農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流分析:構(gòu)成、耦合及建議

范逢春，姜曉萍

批判話語分析 (Critical Discourse Analysis)理論認(rèn)為，對某一人群的命名過程內(nèi)在包含有“排斥性機制”與“建構(gòu)性方式”。所謂“排斥性機制”，是指命名必然地將該人群納入某一或某些特定的類型，從而使他們不能夠以別的方式被稱呼;所謂“建構(gòu)性方式”，是指新的命名內(nèi)在地決定了該群體身份的社會建構(gòu)。①Richardson J．E．， Analysing Newspapers:An Approach from Critical Discourse Analysis， New York:Palgrave Macmillan，2007，p．49．“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”是在新型城鎮(zhèn)化背景下對計劃經(jīng)濟時代的“盲流”、開放改革時期的“流動人口”、和諧社會語境下的“農(nóng)民工”的再命名，這必然地意味著公共政策的重大變革。以“多源流理論”為政策分析工具，梳理公共政策對“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”問題的回應(yīng)過程，對國家治理現(xiàn)代化宏觀格局下進一步推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷具有深刻意義。

一、作為分析框架的多源流理論:淵源、主旨及適用性

一般認(rèn)為，在政治體系內(nèi)部，“存在一套占主導(dǎo)地位的制度程序，因為能對其他人帶來益處，所以能系統(tǒng)而持久地運作”。②Peter Bachrach and Morton S．Bazarz，Power and Poverty，New York:Oxford University Press，1979，p．43．議程設(shè)定是政策過程研究的核心話題。1972年，羅杰·科布 (Roger W．Cobb)和查爾斯·埃德爾 (Charles D．Elder)所著《美國政治參與:議程確立的動力學(xué)》問世，對“議程設(shè)置”的專題分析引發(fā)了人們對這一“人人都可以參與的游戲”的關(guān)注。同年，安東尼·唐斯 (Anthony Downs)在《公共利益》雜志上發(fā)表《生態(tài)沉浮:議題關(guān)注的周期》一文，將“議題關(guān)注周期”分為五個階段。③安東尼·唐斯“議題關(guān)注周期”模型的五個階段:前問題階段、問題驚現(xiàn)與熱情高漲階段、變革成本認(rèn)知階段、公眾興趣衰落階段與后問題階段。約翰·W．金登 (John．W．Kingdon)于《議程、備選方案與公共政策》(1984)一書發(fā)表的“多源流框架”(The Multiple-Streams Framework)，被認(rèn)為“為1984年以后所有關(guān)于政策制定過程的學(xué)術(shù)研究成就奠定了重要的理論基礎(chǔ)”。①約翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，丁煌、方興譯，北京:中國人民大學(xué)出版社，2004年，第9頁。該理論框架對政策議程這一“黑箱”進行系統(tǒng)深入的研究，對于解讀公共政策的出臺具有強大的解釋力，對于公共政策變革也具有很好的指導(dǎo)作用。

(一)多源流理論溯源

多源流理論是金登在“垃圾桶”模型 (the garbage can model)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是對邁克爾·科恩 (Michael Cohen)、詹姆斯·馬奇 (James March)和約翰·奧爾森 (John Olsen)“組織選擇的垃圾桶模型”的“修正的模型”。金登指出，多源流理論“主要輪廓的許多方面似乎都類似于他們模型(“垃圾桶”模型)的基本邏輯，我將給他們的論證貼加一些自己的特色，并且將在一些主要方面對他們的模型進行改動”。②約翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第105頁?！袄啊蹦Ｐ图僭O(shè)組織是由多種因素構(gòu)成的一個集合體，有著未定的偏好、不清晰的技術(shù)和不固定的參與，問題、解決方案、參與者和選擇機會四大溪流獨立地流入組織結(jié)構(gòu)。③龔虹波:《垃圾桶模型述評兼談其對公共政策研究的啟示》，《理論探討》2005年第6期。金登在1976—1979年間對政府官員、衛(wèi)生政策與運輸政策領(lǐng)域參與者進行了廣泛的調(diào)查，并對23項同類案例進行了系統(tǒng)研究，將“垃圾桶”模型四條溪流簡化為問題溪流 (Problem Stream)、政策溪流 (Policy Stream)、政治溪流 (Political Stream)三條溪流。

(二)多源流理論主旨

在金登看來，問題溪流、政策溪流、政治溪流三條溪流的匯合貫穿了整個政策過程。這三條溪流一般情況下彼此獨立運作，并且不存在時間上的先后順序，在某一關(guān)鍵的時間點上“耦合”(coupling)，打開“政策之窗”(policy window)，從而將公共問題推上政策議程。

