滬郊“鎮(zhèn)管社區(qū)”面臨的困難與對策——上海F區(qū)的實(shí)證調(diào)查

○孫秀強(qiáng) 張 鋒

鎮(zhèn)管社區(qū)是指在保持鎮(zhèn)建制和鎮(zhèn)行政區(qū)劃基本不變的前提下，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心，以社區(qū)共治為方向，以基層自治為基礎(chǔ)，在鎮(zhèn)與居（村）之間搭建覆蓋各居住區(qū)的綜合性管理平臺、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)平臺和協(xié)商式共治平臺，從而形成公共管理服務(wù)有效下沉、社區(qū)自治共治逐步發(fā)育的一種社區(qū)管理模式。鎮(zhèn)管社區(qū)模式突破了傳統(tǒng)的鎮(zhèn)村管理模式和街居管理模式，是應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)難題的新路徑。為進(jìn)一步掌握鎮(zhèn)管社區(qū)治理的情況，課題組赴滬郊F區(qū)相關(guān)部門、重點(diǎn)鎮(zhèn)、典型村居實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些突出問題亟需引起重視。

一、滬郊“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理面臨的主要困難

1.管理力量相對薄弱。與以管理服務(wù)社區(qū)為基本職責(zé)的街道相比，鎮(zhèn)管社區(qū)管理服務(wù)力量相對薄弱。從各鎮(zhèn)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，該區(qū)9個(gè)鎮(zhèn)，成立專門的社區(qū)管理辦公室，且列入政府機(jī)構(gòu)序列的只有2個(gè)，其他的均為內(nèi)設(shè)、非常設(shè)或兼職機(jī)構(gòu)，人員配備不足，最少的只有2人；領(lǐng)導(dǎo)配備方面，也只有一名分管社會事業(yè)的副鎮(zhèn)長主抓，導(dǎo)致工作思考研究不夠深入、管理不能全覆蓋。另一方面，大部分社區(qū)干部由村干部轉(zhuǎn)崗過來，存在年齡較大，文化層次較低的現(xiàn)象，即使有做好社區(qū)工作的意愿和熱情，也缺乏與之相匹配的思想觀念和能力素質(zhì)。專業(yè)化的社會工作者隊(duì)伍較為薄弱，社區(qū)志愿者、居民骨干隊(duì)伍等力量不足，社區(qū)服務(wù)資源（如NGO）尚未得到充分開發(fā)和利用。此外，鎮(zhèn)級政府長期管理農(nóng)村，其治理社區(qū)的能力、經(jīng)驗(yàn)、手段有待加強(qiáng)和提高。

2.財(cái)政壓力持續(xù)增加。街道管社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)是由區(qū)財(cái)政全額撥款的，而鎮(zhèn)管社區(qū)的工作經(jīng)費(fèi)則由鎮(zhèn)財(cái)政支出，經(jīng)費(fèi)來源渠道不同。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，鎮(zhèn)管社區(qū)中小區(qū)類型眾多，居民來源復(fù)雜，居住在A鎮(zhèn)某小區(qū)的居民可能是本鎮(zhèn)的，可能是本區(qū)B鎮(zhèn)的，也可能是外區(qū)縣的，當(dāng)入住小區(qū)后，成立居委會以及后續(xù)的社區(qū)管理服務(wù)所涉及的經(jīng)費(fèi)均要由A鎮(zhèn)財(cái)政來支出。經(jīng)測算，每新成立一個(gè)居委會，需投入200萬元，其中80萬元為一次性投入，鎮(zhèn)級財(cái)政壓力大。目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以戶籍人口為基數(shù)，特別是近年來，隨著滬郊城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，鎮(zhèn)管社區(qū)規(guī)模逐漸擴(kuò)大，鎮(zhèn)級財(cái)政壓力與日俱增。此外，部分鎮(zhèn)直管小區(qū)由于歷史原因，多由鎮(zhèn)屬物業(yè)公司兜底，增加了鎮(zhèn)級負(fù)擔(dān)。

