政府，社會(huì)公正、政府透明廉潔高效、社會(huì)和諧穩(wěn)定就不復(fù)存在，公民有效參與只能是一句空話。相關(guān)政策法規(guī)體系不健全，也是目前影響我國(guó)公民有效參與的一大障礙。盡管我國(guó)法律對(duì)公民參與權(quán)做了原則規(guī)定，但對(duì)公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)與程序尚無(wú)健全的法律體系保障，這就導(dǎo)致在公共決策中公民參與流于形式，沒(méi)有實(shí)效。如一些地方舉辦的聽(tīng)證會(huì)，幾乎都是漲價(jià)會(huì)，這對(duì)廣大民眾特別是弱勢(shì)群體十分不公，嚴(yán)重?fù)p害了他們的利益。②姜曉萍:《構(gòu)建服務(wù)型政府進(jìn)程中的公民參與》，《社會(huì)科學(xué)研究》2007年第4期。公民參與的制度化缺失，使得公民參與比較被動(dòng)，利益訴求不能得到及時(shí)回應(yīng)，造成公眾與政府之間關(guān)系緊張，參與的效果不佳。

(三)非政府組織發(fā)育不良，制約了公民理性有序參與

善治理論認(rèn)為，健全發(fā)達(dá)的公民社會(huì)是善治的前提和基礎(chǔ)，而健全發(fā)達(dá)的公民社會(huì)形成的重要標(biāo)志就是非政府組織的成熟。非政府組織，指除政府部門(mén)和營(yíng)利組織之外的各種社團(tuán)、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)、行業(yè)組織、慈善機(jī)構(gòu)等合法社會(huì)組織。清華大學(xué)NGO研究所王名教授把非政府組織、非營(yíng)利性組織和公民社會(huì)三者等同視之。由于非政府組織具有非營(yíng)利性、公共性、自主性和民間性等特征，隨著社會(huì)的發(fā)展，它們所發(fā)揮的作用也越來(lái)越大。非政府組織是彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的有效手段，它的發(fā)展可以彌補(bǔ)公民因個(gè)體力量單薄與政府博弈的不平等性，是公民與政府之間不可缺少的橋梁。一方面，它能把公民個(gè)人意見(jiàn)和訴求向政府反饋，為政府決策提供參考，提高政府決策的民主性和科學(xué)性，使政府決策更加符合民意;另一方面，有助于公民對(duì)政府決策的了解和認(rèn)同，使相關(guān)決策能夠貫徹落實(shí)。此外，非政府組織還具有培養(yǎng)公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的關(guān)注度、增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任感、提高公民素質(zhì)的功能。然而，由于我國(guó)非政府組織存在數(shù)量偏少、自身定位不準(zhǔn)、組織官僚化明顯、自主性不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)不足、運(yùn)作能力有限、經(jīng)驗(yàn)短缺、內(nèi)部管理不善、自律性較差等問(wèn)題，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，制約了公民理性有序參與。

三、善治視閾下我國(guó)公民參與公共決策的路徑選擇

由上可知，由于我國(guó)公共決策的三個(gè)主體公民、政府和非政府組織在理念 (或意識(shí))、自身定位和能力等方面還存在不足，三個(gè)主體之間的互動(dòng)、協(xié)商與合作也很不夠，致使公共決策問(wèn)題較多，這不符合善治的要求。唯有這三者改變理念 (或意識(shí))、明確責(zé)任、找準(zhǔn)定位、提升能力，加強(qiáng)溝通與協(xié)作，才能優(yōu)化公民參與環(huán)境、拓展公民參與途徑、完善公民參與制度、提高公民參與效果，使公共決策最大限度地代表廣大公民的利益，最終實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)。

(一)培育公民文化，塑造積極公民精神，提升公民參與能力

中國(guó)幾千年的專(zhuān)制社會(huì)導(dǎo)致公民文化發(fā)育不良，因此，必須大力發(fā)展教育事業(yè)，提高廣大公民的文化素質(zhì)。公民文化水平的高低與公民理性有序參與呈正相關(guān)關(guān)系，教育的發(fā)展有助于公民意識(shí)的培養(yǎng)，有利于公民主體意識(shí)、公共意識(shí)、自由平等觀念和理性思維的形成，可以培育公民文化，塑造積極公民精神。除了公民自身要加強(qiáng)學(xué)習(xí)、勇于實(shí)踐以外，政府和非政府組織也應(yīng)積極引導(dǎo)公民由原子式的個(gè)人參與走向組織化參與。在參與過(guò)程中，形成公民與公民、公民與非政府組織、公民與政府之間的良性互動(dòng)與溝通，從而使公民的學(xué)習(xí)、理解、溝通、協(xié)調(diào)、利益表達(dá)等能力在實(shí)踐中得到不斷提高。