所謂問題溪流，指的是問題如何被確認(rèn)與界定。關(guān)于問題溪流的形成，金登認(rèn)為必須首先將問題從狀況中識別出來，而問題之所以引起政府官員的關(guān)注，取決于三個因素:社會指標(biāo) (反映某種狀況的重要程度或重大變化)、焦點事件 (體現(xiàn)為一次危機事件或一種社會符號)以及信息反饋 (正式或非正式途徑)。當(dāng)然，問題也可能消失而不被提上議程:比如政府采取的某些措施使嚴(yán)重狀況得以緩解，或者政府官員認(rèn)為已經(jīng)通過某項行政決策使之緩解了——哪怕什么也沒做;又或者僅僅因為問題不再“新穎”，使人們對其關(guān)注度下降。金登還特別提醒“預(yù)算構(gòu)成了一種值得給予部分特有關(guān)注的特殊問題”，④約翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第132頁。因為預(yù)算在政府議程設(shè)置中同時具備促進和約束的作用。政策企業(yè)家 (Policy Entrepreneurs)在問題識別階段就積極地參與進來，促成問題溪流的形成。

所謂政策溪流，是專家提出政策方案和政策主張的過程。金登將政策溪流視作“類似于生物自然選擇的過程”。政策支持者 (官僚、學(xué)者和研究人員等)圍繞他們共同關(guān)注的某一政策領(lǐng)域中的問題及其破解之道形成各種意見主張;形形色色的政見與思想在“政策原湯”中漂浮，政策共同體在分裂與合作中促進政策建議與備選方案的重組，后者因其符合技術(shù)可行性、價值可接受性以及未來約束條件的預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)而幸存下來。與此同時，政策企業(yè)家繼續(xù)不遺余力地“軟化”對政策建議具有影響力的重要人士和公眾，使之接受某種新的思想及其方案?！叭绻粋€問題附上了解決辦法的話，那么它被提上決策議程的可能性就會顯著增加?！雹菁s翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第180頁。政策溪流之于政策議程的重要性不言而喻。

所謂政治溪流，是指國民情緒、有組織的政治力量、政府以及意識形態(tài)等對政策議程產(chǎn)生影響的因素集合?！罢问录鶕?jù)自己的動力學(xué)或規(guī)則前行，它們不受問題識別或政策建議發(fā)展的約束。”⑥杰伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博里克:《公共政策經(jīng)典》，彭云望譯，北京:北京大學(xué)出版社，2008年，第146頁。當(dāng)“一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考”，⑦約翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第186頁。當(dāng)利益集團間達成共識或發(fā)生沖突，當(dāng)政府實行換屆選舉、內(nèi)部人事發(fā)生重大調(diào)整、管理權(quán)限發(fā)生重大變化、意識形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)向，即可認(rèn)為影響議程設(shè)置的政治事件即將發(fā)揮作用。其中，“國民情緒與選舉的結(jié)合構(gòu)成了更有力的議程設(shè)置者”。①杰伊·沙夫里茨、卡倫·萊恩、克里斯托弗·博里克:《公共政策經(jīng)典》，第146頁。與政策溪流的說服軟化不同的是，政治溪流中共識的達成大多有賴于“討價還價”。

盡管問題溪流、政策溪流和政治溪流都有各自獨立的流經(jīng)路線，但在政策之窗 (既可以是問題之窗，也可以是政治之窗)開啟時，三流將發(fā)生“耦合”而進入政策議程。政策之窗開啟的時間是短暫的，無論其屬于可預(yù)測還是不可預(yù)測，新政策動議的倡導(dǎo)者和政策企業(yè)家都必須“持有思想，希望射擊?！雹诩s翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第231頁。為抓住機會，在此之前他們已經(jīng)在問題溪流、政策溪流與政治溪流中做出準(zhǔn)備。此外，金登還提到“外溢”的效應(yīng)，即成功先例對相鄰領(lǐng)域的成功概率的增進作用。多源流理論的主旨釋義如圖1所示。

圖1 多源流理論的主旨

(三)多源流理論的適用性

多源流理論是在西方政治制度下對政策議程設(shè)置的探討，金登沒有就該理論是否適用于其他政治制度下的政策分析做出說明。在中國政治制度框架下運用該理論，需要進行一定的修正，使其具備中國場域的適用性。