3.社區(qū)矛盾易發(fā)多發(fā)。建管脫節(jié)導(dǎo)致后續(xù)矛盾多。許多小區(qū)分期建設(shè)，從首批居民入住到成立居委會，時(shí)間跨度二至五年。如新城L小區(qū)，自2008年第一期建成交付，5年后才成立居委會籌建組，社區(qū)行政管理一度“真空”，導(dǎo)致相關(guān)鎮(zhèn)接管后小區(qū)違章搭建蔓延、附屬建筑權(quán)屬不清、物業(yè)維護(hù)不到位等問題突出。由于前期小區(qū)接收機(jī)制和日常監(jiān)管機(jī)制不健全，導(dǎo)致公共服務(wù)設(shè)施不配套、技防設(shè)施缺失或損壞嚴(yán)重。動遷安置和老式小區(qū)物業(yè)管理費(fèi)收繳難，物業(yè)管理矛盾突出。諸多小區(qū)因停車位規(guī)劃不足等導(dǎo)致“停車難”問題日益突出。如S鎮(zhèn)陽光小區(qū)，共有車位400個(gè)，實(shí)有車輛1100輛。動遷居民利益訴求復(fù)雜，因動遷剩余面積安置等產(chǎn)生的矛盾和引發(fā)的群體性上訪數(shù)量激增。農(nóng)民自建房小區(qū)等管理體制未理順，城鄉(xiāng)接合部來滬人員集聚的“城中村”現(xiàn)象，使得社區(qū)管理留有盲點(diǎn)。這些直接導(dǎo)致了社區(qū)內(nèi)部矛盾的易發(fā)多發(fā)。

4.條塊聯(lián)動機(jī)制不暢。在鎮(zhèn)管社區(qū)模式下，鎮(zhèn)政府下設(shè)的各科室對居委會的管理主要依靠各自的“條”來實(shí)現(xiàn)，比如：計(jì)生、勞動、綜治等部門都在社區(qū)掛牌或派員開展工作，但“條”與“條”之間缺乏協(xié)同，很難形成工作合力。同時(shí)，由于房管、工商、公安、稅務(wù)等雙管單位與鎮(zhèn)相關(guān)職能部門之間職責(zé)界定不清或有關(guān)部門職能不到位，各自為政，導(dǎo)致聯(lián)動不暢或存有重復(fù)管理現(xiàn)象。這主要體現(xiàn)在物業(yè)管理、取締無證經(jīng)營和破墻開店等問題上，在居民小區(qū)違章搭建整治方面尤為突出。由于居民小區(qū)圍墻內(nèi)外違章搭建執(zhí)法主體不一，特別是有的執(zhí)法單位力量配備不到位，如小區(qū)圍墻內(nèi)違章搭建整治屬區(qū)房管局拆違科負(fù)責(zé)，但該科室只配備了2名工作人員，導(dǎo)致工作推進(jìn)難或推進(jìn)緩慢。同時(shí)，多頭執(zhí)法和處罰也大大降低了行政效率和政府的公信力，往往事倍功半。

5.基層自治功能弱化。目前，鎮(zhèn)政府在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)管理過程中，還習(xí)慣于從管控的角度出發(fā)，把居委會當(dāng)作下屬單位，大量的行政事務(wù)和社會事務(wù)集中在居委會頭上。許多職能部門一味強(qiáng)調(diào)“工作進(jìn)社區(qū)”，熱衷于在社區(qū)建“室”掛“牌”搞達(dá)標(biāo)。幾乎每個(gè)居委會門口兩邊的墻上均掛了不下10塊牌匾。某居委會主任非常形象地形容一塊牌子的“重量”：一塊牌子=多項(xiàng)工作任務(wù)+做好資料臺賬（或記錄）+經(jīng)常檢查+加班加點(diǎn)。此外，居委會干部盡管是居民選舉出來的，但同時(shí)又是鎮(zhèn)管干部，居委會的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)靠鎮(zhèn)政府財(cái)政支持，居委會工作由鎮(zhèn)政府相關(guān)職能部門考評，導(dǎo)致居委會唯鎮(zhèn)政府馬首是瞻，偏離了其作為基層群眾自治組織的存在價(jià)值。同時(shí)，大部分居委會實(shí)行與機(jī)關(guān)相同的作息時(shí)間制度，造成居委會服務(wù)的不充分。

