法治政府建設(shè)的關(guān)鍵

王炳陽(yáng)

摘 要：行政程序是我國(guó)建設(shè)法治政府的重要抓手。我國(guó)行政程序目前沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范，散見于不同的單行法律之中，體系并不完善。雖然行政行為在性質(zhì)上和形式上的多樣性導(dǎo)致行政程序的多樣性，但是這些性質(zhì)、形態(tài)各異的行政行為中還是存在著一些基本相同的因素，這就是要遵循基本的原則。行政程序的基本原則包括公開、公正、參與、效率原則。

關(guān)鍵詞：行政程序；公開；公正；參與；效率

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)重大問題的決定》要求“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”。在這其中專門提到了要完善執(zhí)法程序。執(zhí)法程序作為行政程序的一種，是法治政府建設(shè)的重要方式。本文主要探討行政程序的建設(shè)和完善。

行政程序是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。由于行政行為性質(zhì)上和形式上的多樣性，導(dǎo)致了行政程序的多樣性。但另一方面，即便如此，在這些性質(zhì)、形態(tài)各異的行政行為中還是存在著一些基本相同的行政程序，這不僅為理論所確認(rèn)，而且也為很多國(guó)家所制定的統(tǒng)一的行政程序法所證明。當(dāng)然，除了普遍適用各類行政行為的程序而外，各行政行為因其所具有的特性也會(huì)要求有特別的程序，如行政立法程序、行政指導(dǎo)程序、行政合同程序、行政規(guī)劃程序等。

由于我國(guó)沒有統(tǒng)一的《行政程序法》，只有個(gè)別的單行法規(guī)定了基本原則，如《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，但這些原則要么是僅僅針對(duì)某一類行政行為適用的原則而不具有普遍性，要么是僅僅是適用對(duì)行政行為的事后救濟(jì)而不適用行政行為本身，因此都不能涵蓋整個(gè)行政程序。2008年10月1日正式施行的地方政府規(guī)章《湖南省行政程序規(guī)定》首次以法的形式全面規(guī)定了行政程序所遵循的基本原則，[1]為我國(guó)以后制定統(tǒng)一的行政程序立法規(guī)定基本原則提供了很好的借鑒。筆者認(rèn)為，雖然具體的行政程序制度目前無法統(tǒng)一，但應(yīng)當(dāng)至少包括以下基本原則。

一、公開原則

公開原則是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的過程中，除了依法應(yīng)當(dāng)保密的以外，應(yīng)當(dāng)將行政行為的依據(jù)、過程和結(jié)果及其他可能影響相對(duì)人和公眾權(quán)益的事項(xiàng)向行政相對(duì)人和社會(huì)公開。公開本身就是民主政治的要求和產(chǎn)物。隨著行政權(quán)力的不斷膨脹，行政機(jī)關(guān)所掌握的信息越來越多，行政過程也越來越復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)權(quán)力一旦運(yùn)用不當(dāng)，對(duì)公眾和社會(huì)造成的損害也會(huì)更大。因此，為了防止行政權(quán)的獨(dú)斷和濫用，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的重要性。要監(jiān)督，首先得知道行政機(jī)關(guān)有哪些行政行為，這樣公開原則就應(yīng)運(yùn)而生。我國(guó)歷史上由于傳統(tǒng)的神秘行政思維作祟，實(shí)踐中更多的是采取“愚民以治民”，相對(duì)人完全是行政管理的客體。只是隨著行政法治化和民主化的大趨勢(shì)下，我們才認(rèn)識(shí)到了行政公開對(duì)于規(guī)范行使行政權(quán)力、監(jiān)督行政權(quán)力、公民參與行政都有著重要的意義，因此該原則逐步被立法所吸納。從《行政處罰法》到《行政許可法》都規(guī)定了公開原則，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的頒布和施行則是對(duì)以往行政公開規(guī)定的系統(tǒng)立法和具體化。雖然該條例的位階還不夠高，內(nèi)容也不夠全面和徹底，但是其對(duì)我國(guó)政府信息公開的促進(jìn)作用是毋庸置疑的。

通過行政機(jī)關(guān)公開相應(yīng)的信息，相對(duì)人才能知悉行政行為的內(nèi)容，這樣才能參與到行政活動(dòng)中，才能平等的實(shí)現(xiàn)知情權(quán)，因此這既是參與原則的前提，也是實(shí)現(xiàn)行政公正的基礎(chǔ)。當(dāng)然，更是實(shí)現(xiàn)公眾監(jiān)督行政權(quán)力行使的的前提，因?yàn)檫@樣才能有具體的監(jiān)督目標(biāo)和對(duì)象。