多源流理論運用的前提是政治體制具備一定開放性和多樣性。隨著民主化的深入發(fā)展，我國“精英主導(dǎo)”的政策過程已經(jīng)發(fā)生巨大變化，一個日漸開放與相對多元的中國社會提供了多源流理論必要的“試驗場所”。多源流理論引入我國以后，國內(nèi)學(xué)者利用其作為一種分析框架，對諸多公共政策的出臺進行了探討，涉及環(huán)境保護、戶籍管理、土地流轉(zhuǎn)、社會治安、公共服務(wù)等方面，這些研究表明多源流理論“總體上在中國具備適用性”，③黃俊輝、徐自強:《〈校車安全條例 (草案)〉的政策議程分析——基于多源流模型的視角》，《公共管理學(xué)報》2012年第3期。對中國的“現(xiàn)實政策的解釋性很強”。④李建華、謝敏:《金登多源流模式理論及其啟示——評述多源流模式理論》，《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年第5期。

當(dāng)然，在中國情境使用多源流理論，需要對該理論模型作出一定的修正。綜觀國內(nèi)學(xué)者的研究，這種調(diào)整主要在兩個方面:一個是三種溪流之間有明顯的互動與融合趨勢，而非彼此獨立運作;二個是政治溪流應(yīng)該起著主導(dǎo)作用。經(jīng)過修正和完善的多源流理論，能夠應(yīng)用到我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的分析之中，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策轉(zhuǎn)型發(fā)生原因、過程和后果進行深度解剖。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流構(gòu)成

基于多源流理論模型分析我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的轉(zhuǎn)型過程及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的影響因素，將有助于分析農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的變遷規(guī)律與運作機理，探討我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的改革重點與機制設(shè)計。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的問題溪流

公共政策的出臺往往都會經(jīng)歷“社會狀況——社會問題——政策議程”轉(zhuǎn)化過程。社會問題在社會狀況與政策議程中間起著承上啟下的作用?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”在我國已經(jīng)成為了社會轉(zhuǎn)型與社會發(fā)展中的關(guān)鍵問題?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”首次出現(xiàn)于官方文件即2009年中央經(jīng)濟工作會議報告，此后中央1號文件也以此取代了之前“務(wù)工農(nóng)民”“農(nóng)民工”的提法。1958年開始實行的《中華人民共和國戶口登記條例》嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動，改革開放后國家放開了對農(nóng)民的就業(yè)限制，“農(nóng)民工”群體由此產(chǎn)生。基于城鄉(xiāng)戶籍差別的資源配置制度與規(guī)模日益龐大的農(nóng)村進城務(wù)工群體之間的矛盾也隨之而來，“農(nóng)民工問題”逐漸彌散于社會領(lǐng)域的各個方面:之于農(nóng)村的勞動力流失與弱勢群體留守，之于城市的外來人口管理;之于農(nóng)民工的就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)與社會保障，之于城市居民遭受的資源擠壓與沖擊等。在政策制定者的眼中，上述“社會問題”是否成為“社會問題”，或者只是一種“社會狀況”?在多源流理論的視野，“社會問題”與“社會狀況”存在明顯區(qū)別。按照金登對艾倫·威爾達夫斯基 (Aaron Wildavsky)的語義延伸，“當(dāng)我們開始相信我們應(yīng)該就一些狀況而采取某種行動的時候，這些狀況就可以被界定為問題?！雹偻栠_夫斯基的原話為“一種困難只有當(dāng)我們能夠就其采取某種行動的時候才成為問題?！眳⒁夾aron Wildavsky，Speaking Truth to Power，Boston:Little，Brown，1979，p．42。金登認(rèn)為可以通過價值觀、對比與分類的轉(zhuǎn)換方式加以甄別。而無論是出于對“農(nóng)民工問題”到“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”問題觀察的價值觀判斷，還是對這一群體自身狀況的縱向?qū)Ρ燃捌渑c非農(nóng)群體狀況的橫向?qū)Ρ龋约八@然是一個新型社會 (政治)問題的歸類，都顯示它絕非“社會狀況”而是“社會問題”。就我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策變遷而言，社會指標(biāo)、焦點事件與信息反饋等具體內(nèi)容匯聚成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的問題溪流。