(二)轉(zhuǎn)變政府理念，明確政府責(zé)任，創(chuàng)新公民參與路徑，完善公民參與制度

首先，政府部門(mén)要樹(shù)立有限理性的行政決策理念，要充分認(rèn)識(shí)到公民參與對(duì)公共決策的極端重要性，變“為民作主”為“讓民作主”。有限理性的決策理念就是政府要認(rèn)識(shí)到自身知識(shí)、信息等方面的不足，必須引入外部資源，以彌補(bǔ)自身的缺陷。公共決策的過(guò)程應(yīng)當(dāng)是政府、非政府組織和公民等決策主體相互協(xié)作、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，只有多方真誠(chéng)合作，才能避免公共決策的失誤。

其次，政府要明確自身責(zé)任，為公民參與創(chuàng)造良好的環(huán)境。政府部門(mén)要改變自身獨(dú)斷專(zhuān)行的作風(fēng)，做到政務(wù)公開(kāi)，讓公民能獲悉政府運(yùn)作的信息，公民如果沒(méi)有知情權(quán)，利益表達(dá)權(quán)就無(wú)從談起，公民知情了，就會(huì)把自身的訴求表達(dá)出來(lái)，政府部門(mén)才能做出正確的回應(yīng)。尊重民意在公共決策中極為重要，好的決策必須建立在順應(yīng)民意的基礎(chǔ)上，只有尊重民意，才能確保公共決策的公平性和科學(xué)性，才能使公共決策得到廣大民眾的擁護(hù)和支持。

再次，健全法規(guī)制度，拓展公民參與途徑和方式。要改變目前相關(guān)法規(guī)在公民參與問(wèn)題上操作性不強(qiáng)的弊端，對(duì)公民參與的范圍、內(nèi)容、形式等方面予以明確規(guī)范，使公民參與能落到實(shí)處。由于公共政策的制定和執(zhí)行是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，如果參與方式選擇不當(dāng)，就會(huì)影響公共政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量，并導(dǎo)致公民參與流于形式。在我國(guó)，公共決策范圍大小不一，大到國(guó)家立法層面，小到城市社區(qū)、農(nóng)村村組的具體公共事務(wù)，這就決定了公民參與必須選擇適當(dāng)?shù)姆绞?。在這方面，政府責(zé)無(wú)旁貸。政府部門(mén)一定要根據(jù)公共政策議題的內(nèi)在要求，理性地選擇公民參與方式。譬如，國(guó)家要提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，修改相關(guān)法律，就必須確保溝通渠道的暢通，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，使公眾參與具有廣泛代表性，因而，采用公民網(wǎng)上參與、公民問(wèn)卷調(diào)查或訪談等參與方式就比較好，在這些參與方式中，公民參與討論、提出建議并不直接投票決策，但對(duì)最終政策的形成會(huì)起良好作用。再譬如，以政策接受和支持為目的的公民參與 (如舊城改造拆遷和安置之類(lèi))，就要求公民廣泛支持、合作和理解。在這個(gè)過(guò)程中，各方要達(dá)成共識(shí)，必須反復(fù)溝通和協(xié)商。因而，對(duì)這一類(lèi)型的公民參與，應(yīng)選擇有一定力度和深度的參與形式，如公民大會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、調(diào)解斡旋等。①孫柏瑛:《公民參與形式的類(lèi)型及其適用性分析》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。我國(guó)地域遼闊，人口眾多，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有很大差距，這一國(guó)情，決定了各地在選擇公民參與方式方面切不可搞一刀切，要求各級(jí)政府在依法行政的前提下，在自身職權(quán)范圍內(nèi)積極探索適合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厍闆r的公民參與途徑和方式，通過(guò)完善公民利益表達(dá)和政府回應(yīng)互動(dòng)機(jī)制，促使公民積極有效參與。