公開原則主要包括以下內(nèi)容：

1.行政行為的依據(jù)公開。這里，“依據(jù)”包含兩方面的內(nèi)容，一是行政行為據(jù)以實(shí)施的行政法規(guī)、規(guī)章等法規(guī)范；二是各類政策和行政規(guī)定。法規(guī)范的公開在我國(guó)應(yīng)該基本上沒有多大問題，主要是各類政策和行政規(guī)定不公開、不透明的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。從實(shí)踐中看，國(guó)家政策和省一級(jí)的政策，由于其級(jí)別相對(duì)較高，因此透明度也很高。但是省級(jí)以下的各級(jí)各類政策和行政規(guī)定，政府出于種種考慮，其自由裁量的空間很大。尤其是政府常常制定一些內(nèi)部的紅頭文件供內(nèi)部掌握使用，但這些文件卻能對(duì)外發(fā)生效力，成為實(shí)施外部行政行為的依據(jù)。相對(duì)人想知道這些文件到底是如何規(guī)定的而要求查詢，卻經(jīng)常遭到行政機(jī)關(guān)的拒絕，相對(duì)人不服該行政行為也是在情理之中。雖然我國(guó)從2001年加入了WTO，我國(guó)政府承諾遵循世貿(mào)組織的各項(xiàng)原則、制度中就包括“透明度原則”[2]，各級(jí)行政機(jī)關(guān)也作出了很大的努力，在信息公開方面取得了很大的成效，但我們也看到存在的問題確實(shí)也還是很多。正因?yàn)槿绱?，《政府信息公開條例》的頒布實(shí)施就表明了政府公開透明的決心。

另外，“公開”也有兩層含義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定，首先是制定行政法規(guī)、規(guī)章、政策的行為要公開。在制定行政法規(guī)、規(guī)章和政策之前，應(yīng)廣泛征求和充分聽取相對(duì)人的意見，允許相對(duì)人提出異議，必要時(shí)還應(yīng)舉行有利害關(guān)系人參加的聽證會(huì)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)問題的背景情況予以說明和解釋，回答相對(duì)人的疑問；其次，公開的另一層含義是公布，即行政法規(guī)、規(guī)章一律在政府公報(bào)或其他公開刊物上公布，政策也應(yīng)該通過一定的方式予以公布，除非是依法應(yīng)予保密的內(nèi)容。至于行政規(guī)定，制定主體也應(yīng)在其所管轄的范圍內(nèi)通過適當(dāng)?shù)男问接枰怨?。除了傳統(tǒng)的媒體外，從目前電子政務(wù)的發(fā)展來看，政府網(wǎng)站是一個(gè)很好的公布平臺(tái)。

2.行政行為的過程公開。行政機(jī)關(guān)要將行政決定的形成過程向相對(duì)人和社會(huì)公開，這樣使行政機(jī)關(guān)行政行為的每一步驟都為相對(duì)人和社會(huì)知悉，這樣有利于行政機(jī)關(guān)審慎行事，自覺接受監(jiān)督，也使行政機(jī)關(guān)作出最后的決定能夠更好的為相對(duì)人所接受。在這其中，行政聽證是一項(xiàng)重要的制度。

3.行政行為的結(jié)果公開。行政機(jī)關(guān)作出了對(duì)相對(duì)人的權(quán)益有影響的具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將具體行政行為的內(nèi)容以法定形式向行政相對(duì)人公開，這樣相對(duì)人如果不服該行政行為就可以及時(shí)的行使其行政救濟(jì)權(quán)。如有必要，還可以將具體行政行為向社會(huì)公開。當(dāng)然，向社會(huì)公開的一般都是涉及到公共利益或重大的具體行政行為。

二、公正原則

公正原則是指通過正當(dāng)?shù)某绦虬才?，使行政機(jī)關(guān)能夠平等的對(duì)待相對(duì)人，排除各種可能的偏見因素，從而公平、合理的做出行政行為。它要求行政機(jī)關(guān)要辦事公道，不徇私情，不因相對(duì)人的身份、財(cái)產(chǎn)、性別、民族等不同而差別對(duì)待。當(dāng)然，“公正”本身帶有很強(qiáng)的主觀性，各人的立場(chǎng)、視角不同，對(duì)公正的解讀也會(huì)有所不同，正所謂“一千人眼中有一千個(gè)哈姆雷特”。雖然如此，整個(gè)社會(huì)還是有基本的公正觀的，正如對(duì)人權(quán)的認(rèn)識(shí)雖然也有多種，但還是存在“作為最低限度普遍道德權(quán)利的人權(quán)”[3]，公正也是一樣，也存在著能被普遍接受的“公正”。行政公正源于英國(guó)古老的自然正義原則，行政法上的自然正義原則是一個(gè)界定完好的概念，它包含公正程序的兩項(xiàng)根本規(guī)則：一個(gè)人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正的聽取。在法院和法定裁判所可以理所當(dāng)然地認(rèn)為這些原則必須得到遵守。但它們是如此的普遍，如此之“自然”，以至于不限于司法權(quán)。它們同樣適用于行政權(quán)。[4]根據(jù)這兩項(xiàng)規(guī)則，要求行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行政行為，參與該行為的行政公務(wù)人員如果與該行為有利害關(guān)系，或者被認(rèn)為有偏見或成見，那么他就應(yīng)該回避。否則該行政行為無效；同時(shí)，任何人在受到懲罰或其他不利處分前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該為其提供其申辯并聽取其意見的機(jī)會(huì)，否則該行政行為也無效。該原則有以下功能和作用：