首先，多組社會指標(biāo)系統(tǒng)反映了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化領(lǐng)域存在嚴(yán)峻的社會問題。國家統(tǒng)計局于2014年發(fā)布了《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，其中有一系列的指標(biāo)值得關(guān)注。第一，農(nóng)民工總量指標(biāo)。2010—2014年間，全國農(nóng)民工總量由24223萬人增至27395萬人，5年間累計增幅為13．10%;第二是跨省流動農(nóng)民工占比指標(biāo)，跨省流動農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總量的比例繼續(xù)下降，由2011年的47．1%降至2014年的46．8%;第三，年輕農(nóng)民工占比指標(biāo)，40歲以下農(nóng)民工占比逐年降低，由2010年的65．9%降至2014年的56．5%;第四是居住指標(biāo)，2014年租房居住 (與人合租及獨立租賃)的農(nóng)民工占36．9%，較2012年提高3．7個百分點，且呈現(xiàn)出與他人合租住房比重上升、獨立租賃住房比重下降的趨勢;第五是權(quán)益保障類指標(biāo)，超時工作、被拖欠工資農(nóng)民工所占比重均較上年上升，參加社會保險的水平有所提高，但總體仍然較低;第六是新生代農(nóng)民工指標(biāo)，該群體以從事制造業(yè)為主，受教育程度普遍較高，八成以上選擇外出從業(yè)，更偏好在大中城市務(wù)工。通過對這些指標(biāo)的解讀，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心問題是基本公共服務(wù)不均等。在長期的城鄉(xiāng)二元體制下，絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒能享受到城市的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障、住房等基本公共服務(wù)。這些指標(biāo)的指標(biāo)值及其變化都足以引發(fā)政策制定者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后問題的重視。

其次，一系列焦點事件促使我國政府關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。焦點事件往往能夠成為公共政策主體關(guān)注某一問題的推動力。近些年各地出現(xiàn)的農(nóng)民工以跳樓、自殘等方式討薪事件，進城務(wù)工人員子女失學(xué)事件，新生代農(nóng)民工罷工事件，都成為治理危機的社會符號。由于“網(wǎng)絡(luò)媒體的廣度”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題受到了更廣泛的社會輿論關(guān)注。由于“問題建構(gòu)的深度”，②黃俊輝、徐自強:《〈校車安全條例 (草案)〉的政策議程分析——基于多源流模型的視角》，《公共管理學(xué)報》2012年第3期。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題呈現(xiàn)出“點—線—面—立體”的發(fā)展態(tài)勢。而這些焦點事件都凸顯了我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程存在較為嚴(yán)重的問題，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有實現(xiàn)“進城—落腳—扎根”的市民化過程性要求，沒有達到“農(nóng)民—居民—市民”身份轉(zhuǎn)變的徹底性要求。

再次，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題出現(xiàn)了比較完整的信息反饋。金登所指的“反饋”包括正式渠道如官員們以系統(tǒng)的監(jiān)控和評估報告得到反饋信息，以及“各種抱怨聲和私下進行的個別調(diào)查”①約翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第127頁。的非正式渠道。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題正式渠道的反饋表現(xiàn)為政府相關(guān)職能部門、社會科學(xué)研究者向決策者提供的各類研究報告。非正式渠道的反饋在2000年之前力度較弱，這也是《一個鄉(xiāng)黨委書記的心里話》(圖書出版名《我向總理說實話》)引發(fā)社會轟動的原因。②2000年3月8日，李昌平致信時任國務(wù)院總理朱镕基，反映“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的基層情況，引發(fā)湖北監(jiān)利“聲勢浩大”的農(nóng)村改革，由此掀起“三農(nóng)”問題關(guān)注熱潮。進入21世紀(jì)，信息化時代使網(wǎng)絡(luò)成為主要的非正式反饋渠道，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的非正式反饋呈現(xiàn)數(shù)量龐大、持續(xù)性強、問題分散的特點。總體而言，信息反饋同樣加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題溪流的形成。

(二)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的政策溪流

金登對政策溪流中涉及行動主體的描述集中于“政策共同體”與“政策企業(yè)家”。前者包括政府內(nèi)外政策領(lǐng)域的專業(yè)人員，后者是一個具備“工商企業(yè)家”特征的特殊群體——為使他們贊成的政策建議最終獲得通過而活躍于三條溪流。在我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策制定過程中，主要由政府與各種類型的研究人員主導(dǎo)“政策原湯”的口味。作為“軟化”對象的公眾，其作用也正在政策制定過程中愈加得以凸顯。