(三)加快非政府組織建設(shè)，充分發(fā)揮非政府組織在公民參與公共決策中的作用

首先，要完善相關(guān)法律制度，為非政府組織的發(fā)展?fàn)I造良好的外在環(huán)境。結(jié)社自由是憲法賦予公民的基本權(quán)利，這就奠定了非政府組織合法性的基礎(chǔ)。但由于我國(guó)目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)非政府組織的法律法規(guī)以及規(guī)范，公民結(jié)社缺乏實(shí)質(zhì)性的法律保障，這就嚴(yán)重制約了非政府組織的發(fā)展。因此，必須盡快制定適合我國(guó)國(guó)情的有利于非政府組織成長(zhǎng)的法律法規(guī)，明確非政府組織的性質(zhì)和地位，使其規(guī)范運(yùn)作，改變目前非政府組織合法化門(mén)檻過(guò)高、手續(xù)過(guò)繁等問(wèn)題，為非政府組織的健康發(fā)展提供法律制度方面的保證。②向波:《善治理念下我國(guó)NGO發(fā)展的境遇與理路》，《新視野》2008年第1期。

其次，要加強(qiáng)非政府組織自身建設(shè)。非政府組織要充分發(fā)揮自身在公民與政府之間的橋梁作用，必須更新觀念，銳意創(chuàng)新，搞好內(nèi)部管理，強(qiáng)化組織自律，依法規(guī)范自己的行為，維護(hù)自身權(quán)利。同時(shí)，非政府組織之間也可相互交流、取長(zhǎng)補(bǔ)短，還可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，提升自身能力。在目前外在法制環(huán)境不是十分良好的情況下，非政府組織既要重視處理好與政府的關(guān)系，加強(qiáng)與政府合作，尋求政府的理解與支持，在國(guó)家計(jì)劃和政策指導(dǎo)下依法開(kāi)展活動(dòng)，還要保持自身的獨(dú)立性，防止成為政府的附庸，蛻變?yōu)椤皽?zhǔn)政府”“二政府”。

再次，非政府組織要利用自身長(zhǎng)處，充分發(fā)揮自身作用。非政府組織具有公共性和民間性 (草根性)等特征和優(yōu)勢(shì)，容易使廣大公眾產(chǎn)生親近感，非政府組織靈活高效的工作方式使它能有效吸納公眾的利益要求，通過(guò)反映民意，影響政府決策的制定與執(zhí)行，切實(shí)提高政府的責(zé)任感和回應(yīng)力。一些非政府組織還承擔(dān)了原來(lái)由政府負(fù)責(zé)的部分公共事務(wù)，可以說(shuō)，在多元化治理結(jié)構(gòu)中，非政府組織在政府和公民之間架起了一座橋梁，為公民參與公共決策提供了堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)。時(shí)至今日，我國(guó)公民參與的范圍不斷擴(kuò)大，參與的水平不斷提高，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。公民參與公共決策的績(jī)效如何?怎樣對(duì)其進(jìn)行評(píng)估?這是一個(gè)極其重要的問(wèn)題，事關(guān)公共治理的成敗。這也是一個(gè)到目前為止解決得不夠好的一個(gè)問(wèn)題。以往有關(guān)公民參與的績(jī)效評(píng)估大多由政府包攬，無(wú)論是數(shù)據(jù)的收集、處理還是分析大多由政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)，由于沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)估體系，在評(píng)估程序、內(nèi)容、方法、指標(biāo)等方面很隨意，加之評(píng)價(jià)結(jié)果與自身利益密切相關(guān)，很難避免“暗箱操作”的嫌疑，影響了結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，降低了政府的公信力。因此，政府部門(mén)應(yīng)明智地把此類(lèi)事務(wù)交給具有獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性的第三方——非政府組織去操作，以充分發(fā)揮非政府組織的獨(dú)特作用。非政府組織的性質(zhì)決定了它一定會(huì)充分利用自己的專(zhuān)業(yè)人才，在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過(guò)嚴(yán)格的評(píng)估程序、科學(xué)的指標(biāo)設(shè)定 (客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)的合理均衡)，運(yùn)用先進(jìn)的研究方法 (如顧客滿意度指數(shù)模型等)和現(xiàn)代化手段，及時(shí)對(duì)信息進(jìn)行收集、分析和總結(jié)，使評(píng)估結(jié)果客觀、真實(shí)、可信，最終將評(píng)估結(jié)論有效傳遞給政府和反饋給民眾，以利于進(jìn)一步完善和改進(jìn)公共政策，提高公共政策的執(zhí)行力，激發(fā)廣大公民參與熱情。