二、加強(qiáng)滬郊“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的對策建議

1.創(chuàng)新思路，健全“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的體制機(jī)制。其一，完善領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制。建立健全各鎮(zhèn)社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，建議在城市化進(jìn)程較快的鎮(zhèn)，落實(shí)一名專職副鎮(zhèn)長分管社區(qū)工作，成立居民區(qū)黨委，由專職副鎮(zhèn)長或鎮(zhèn)黨委副書記兼任居民區(qū)黨委書記，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量，落實(shí)相應(yīng)的人員編制，增加管理權(quán)重。進(jìn)一步明確各鎮(zhèn)社區(qū)管理機(jī)構(gòu)功能定位，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)，在鎮(zhèn)級層面成立由鎮(zhèn)黨委書記任組長的鎮(zhèn)管社區(qū)指導(dǎo)委員會，統(tǒng)籌鎮(zhèn)管社區(qū)工作，增強(qiáng)工作的領(lǐng)導(dǎo)力和統(tǒng)籌力；建立鎮(zhèn)社區(qū)工作協(xié)調(diào)小組，落實(shí)社區(qū)綜合治理及綜合服務(wù)等聯(lián)席會議制度，協(xié)同解決社區(qū)環(huán)境整治、物業(yè)管理、業(yè)主權(quán)益保障等重點(diǎn)難點(diǎn)問題，強(qiáng)化鎮(zhèn)管社區(qū)的協(xié)調(diào)力和執(zhí)行力。其二，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理方式，對轄區(qū)內(nèi)的市容、房管、工商、環(huán)保、城管等方面的問題實(shí)行一口受理，歸口處理，形成運(yùn)作高效、配合密切的社區(qū)管理聯(lián)動機(jī)制。強(qiáng)化區(qū)社區(qū)辦的牽頭抓總作用，跳出多頭管理、分散管理導(dǎo)致相互推諉扯皮的行政窠臼。按照“大聯(lián)動”的工作要求，建議區(qū)政府委托鎮(zhèn)政府牽頭，區(qū)規(guī)土局、拆違辦、房管局等部門協(xié)同，整合區(qū)級執(zhí)法資源，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，推進(jìn)社區(qū)違章搭建等頑疾的整治。其三，落實(shí)提前介入機(jī)制。建議社區(qū)管理部門參與城鎮(zhèn)體系建設(shè)規(guī)劃編制，提前介入社區(qū)規(guī)劃建設(shè)。建立新建小區(qū)接收機(jī)制。由區(qū)相關(guān)部門牽頭，制定由建設(shè)方、管理方共同參與的住宅小區(qū)移交接收實(shí)施辦法，明確新建小區(qū)移交接收的基本條件和操作程序，解決住宅小區(qū)建管脫節(jié)問題。完善住宅小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施驗(yàn)收程序。在小區(qū)建設(shè)階段，所屬鎮(zhèn)提前介入，并參與竣工驗(yàn)收，未經(jīng)鎮(zhèn)相關(guān)部門蓋章認(rèn)可，住宅不得對外銷售，避免小區(qū)設(shè)施“先天不足”問題。在正式移交接管前，組建臨時(shí)接管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)新建小區(qū)居（業(yè)）委“空窗期”管理，確保社區(qū)建設(shè)管理無縫銜接、平穩(wěn)過渡。

2.整合資源，推進(jìn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。其一，建立健全社區(qū)共治平臺。探索建立社區(qū)委員會等，形成社區(qū)成員共同治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立社區(qū)服務(wù)管理指揮聯(lián)動中心，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)城管、市政、綠化市容、工商、公安等有關(guān)單位收集信息、對接訴求、快速處置、便民服務(wù)。發(fā)揮現(xiàn)有“12345”市民服務(wù)熱線平臺作用，與社區(qū)服務(wù)管理指揮聯(lián)動中心互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)一號對外、集中受理、分類處置、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、各方聯(lián)動、限時(shí)辦理。積極培育社區(qū)公益性組織。建議從稅收、就業(yè)、薪酬、社會保障等方面鼓勵(lì)和扶持公益性社會組織參與社區(qū)服務(wù)?？商剿髡再徺I服務(wù)的形式，將老年人日間照料站等托管給社區(qū)組織，實(shí)施專業(yè)的服務(wù)技能培訓(xùn)，提高為老服務(wù)整體水平。其二，依法有序推進(jìn)居民自治。探索居民代表常任制，解決居民會議召集難而重大事項(xiàng)必須由居民會議討論決策的問題。經(jīng)居民代表選舉，建立民主管理委員會，討論決定實(shí)事項(xiàng)目等居民區(qū)公共事務(wù)。推行居民民主評議社區(qū)干部工作；整合綜治（群眾）工作服務(wù)站等資源，探索建立負(fù)責(zé)社區(qū)層面公共服務(wù)的社區(qū)服務(wù)站，人員由條線干部、協(xié)管員等構(gòu)成，承擔(dān)原居委會擔(dān)負(fù)的行政職能，實(shí)現(xiàn)居站職能分離，形成社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)服務(wù)站“三位一體”的管理模式，強(qiáng)化居民自治，推進(jìn)社區(qū)管理優(yōu)化升級。探索建立居民自治理事會（委員會），整合現(xiàn)有志愿隊(duì)、社團(tuán)資源，規(guī)范志愿者隊(duì)伍建設(shè)，提升活動品質(zhì)。其三，區(qū)域化黨建引領(lǐng)協(xié)同發(fā)展。充分發(fā)揮社區(qū)各基層黨組織的組織優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、智力優(yōu)勢，積極探索黨建工作的項(xiàng)目化管理、組團(tuán)式推進(jìn)、模塊化整合、制度化保障。采用黨建聯(lián)席會議等形式，對區(qū)域內(nèi)黨組織的黨建工作進(jìn)行統(tǒng)籌，推動區(qū)域黨建帶動區(qū)域群團(tuán)組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨群工作的“區(qū)域一體化”。加強(qiáng)黨組織活動陣地建設(shè)，拓展黨員服務(wù)中心的功能，積極探尋單位黨建、社區(qū)黨建、行業(yè)黨建組織互聯(lián)、資源互通、功能互補(bǔ)的共建聯(lián)建模式。