首先，政府從頂層制度到專項制度都進行了諸多設(shè)計。與西方國家多黨制相區(qū)別，我國公共政策主要發(fā)端于執(zhí)政者的思想并基本成型于其智囊團隊的設(shè)計。進入21世紀(jì)，針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的綱領(lǐng)性規(guī)劃在國家頂層制度設(shè)計與專業(yè)領(lǐng)域制度安排層面均有明確體現(xiàn)。在頂層制度設(shè)計層面，2002年中共十六大第一次明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的治國方略，2007年十七大提出必須形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局，2012年十八大確立了到2020年“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”的目標(biāo)，中央1號文件連續(xù)11年聚焦“三農(nóng)問題”。在專業(yè)制度制訂層面，2003年9月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見的通知》，“就進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作有關(guān)問題”提出9項具體措施;2006年1月《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺，圍繞“維護農(nóng)民工權(quán)益”提出40項具體要求;2012年7月《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》明確了“加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度一體化建設(shè)”“加大公共資源向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜力度”的基本要求;2010年7月《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020年)》提出“合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距”。國家諸多綱領(lǐng)性和專項性政策為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的出臺作出了準(zhǔn)備。

其次，研究人員從宏觀層面到微觀層面進行了諸多的政策構(gòu)想。政府決策輔助研究機構(gòu)、高等院校、科研院所及其他專業(yè)研究機構(gòu)的研究人員構(gòu)成了“政策共同體”中另一支重要力量。立足于不同的學(xué)科領(lǐng)域，該群體對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議通過著作、研究報告、論文、研討會等形式發(fā)表。宏觀層面的研究成果覆蓋行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變、社會治理、農(nóng)村公共服務(wù)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等諸多命題;微觀層面則圍繞戶籍制度改革、農(nóng)民工就業(yè)與培訓(xùn)、留守兒童與隨遷子女的教育問題、外來人口社會管理、進城務(wù)工人員的醫(yī)療衛(wèi)生保障等具體問題也形成了對策建議。以“農(nóng)民工”為關(guān)鍵詞在中國知網(wǎng)進行期刊全文數(shù)據(jù)檢索，結(jié)果顯示1979年至2014年12月間共計發(fā)表相關(guān)論文13783篇，一定程度反映了研究成果數(shù)量。在此過程中建立和不斷完善的上報與反饋機制，為上述研究成果向政策備選方案轉(zhuǎn)化建造了傳遞途徑。

再次，社會公眾從直觀體驗到基本訴求進行了諸多的政策表達。政策溪流中，作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的受眾，公眾尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移群體直觀體驗與基本訴求的表達作用于政府微觀政策的制定與調(diào)整過程:從最初勞動力自身的就業(yè)難，到隨之而來的討薪難、居不易，再發(fā)展到隨遷家屬的看病難、子女就近入學(xué)難，基層民眾的直觀體驗及其訴求影響了收容遣送制度的廢除、由暫住證到居住證的變革、農(nóng)民工子弟學(xué)校的設(shè)立、大城市落戶積分制試點等階段性緩和措施的出臺。同時，政策共同體在受眾漫長的“軟化”過程中，不斷觀察和反思問題，凝聚和重組最可能成為備選方案的思想，以契合公眾的最真實的需求。

由上述農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策主客體的互動分析，再轉(zhuǎn)回政策選擇的標(biāo)準(zhǔn)，可以得出的結(jié)論是:就技術(shù)可行性而言，經(jīng)過多年探索及局部政策的實施與經(jīng)驗評估，在新型城鎮(zhèn)化的制高點，通過戶籍制度改革切入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，配套以基本公共服務(wù)并提供財力保障，該政策方案同時兼具完整性、可操作性及貼近民生的特點;關(guān)于價值的可接受性，上述政策決策“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”，既符合政策共同體中執(zhí)政黨、政府與研究人員的價值追求，也符合“平等生活”“幸福生活”的公眾期待;而對未來約束條件的預(yù)期，較之問題發(fā)生初期，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策在時機選擇與成本預(yù)算方面適應(yīng)我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r。由此，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策在“政策原湯”中的自然選擇過程是清晰、可預(yù)測、易于理解和建構(gòu)的。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的政治溪流

政治溪流“由諸如公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成”。①約翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第184頁。在我國，公眾情緒、執(zhí)政黨的意識形態(tài)、政府換屆三股支流共同構(gòu)成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的政治溪流。