1.培育相對(duì)人的守法意識(shí)和法律信仰。法律信仰是指公民對(duì)法律的認(rèn)同與尊重，并自覺將法律作為自己行為的準(zhǔn)則?，F(xiàn)代法治社會(huì)的基礎(chǔ)不是法律制度本身而是公民的法律意識(shí)和法律信仰。而公民的法律意識(shí)和法律信仰不是與生俱來的，而是后天逐步形成的。在這個(gè)過程中國(guó)家權(quán)力是否合法、公正地行使，對(duì)公民的法律意識(shí)并形成法律信仰起著決定性的作用。在一個(gè)國(guó)家權(quán)力經(jīng)常違反法律的社會(huì)中，公民絕對(duì)不可能形成對(duì)法律的信仰，進(jìn)而自覺守法，只會(huì)投機(jī)守法。因此，要公民遵守法律的惟一力量就是國(guó)家暴力和高壓。但這種暴力和高壓既與現(xiàn)代法治潮流相悖，也不利于建設(shè)一個(gè)穩(wěn)定和諧的社會(huì)，因此，只有國(guó)家權(quán)力（尤其是行政權(quán)力）的公正的行使，才對(duì)公民自覺遵守法律具有不可替代的作用，有利于培植公民的守法意識(shí)和對(duì)法律的信仰。因此，為了讓一項(xiàng)行政行為具有正當(dāng)性并為不同的人和團(tuán)體所接受，我們不能強(qiáng)制通過一種標(biāo)準(zhǔn)，這樣只可能帶來更多的爭(zhēng)議和麻煩，而可以通過程序的設(shè)置（行政回避、審裁分離、單方接觸禁止、行政救濟(jì)等制度）使行政行為為不同利益訴求的個(gè)人和團(tuán)體接受，即通過程序正當(dāng)達(dá)到實(shí)體正義。

2.增強(qiáng)政府的公信力。政府在行使權(quán)力的過程中要獲得相對(duì)人的認(rèn)同和配合，僅僅依靠權(quán)力所構(gòu)建的權(quán)威是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府真正的權(quán)威來自其公正的行使權(quán)力而產(chǎn)生的公信力。如果一個(gè)政府不公正的行使了權(quán)力，或者行使權(quán)力總是被社會(huì)、公眾質(zhì)疑，又或者其不公正地行使權(quán)力的事實(shí)為大眾所知，那么政府又如何能得到民眾的信任，它的權(quán)威又如何能得到樹立！因此，政府公正的行使權(quán)力，首先能獲得民眾的信任。其次，即使政府在行使權(quán)力過程中確實(shí)有錯(cuò)誤、違法（而這基本上是無法完全避免的），民眾對(duì)政府改正錯(cuò)誤也就有足夠的信任和支持，而不是動(dòng)輒就質(zhì)疑政府的任何行為，這在我國(guó)有著極為深刻的教訓(xùn)。[5]因此，只有行政機(jī)關(guān)的行政行為所產(chǎn)生的結(jié)果具有正當(dāng)性，符合公正的要求，該結(jié)果才能被人們所接受。因此，政府處事公正，民眾才會(huì)從內(nèi)心接受行政行為的結(jié)果，這在我國(guó)現(xiàn)階段有著極其重要的特殊作用。