3.規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的全覆蓋。其一，調(diào)整居轄范圍。打破簡單傳統(tǒng)的區(qū)域模式，適應(yīng)城市發(fā)展和人居板塊建設(shè)需要，以獨(dú)立小區(qū)或鄰近小區(qū)為主、2000-2500人左右設(shè)置一個(gè)居委會，合理調(diào)整管理幅度，優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步強(qiáng)化居委會便民、利民的服務(wù)功能，避免因管理幅度過大而造成管理上的不到位。其二，強(qiáng)化小區(qū)技防管理。建議新建小區(qū)技防設(shè)施的交付使用由技防專業(yè)管理部門——區(qū)公安分局實(shí)施管理，督促開發(fā)商按設(shè)計(jì)方案組織實(shí)施，并會同物業(yè)等部門共同驗(yàn)收。公安部門要加強(qiáng)對技防設(shè)施的日常監(jiān)管，會同房管、人保部門對全區(qū)小區(qū)物業(yè)保安、技防設(shè)施管理操作員分批組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，保障技防設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并指導(dǎo)物業(yè)公司建立完善技防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)制度。其三，推進(jìn)信息化建設(shè)。運(yùn)用信息化技術(shù)手段，建立社區(qū)綜合信息服務(wù)平臺?？稍诟麈?zhèn)探索建立“社區(qū)綜合服務(wù)聯(lián)動平臺”，健全物業(yè)信息庫、服務(wù)資源庫、應(yīng)用資源庫等，條塊結(jié)合，數(shù)據(jù)共享，提高公共服務(wù)水平。探索網(wǎng)絡(luò)社區(qū)管理。建立網(wǎng)絡(luò)輿情排摸、報(bào)告、答復(fù)等制度，明確落實(shí)居委會網(wǎng)絡(luò)參與的責(zé)任人，在各居委會建立參與小區(qū)論壇的志愿者隊(duì)伍，及時(shí)跟蹤小區(qū)網(wǎng)上輿論走向，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。

4.加大投入，建立“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理的長效機(jī)制。其一，夯實(shí)社區(qū)工作者隊(duì)伍。靈活采用任、選、派、招等方式，鼓勵(lì)大學(xué)畢業(yè)生、后備干部、退休黨員干部等加入到社區(qū)干部隊(duì)伍中來，把具有豐富工作經(jīng)驗(yàn)、熱心社區(qū)工作、善于做群眾工作的人員吸納到社區(qū)干部隊(duì)伍中來，選優(yōu)配強(qiáng)社區(qū)干部。其二，加大對社區(qū)干部的培訓(xùn)、培養(yǎng)和選拔。加強(qiáng)對社區(qū)干部隊(duì)伍的經(jīng)常性教育培訓(xùn)，提高其能力素質(zhì)。安排機(jī)關(guān)年輕干部到社區(qū)掛職鍛煉，在社區(qū)積累經(jīng)驗(yàn)、鍛煉意志、成長成才。加大從優(yōu)秀社區(qū)干部中招錄公務(wù)員等力度，拓寬社區(qū)干部成長發(fā)展通道。其三，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障。建議以實(shí)有人口為核算基準(zhǔn)，由區(qū)財(cái)政按照一定比例補(bǔ)貼相應(yīng)的社區(qū)管理費(fèi)用，減少鎮(zhèn)級財(cái)政壓力。按照權(quán)利和義務(wù)對等、事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配的原則，由區(qū)政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，采取轉(zhuǎn)移支付的形式解決居委會開辦經(jīng)費(fèi)和日常社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)，并每年額定補(bǔ)貼，形成“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的經(jīng)費(fèi)核定制度和合理的經(jīng)費(fèi)增長機(jī)制。此外，可通過結(jié)對共建等方式，吸引民間資本等手段，拓展籌資渠道，確保各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。