首先，公眾情緒促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型被提上議程。隨著農(nóng)民工群體規(guī)模越來越大，舊有的就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、社保等基本權(quán)益保障需求尚未得以滿足，新生代農(nóng)民工對公共服務(wù)更高層次的追求繼續(xù)加劇供求矛盾;層出不窮的焦點事件反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生存困境，社會熱點更迭使公眾情緒通過各種途徑表達出來。傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)、移動終端等媒介成為公眾情緒傳遞的主要途徑。公眾情緒的醞釀及其在危機發(fā)生時的突然宣泄，使對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的期待匯集成能夠為政府識別的影響因素。“國民情緒的變化被認(rèn)為如同鐘擺的擺動一樣”，②約翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第187頁。公眾情緒變化也影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的制定，比如為緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育問題就存在是加強留守地還是隨遷地教育投入的不同政策取向，對戶籍制度改革也曾同時出現(xiàn)“取消論”“脫鉤論”與“統(tǒng)一論”的理論主張。

其次，執(zhí)政黨及其意識形態(tài)也要求重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型。根據(jù)扎哈里爾迪斯(Nikolaos Zahariadis)對金登多源流框架的修正，“執(zhí)政黨的意識形態(tài)”從國民情緒、利益集團、換屆整合中被提煉出來，成為政治溪流中的重要變量?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確指出我黨“代表中國最廣大人民的根本利益”，“堅持全心全意為人民服務(wù)”，“堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，可視作對執(zhí)政黨意識形態(tài)的高度概括。如果說建國初期為謀求國家獨立“重工輕農(nóng)”是中共領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)濟建設(shè)型政府的歷史選擇，那么改革開放特別是進入21世紀(jì)以來在“堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心”基礎(chǔ)上，將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為現(xiàn)代治理型政府全面深化改革的總目標(biāo)，其執(zhí)政理念就成為加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策進入決策議程的根本動力。

再次，政府換屆加速了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型問題進程。在金登的理論中，引發(fā)政策議程顯著變化的一個關(guān)鍵因素來源于政府行政當(dāng)局的變化。2012年，我國新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子成立;2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議產(chǎn)生新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)人，以批準(zhǔn)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案為開端開啟了“習(xí)李時代”。在國家治理的宏觀格局下，戶籍制度改革不啻于一項普通政策調(diào)整，而是觸發(fā)深水區(qū)改革的全面變革。2013年以來，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與戶籍制度改革政策調(diào)研與試點全面鋪開，加快了政策出臺進程:2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委、財政部、人社部《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》，提出“建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化”;5月，李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上指出，將“研究新型城鎮(zhèn)化中長期發(fā)展規(guī)劃。出臺居住證管理辦法，分類推進戶籍制度改革”;11月，十八屆三中全會再次強調(diào)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快戶籍制度改革。改革由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中逐步深化。經(jīng)過近兩年的準(zhǔn)備，新一屆政府以新城鎮(zhèn)建設(shè)與戶籍制度改革為突破口作出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策決策。

此外，值得注意的是多源流理論論及的“利益集團”的競爭在政治溪流中的作用。我國不存在西方式的“利益集團”，但是存在不同的“利益相關(guān)者”。應(yīng)該看到，受“農(nóng)民工”問題影響的群體不僅包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還有城鎮(zhèn)中的非農(nóng)居民?；谵r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對原有非農(nóng)人口享有資源的沖擊，城鄉(xiāng)二元主體間利益沖突客觀存在。而幾十年的城鄉(xiāng)選舉權(quán)差異直接造成農(nóng)村公民較之城市公民政治勢力的劣勢，這一劣勢使農(nóng)民意志無法阻止公共政策向城市傾斜。政策慣性及其背后利益集團的競爭在某種程度上成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政治溪流中的尖石。既然政治溪流中的共識是通過討價還價來控制的，那么城鄉(xiāng)利益的傾斜與讓渡在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策制定中就需要面對與考量。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流耦合

多源流理論認(rèn)為，“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會?！雹偌s翰·W．金登:《議程、備選方案與公共政策》(第二版)，第209頁。根據(jù)備選方案等待的時機，政策之窗有“問題之窗”與“政治之窗”之別。問題溪流、政策溪流與政治溪流耦合形成合力，在“問題之窗”或“政治之窗”開啟之時進入政策議程，最終導(dǎo)致政策出臺。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流發(fā)生耦合，打開“政策之窗”，并非偶然或者隨機發(fā)生的，而是多種相關(guān)政策因素相互作用的結(jié)果，其背后有著必然的邏輯。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的多源流耦合，其耦合聚焦點、耦合主導(dǎo)者、耦合發(fā)生式都是當(dāng)前中國政治、經(jīng)濟、社會生態(tài)下的必然選擇。