三、參與原則

行政程序法上的參與原則實(shí)際上是參與民主的體現(xiàn)。參與民主理論的提出是對(duì)當(dāng)代代議制民主理論的補(bǔ)充和修正。[6]雖然約翰·密爾認(rèn)為，在現(xiàn)代條件下，理想上最好的政府形式是代議民主制政府，[7]況且民主本身就包含了參與的因素。但是隨著民主制度的發(fā)展，尤其是近代以來代議制民主的理論和實(shí)踐，民主政治和普通大眾的距離越來越遠(yuǎn)，漸漸滑向一種隱蔽化的技術(shù)官僚威權(quán)主義統(tǒng)治，并出現(xiàn)了政治冷漠癥，面臨著合法性危機(jī)的威脅與侵蝕。此時(shí)參與民主理論應(yīng)運(yùn)而生。體現(xiàn)在行政法上，參與原則是指行政相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的過程中，有權(quán)表達(dá)自己的意見，并使自己的意見受到行政機(jī)關(guān)應(yīng)有的重視；行政機(jī)關(guān)也應(yīng)該為行政相對(duì)人提供各種條件和機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)這些程序權(quán)益。各國(guó)在上世紀(jì)70年代以后都開始重視公民參與，相關(guān)的行政程序法也有諸多體現(xiàn)。

參與原則主要是使行政相對(duì)人不再是行政活動(dòng)中的被動(dòng)的、附屬性的“客體”，而是真正的成為積極主動(dòng)的行政法律關(guān)系主體的具有獨(dú)立人格的一方，也是公民參政權(quán)和人格尊嚴(yán)權(quán)在行政程序中的具體化。相對(duì)人通過參與到行政活動(dòng)中，不僅可實(shí)現(xiàn)自己的憲法權(quán)利，而且對(duì)行政機(jī)關(guān)作出理性的決定也有著重要的意義。

四、效率原則

效率原則是指行政程序中的各種行為方式、步驟、時(shí)限、順序的設(shè)置必須有助于確?；镜男姓剩⒃诓粨p害行政相對(duì)方合法權(quán)益的前提下適當(dāng)提高行政效率。以盡可能少的投入，獲得盡可能多的收益。程序設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)雖然是為了保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，但是一味的強(qiáng)調(diào)權(quán)益保障而忽視效率，最終對(duì)相對(duì)人的保護(hù)也不能取得預(yù)期效果，因?yàn)椤斑t來的正義是非正義”。而在我國(guó)由于傳統(tǒng)的“重實(shí)體、輕程序”的觀念，一向注重效率，強(qiáng)調(diào)的是“效率優(yōu)先，兼顧公平”。但是在很大程度上忽視了相對(duì)人權(quán)益的保障，致使雖然表面上案件處理得很有效率，但是案件處理結(jié)果并不能得到當(dāng)事人主動(dòng)的接受，執(zhí)行行政行為受到各種形式的拖延和抵制，且動(dòng)輒提起各種救濟(jì)措施，耗費(fèi)了大量的人力物力，嚴(yán)重消解了之前的所謂“效率”。因此，行政程序應(yīng)當(dāng)在不損害公民合法權(quán)益的前提下適當(dāng)?shù)奶岣咝省?/p>

注釋：

[1]見《湖南省行政程序規(guī)定》第3-8條之規(guī)定.

[2]透明度是世貿(mào)組織追求的主要目標(biāo)之一，在世貿(mào)組織的文本中涉及透明度的條文很多，主要的如GATT第3條、10條，TRIPs第63條等.

[3][英]米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性》，夏勇、張志銘譯，北京：中國(guó)大百科全書出版社1995年版，第124頁(yè)以下.

[4][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，北京：中國(guó)大百科全書出版社1997年版，第95頁(yè).

[5]縱觀這幾年的一些公共事件，政府針對(duì)媒體曝光行為的任何解釋和說明，民眾的第一反應(yīng)都是不相信。而后的事實(shí)確實(shí)也證明了這種不相信所具有的先見性和合理性。長(zhǎng)此以往，建國(guó)以來所積累起來的政府的公信力就會(huì)消耗殆盡，當(dāng)然就無法進(jìn)行有效的社會(huì)管理。政府如不進(jìn)行深刻的反思，勢(shì)必距離公眾越來越遠(yuǎn)。這就不僅僅是一個(gè)法律問題，進(jìn)一步會(huì)演化為深層次的社會(huì)問題和政治問題了.

[6]卡羅爾·佩特曼認(rèn)為，當(dāng)代民主理論不再關(guān)注“人民”的參與，不再關(guān)注普通人的參與活動(dòng)，民主政治體系的主要優(yōu)點(diǎn)也不再被認(rèn)為是與普通個(gè)人身上所體現(xiàn)出來的與政治無有關(guān)的必要品質(zhì)的發(fā)展。在當(dāng)代民主理論中，少數(shù)精英的參與才是關(guān)鍵的，缺乏政治效能感的冷漠的、普通大眾的不參與，被看做是社會(huì)穩(wěn)定的主要屏障。參見卡羅爾·佩特曼：《參與和民主理論》，陳堯譯，上海：上海世紀(jì)出版集團(tuán)2006年版，第98頁(yè).

[7]約翰·密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館1982年版，第37頁(yè).