遠(yuǎn)拒PPP風(fēng)險(xiǎn)

柏立團(tuán)

對(duì)于法律變更風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)等，政府部門(mén)的控制力強(qiáng)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)由政府部門(mén)提供擔(dān)保；而其他風(fēng)險(xiǎn)如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，社會(huì)資本更有控制力。只有堅(jiān)持公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并在合同中明確約定，社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目中才能避免“政府吃肉、企業(yè)喝湯”局面的出現(xiàn)

近年來(lái)，在地方債余額壓力大、地方政府融資平臺(tái)遭遇瓶頸、土地財(cái)政難以為繼、預(yù)算限制日益緊張的情形下，PPP模式即政府和社會(huì)資本合作模式已經(jīng)如火如荼地開(kāi)展起來(lái)。諸多上市公司如碧水源、首創(chuàng)股份、棕櫚園林、東方園林等均采用PPP模式參與了公共產(chǎn)品與服務(wù)項(xiàng)目，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為PPP模式將取代地方政府融資平臺(tái)成為政府融資的新選擇。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)亦于2015年5月13日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，要求在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式（PPP），以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

不可否認(rèn)，由于PPP是一種新生事物，我國(guó)的政府和社會(huì)資本普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)PPP項(xiàng)目需要整合國(guó)內(nèi)外多方資源，包括融資、設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、保險(xiǎn)、移交等多個(gè)方面，因此，PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了較大問(wèn)題甚至失敗。

方興未艾

PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與社會(huì)資本之間為了提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

PPP模式最先在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、重樹(shù)地方政府融資模式、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下由國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”）提出。43號(hào)文要求剝離地方政府融資平臺(tái)公司的政府融資功能，面對(duì)地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施巨大的融資需求，43號(hào)文進(jìn)一步提出了“政府與社會(huì)資本合作”的模式。

此后，財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）和國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）分別就PPP模式的推廣向其各自下屬各省市財(cái)政廳、發(fā)改委進(jìn)行了指導(dǎo)和通知，后續(xù)亦有一系列規(guī)范性文件、合同指南等進(jìn)一步加以規(guī)范。

2015年6月1日，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》正式施行。該辦法明確了在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。該辦法確立了社會(huì)資本可參與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度性創(chuàng)新，業(yè)界均默認(rèn)其為“PPP基本法”。

綜合PPP法律、法規(guī)的規(guī)定，PPP模式由幾個(gè)要素構(gòu)成。PPP模式是政府和社會(huì)資本就基礎(chǔ)設(shè)施等具有一定收益的公益性事業(yè)的長(zhǎng)期合作，社會(huì)資本獨(dú)自或與政府共同成立項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目；PPP模式是以政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或股權(quán)合作為基礎(chǔ)；PPP模式下的分工一般是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管；PPP模式以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，社會(huì)資本通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可以通過(guò)貸款、企業(yè)債等市場(chǎng)化方式舉借債務(wù)，政府不承擔(dān)償債責(zé)任。

法律風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別并通過(guò)合約的形式予以避免是社會(huì)資本成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵，在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對(duì)最有利承擔(dān)的合作方。對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)有政策變更風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等。

政策變更風(fēng)險(xiǎn)。為使政策風(fēng)險(xiǎn)最小化，就要格外關(guān)注法律法規(guī)環(huán)境以及特許權(quán)合同的評(píng)估與執(zhí)行過(guò)程中的相關(guān)條款，并對(duì)此做出相應(yīng)的預(yù)案。國(guó)家體育場(chǎng)（鳥(niǎo)巢）是目前我國(guó)第一個(gè)采用PPP模式的公益性項(xiàng)目，不但彌補(bǔ)了資金不足，又利于分散風(fēng)險(xiǎn)。但是在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，由于2008年1月1日起，我國(guó)實(shí)施了新的企業(yè)所得稅法，致使項(xiàng)目公司（中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)）適用25%的企業(yè)所得稅稅率（以前為15%），而原合同對(duì)這一稅率的變化并未預(yù)見(jiàn)且并未做出相應(yīng)的預(yù)案，致使該項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)了糾紛。

競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)。這是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開(kāi)工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)杭州灣跨海大橋的高資金回報(bào)率不滿，致使項(xiàng)目面臨競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。

市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP運(yùn)用過(guò)程中，社會(huì)資本應(yīng)該通過(guò)合同條款的約束確保其能夠獲得合理的利潤(rùn)回報(bào)。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況或服務(wù)提供過(guò)程中受各種因素的影響，項(xiàng)目盈利能力往往達(dá)不到社會(huì)資本方的預(yù)期水平而造成較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)或服務(wù)提供過(guò)程中創(chuàng)新等手段，提高效率、增加營(yíng)運(yùn)收入或減少營(yíng)運(yùn)成本、降低營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，更應(yīng)該通過(guò)合同條款給予保證。例如，在合同中要約定政府確保最低的收益率標(biāo)準(zhǔn)，在項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入大大低于預(yù)期水平時(shí)，政府應(yīng)給予社會(huì)資本方一定的補(bǔ)貼，同時(shí)應(yīng)同意政府可以委任獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本方實(shí)施監(jiān)督，避免社會(huì)資本方的道德風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)計(jì)變更風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目招標(biāo)在理論上應(yīng)該是帶設(shè)計(jì)的，因?yàn)樵O(shè)計(jì)直接關(guān)系到未來(lái)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。面對(duì)一個(gè)設(shè)計(jì)不合理的項(xiàng)目，再好的運(yùn)營(yíng)也回天無(wú)術(shù)。另外，將設(shè)計(jì)的責(zé)任交給投標(biāo)人是利用PPP模式轉(zhuǎn)嫁項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要特點(diǎn)。中標(biāo)人確定后，其設(shè)計(jì)方案即變?yōu)榻窈蟮膶?shí)施方案。但是在實(shí)踐中，涉及公益項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目時(shí)，政府往往主導(dǎo)設(shè)計(jì)權(quán)，并不將設(shè)計(jì)納入投標(biāo)項(xiàng)目，鳥(niǎo)巢項(xiàng)目不成功的原因之一便在于此。此時(shí)，社會(huì)資本要么放棄該等項(xiàng)目，要么將設(shè)計(jì)權(quán)納入投標(biāo)項(xiàng)目，否則面臨的將是大概率的失敗。

此外，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還存在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、匯率變化風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)以及腐敗風(fēng)險(xiǎn)等。

PPP模式的成功運(yùn)用在很大程度上依賴于正確的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)以及風(fēng)險(xiǎn)的合理分配，即把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有利承擔(dān)的合作方，同時(shí)應(yīng)當(dāng)在合同中予以明確。在風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方面，應(yīng)建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于法律變更風(fēng)險(xiǎn)、競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)等，政府部門(mén)的控制力強(qiáng)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)由政府部門(mén)提供擔(dān)保；而其他風(fēng)險(xiǎn)如市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，社會(huì)資本更有控制力。只有堅(jiān)持公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并在合同中明確約定，社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目中才能避免“政府吃肉、企業(yè)喝湯”局面的出現(xiàn)。

作者系上海大邦律師事務(wù)所合伙人