(一)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)問題是耦合聚焦點

基本公共服務(wù)是政府為社會成員提供的，與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的基礎(chǔ)教育、社會保障、就業(yè)保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境安全等基本公共產(chǎn)品。其均等化是指政府在提供基本公共服務(wù)時，要遵循公平正義原則，使每一社會成員享有的公共產(chǎn)品和服務(wù)大致均等，它是人們生存和發(fā)展最基本條件的均等?！稗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在新型城鎮(zhèn)化背景下主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中工作和生活，最終獲得城市永久的居住身份，且能平等享受城市居民各項公共服務(wù)而成為城市市民的過程。”②林存壯、周樂萍:《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵特征及推進對策》，《中國集體經(jīng)濟》2013年第8期。很顯然，“享受與城市居民相同的基本公共服務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化的關(guān)鍵”。③朱巧玲、甘丹麗:《加強城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)是農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵》，《改革與政策》2014年第1期。目前我國在城市化進程中，普遍推進的是“戶籍化城市化”，但這一做法顯然有別于以居住地來配置基本公共服務(wù)的“深度城市化”。后者內(nèi)在地要求實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民的“同融化”，在政治權(quán)利上“同權(quán)同待”，經(jīng)濟收益上“同工同酬”，社會參與上“同籍同惠”，文化服務(wù)上“同享同建”，最終實現(xiàn)身份地位上“同城同視”的目標(biāo)。當(dāng)前，穩(wěn)定增長的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對市民化的基本公共服務(wù)需求與城鄉(xiāng)二元壁壘間形成了難以調(diào)和的矛盾，通過高企不下或變動劇烈的監(jiān)測指標(biāo)、以個體或群體危機表現(xiàn)出來的社會焦點事件、正式或非正式的信息反饋，持續(xù)加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題溪流的寬度與流速，因此必須將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)問題作為多源流的耦合聚焦點。

(二)政府是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷的耦合主導(dǎo)者

通過修正的多源流理論模型，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的“政策之窗”主要由政治溪流中的事件打開。2012年十八大召開，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)班子成立，順利打開了“政治之窗”。中共十八大報告提出:“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！雹芎\濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2012年11月18日，第1版。2013年十八屆三中全會提出:“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1-3版。2014年中共中央、國務(wù)院出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年)》，對“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”做出了系統(tǒng)安排，其中詳述了“推進符合條件農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)”以及“建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制”的具體措施。2014年7月，國務(wù)院公布了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，統(tǒng)籌規(guī)劃戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟社會領(lǐng)域改革，提出到2020年“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”的發(fā)展目標(biāo)及配套方案，這一政策被視作我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成以來于“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”最有力的破冰之舉?；谇笆龅霓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷的多源流構(gòu)成分析可見，上述政策的出臺是多方參與的結(jié)果。政府及其幕僚機構(gòu)、研究人員、普通公眾分別以制度體系設(shè)計、專業(yè)研究報告、切身體驗與訴求，形成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的“政策原湯”，并經(jīng)“軟化”使之符合技術(shù)可行性、價值觀可接受性、預(yù)期政策選擇標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷是不同公共政策主體互動的結(jié)果。但是，我們可以清晰地發(fā)現(xiàn)這些政策的出臺，都是政府 (此處的政府是廣義的政府，不僅是行政部門)尤其是中央政府利用機會之窗來促進問題進入政策議程，從而促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化新政策的形成。從這個意義上來說，“政治之窗”為三流耦合創(chuàng)造了前所未有的良機。政府成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策變遷的耦合主導(dǎo)者，這是由我國的政治體制決定的。

(三)政策漸進改革是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的耦合發(fā)生式

當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在整體上仍屬于半市民化狀態(tài)。②劉傳江、程建林:《第二代農(nóng)民工市民化:現(xiàn)狀分析與進程測度》，《人口研究》2008年第5期。從半市民化向深度市民化的轉(zhuǎn)變?nèi)绻且粋€“主動市民化”的過程，就能夠與經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，實現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，促進社會和諧發(fā)展和進步;但是如果操之過急，廣泛“被動市民化”，無序轉(zhuǎn)移，就會出現(xiàn)社會矛盾激化的局面。“主動市民化”是建立在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“經(jīng)濟人”理性上的主觀決策，傳統(tǒng)的人口遷移規(guī)律能夠進行分析解讀;“被動市民化”是建立在外在壓力下的被動決策，主要從政治動員的角度進行解釋。③司翼、高飛:《我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策構(gòu)成要素及實施困境分析》，《中國管理信息化》2015年第2期。要促使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由“被動市民化”向“主動市民化”轉(zhuǎn)變，必須在政策變遷過程中采用“漸進主義”。“從宏觀體制層面看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一個從制度供求非均衡狀態(tài)向制度供求均衡狀態(tài)漸進式轉(zhuǎn)變的動態(tài)過程”。④何一鳴、羅必良、高少慧:《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化:基于制度供求視角的實證分析》，《經(jīng)濟評論》2014年第5期。這種政策變遷涉及到的內(nèi)容多樣、因素復(fù)雜，要通過政策漸進改革，最終實現(xiàn)制度供求均衡。