四、結(jié)論與展望

如前所述，善治是治理的理想狀態(tài)，善治理論反對(duì)管理主義效率至上，在重視工具理性的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平公正的價(jià)值理性，這是對(duì)現(xiàn)代性公共行政理念的某種超越。善治理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)機(jī)制在治理中的重要作用，強(qiáng)調(diào)通過(guò)公民參與，限制政府權(quán)力，讓公民獲得其應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)，其實(shí)質(zhì)是為了“實(shí)現(xiàn)社會(huì)與公民、國(guó)家與人民、政府與市場(chǎng)、政治與生活之間的共通”。①周霞:《公共行政職能的變革與和諧社會(huì)》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期。從古至今，人類(lèi)社會(huì)治理模式有三種，即古代的統(tǒng)治型、近現(xiàn)代的管理型和當(dāng)代的服務(wù)型，②張康之:《社會(huì)治理中的價(jià)值》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第5期。統(tǒng)治型社會(huì)治理模式是權(quán)威—等級(jí)—依附三位一體的，在這種治理模式中，只有臣民，沒(méi)有公民，廣大民眾無(wú)權(quán)參與公共決策。管理型社會(huì)治理模式在前期是契約—控制—服從三位一體，在后期是競(jìng)爭(zhēng)—管理—協(xié)作三位一體，在這種治理模式下公民參與公共決策受到種種限制。服務(wù)型社會(huì)治理模式是服務(wù)—信任—合作三位一體，公民成為公共決策的重要主體，能夠參與公共決策的全過(guò)程。近現(xiàn)代民主憲政理論認(rèn)為，行政權(quán)(即體現(xiàn)政府義務(wù)的公權(quán))與公民權(quán) (即體現(xiàn)人民主權(quán)的私權(quán))之間有著內(nèi)在的、有機(jī)的統(tǒng)一關(guān)系，社會(huì)治理模式與這兩者在公共行政中的地位密切相關(guān)。在前現(xiàn)代統(tǒng)治型治理模式中，行政權(quán)徹底壓倒了個(gè)人權(quán)利，有國(guó)家，無(wú)社會(huì)。在現(xiàn)代管理型治理模式中，行政權(quán)大于公民權(quán) (個(gè)人權(quán)利)，強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)。在后現(xiàn)代服務(wù)型治理模式中，小政府，大社會(huì)，公民權(quán)和行政權(quán)并重。最后一種治理模式，就是善治，目前在世界范圍內(nèi)僅處于起步狀態(tài)，尚未成型。

當(dāng)前，我國(guó)正處于現(xiàn)代化中期，社會(huì)治理模式在實(shí)踐中表現(xiàn)為前現(xiàn)代性、現(xiàn)代性、后現(xiàn)代性兼而有之，盡管在數(shù)年前我國(guó)就提出了要建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、有限政府，但直到今天我們離這一目標(biāo)仍相差甚遠(yuǎn)，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。面對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重任，面對(duì)公民素質(zhì)較低、參與能力有限、公民社會(huì)發(fā)育不良等現(xiàn)狀，筆者以為，適當(dāng)?shù)男姓瘷?quán)在當(dāng)代中國(guó)是必要的，體現(xiàn)在公共決策中，政府應(yīng)為絕對(duì)主體，非政府組織、公民只能是相對(duì)主體，公民參與公共決策應(yīng)理性有序，服從國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，防止過(guò)度。就是說(shuō)，在現(xiàn)階段，在我國(guó)行政權(quán)大于公民權(quán)，強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)仍有其合理性。

可以預(yù)見(jiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、公民社會(huì)的不斷成熟、公民素質(zhì)的不斷提高，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，善治應(yīng)成為我國(guó)社會(huì)治理的模式，公共決策中要尋求行政權(quán)與公民權(quán)的均衡或者公民權(quán)略大于行政權(quán)。屆時(shí)，政府、非政府組織、公民等公共決策主體在決策過(guò)程中地位是完全平等的，彼此之間相互信任，通過(guò)協(xié)商、溝通，形成共識(shí)。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出:構(gòu)建社會(huì)主義協(xié)商民主體系，建設(shè)社會(huì)主義協(xié)商民主制度，使協(xié)商民主真正做到廣泛多層制度化發(fā)展。筆者以為，這為我國(guó)公民參與公共決策指明了方向，也是中國(guó)式善治追求的目標(biāo)。