四、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策轉(zhuǎn)型的建議

雖然一些學(xué)者認(rèn)為多源流理論“解釋性很強，但缺乏預(yù)測功能”，⑤李建華、謝敏:《金登多源流模式理論及其啟示——評述多源流模式理論》，《湖南工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2010年第5期。但是仍然可以基于其理論主旨作出政策建議。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有序推進，在政策轉(zhuǎn)型方面要突出“基本公共服務(wù)”供給制度這一重點，政府要繼續(xù)承擔(dān)起制度創(chuàng)新的主要責(zé)任，同時在政策轉(zhuǎn)型中做到循序漸進。

(一)將“基本公共服務(wù)”供給制度改革作為政策轉(zhuǎn)型的重點

早期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主要從“城市”的角度來思考設(shè)計，缺乏為農(nóng)民工提供完備的城市居民的基本公共服務(wù)的積極性思考。在城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響之下，“被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口的2．34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)”。⑥《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 (2014—2020年)》，2014年3月16日，http:∥www．gov．cn/zhengce/2014-03/16/content_2640075．htm，2015年4月18日。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程往往是跨越了“顯性戶籍墻”，但又碰到了“隱性戶籍墻”?，F(xiàn)在，應(yīng)著力從“人本”的要求來研究設(shè)計農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化道路，不斷監(jiān)測評估農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本公共服務(wù)需求，創(chuàng)造“政策之窗”開啟的機會。

(二)主動推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的制度創(chuàng)新

在我國，“任何形式的公共政策，其議程形成過程都需要以政治流為中心”，①文宏、崔鐵:《中國決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究》，《電子科技大學(xué)學(xué)報》2014年第5期。制度創(chuàng)新在“政策原湯”中的漂進漂出需要政治系統(tǒng)的過濾與甄別。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中的制度創(chuàng)新，需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，同時鼓勵社會、市場、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的積極參與，構(gòu)建一個由政府、社會、市場、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等共同參與的多元協(xié)同治理體系。當(dāng)前，各級政府應(yīng)該切實把握農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的深層內(nèi)涵，提升政策創(chuàng)新能力，主動承擔(dān)起“元治理”的職能。中央政府主要承擔(dān)頂層制度設(shè)計，同時負(fù)責(zé)全國層面的統(tǒng)籌，“建立費隨人走的財政轉(zhuǎn)移支付制度”;各級地方政府要適應(yīng)農(nóng)村過去“跑單幫式”的流動模式到家庭式的“鏈?zhǔn)健边w移模式轉(zhuǎn)變，著力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭的城鎮(zhèn)化，進而實現(xiàn)其真正的市民化。

(三)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策轉(zhuǎn)型必須循序漸進

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在我國社會背景下將會是一個長期存在，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程也將會是一個長期存在，因而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策轉(zhuǎn)型必然也是一個漫長的制度創(chuàng)新的過程。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進困難，其表面原因是戶籍等各項制度改革滯后，實質(zhì)是制度改革后的利益格局調(diào)整以及由此產(chǎn)生的社會成本問題?；诖?，要按照“保障基本、循序漸進”的原則推進政策轉(zhuǎn)型，分階段、分步驟地解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城市基本公共服務(wù)的問題。對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)需求狀況的調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對基本公共服務(wù)的關(guān)注程度有高低之分。可以按照公共教育 (學(xué)前教育、義務(wù)教育、異地高考等)、就業(yè)服務(wù) (就業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育、就業(yè)扶持等)、社會保障 (最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等)、住房保障 (廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房等)的順序，本著先易后難的原則，積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度建設(shè)，最終達到制度供求的均衡，從而實現(xiàn)基本公共服務(wù)城市常住人口全覆蓋的目標(biāo)。