破解政務(wù)信息資源共享難題的三劑良方

文｜孟魁榮

1989年10月，國務(wù)院在研究原國家技術(shù)監(jiān)督局、國家計委、國家科委、國家工商局等10部委聯(lián)合提交的《關(guān)于建立企業(yè)事業(yè)單位和社會團體統(tǒng)一代碼標識制度的報告》后，決定“把組織機構(gòu)代碼確定為企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體在全國范圍內(nèi)唯一的、始終不變的法定標識”（1989年國務(wù)院第143次總理辦公會議紀要），以解決職能部門條塊分割、監(jiān)督機制不完善和“信息孤島”等問題。自建立“統(tǒng)一代碼標識制度”、 確立組織機構(gòu)代碼的主標識地位以來，我國信息化與電子政務(wù)管理體制及政務(wù)信息資源系統(tǒng)建設(shè)得到了快速發(fā)展，機構(gòu)代碼標識在全國48個行業(yè)部門得到了廣泛應(yīng)用，以“十二金”工程為代表的業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用取得了顯著成效。但總的來看，我國的政務(wù)信息資源還沒有有效整合，國務(wù)院提出的“建設(shè)和完善以組織機構(gòu)代碼和身份證號碼為基礎(chǔ)的實名制信息共享平臺體系”（國務(wù)院辦公廳關(guān)于社會信用體系建設(shè)的若干意見〖國辦發(fā)[2007]17號〗）的要求，還沒有得到很好落實，影響了部門間的信息互通與共享。筆者認為，破解我國政務(wù)信息資源共享難題應(yīng)當從思路上進行調(diào)整，要用歷史辯證的觀點、普遍聯(lián)系的觀點指導(dǎo)系統(tǒng)改革，真正找到病癥的根本，用好以下3劑良方。

尊重價值規(guī)律，承認政務(wù)信息的商品屬性，運用市場看不見的手，建立責權(quán)利協(xié)調(diào)一致的信息交換與共享機制。

政務(wù)信息是政府機關(guān)采集并通過特定載體反映與經(jīng)濟、社會管理及公共服務(wù)相關(guān)的情況與數(shù)據(jù)。本文所講的政務(wù)信息，是指行政機關(guān)或承擔管理職能的事業(yè)單位從公民、法人或者其他組織獲取的信息，具有一定的權(quán)威性、真實性和鮮活性，更多地體現(xiàn)了行政部門的職責，也體現(xiàn)了管理部門在采集、加工、開發(fā)信息等方面所付出的勞動。

26年來，政務(wù)信息資源共享進展不夠理想有許多原因，如在過去的規(guī)劃和頂層設(shè)計中，往往用行政手段和建立大而全的傳統(tǒng)思維模式，依靠沒有充分論證和公開征求意見的實施方案，靠脫離我國基本國情的行政命令來無代價地獲取其他部門的勞動成果；一旦出現(xiàn)信息的失誤，原記錄者必須承擔相應(yīng)的法律責任，突顯了責任、權(quán)力的不對等以及官本位的思想；而在這種不完美的方案當中，難免存在不公正的利益調(diào)整，往往是重復(fù)建設(shè)和資金浪費，自然導(dǎo)致方案實施的失敗。

筆者認為，破解政務(wù)信息資源共享難題，靠權(quán)力獲取其他部門的信息，不如要充分尊重國情和歷史；尊重市場價值規(guī)律、競爭和供求規(guī)律在資源配置中的決定性作用；尊重他人在信息加工與整合中的勞動價值；遵循信息商品交換的價值規(guī)律，分清行政管理部門和各部門信息中心的責任，遵循一個數(shù)據(jù)一個來源和誰記錄、誰更新、誰負責的原則，在各自職責范圍內(nèi)做好各自的信息資源采集、維護、更新。同時，要繼續(xù)鞏固以組織機構(gòu)代碼為法人機構(gòu)在我國電子監(jiān)管網(wǎng)中的主體標識制度，建立符合經(jīng)濟規(guī)律的，責權(quán)利協(xié)調(diào)一致的信息交換與共享機制，明確各自的責任邊界，做到多元采集、關(guān)聯(lián)使用、物理分散、邏輯集中，做到共享校驗、及時更新、有效發(fā)布，建設(shè)“橫向到邊、縱向到底”的社會治理信息網(wǎng)絡(luò)體系，共同推進社會治理由“多頭分管”向“協(xié)同治理”轉(zhuǎn)變。

尊重科學技術(shù)，構(gòu)建科學合理的法人庫網(wǎng)絡(luò)框架。

正在建設(shè)的“法人單位信息資源庫”（簡稱法人庫）是我國五大基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性資源數(shù)據(jù)庫之一，是以法人組織的機構(gòu)代碼為標識，以法人單位基礎(chǔ)信息為基準，充分利用各職能部門的政務(wù)信息，逐步建設(shè)包含法人信用、固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營、稅源稅收、法人業(yè)務(wù)范圍等業(yè)務(wù)信息方方面面的信息子庫的總和，旨在實現(xiàn)政務(wù)信息資源共享，為企業(yè)、社會、政府治理提供支撐和服務(wù)。

法人庫建設(shè)涉及方方面面，誰都不能包打天下。不能離開現(xiàn)實、偏離經(jīng)濟規(guī)律，靠行政命令去搞空中樓閣式的設(shè)計。建立科學的法人庫網(wǎng)絡(luò)體系就是破解政務(wù)信息資源共享難題的第2濟良方。要站在黨和國家的戰(zhàn)略高度，立足于我國初級階段的基本國情，總結(jié)我國信息化建設(shè)的歷史經(jīng)驗，強化合作共贏的意識，運用系統(tǒng)思維、戰(zhàn)略思維、歷史思維、法治思維、辯證思維、底線思維等科學的理念做好法人數(shù)據(jù)庫的頂層設(shè)計，完善法人單位基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫多層次、全方位的索引平臺，構(gòu)建“云到云”、“云到端”、“端到端”的互聯(lián)互通，形成“分頭采集和關(guān)聯(lián)使用”、“橫向到邊、縱向到底”、“科學合理、體現(xiàn)責權(quán)利一致”互通互聯(lián)的社會治理信息網(wǎng)絡(luò)體系。

法人庫建設(shè)，需要制定統(tǒng)一規(guī)范的政務(wù)信息資源的相關(guān)標準、共享目錄，依托統(tǒng)一的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息資源共享交換平臺，完善共享交換體系。同時，還要制定統(tǒng)一的用戶身份編碼規(guī)范（包括人員、單位、角色等），實現(xiàn)統(tǒng)一身份認證管理和信息同步共享，體現(xiàn)最小化授權(quán)的原則，實現(xiàn)多級授權(quán)管理，通過平臺多節(jié)點的協(xié)同認證，實現(xiàn)“一次登錄”的目標。

法人庫建設(shè)，還要做好無數(shù)信息子庫的“鏈建設(shè)”，推進數(shù)據(jù)用戶的“端創(chuàng)新”。共同建立相互校驗和信息共享的機制，通過“云計算”把各行業(yè)、各部門及每個法人單位的數(shù)據(jù)應(yīng)用起來，逐步健全全方位的檢索和分析處理功能，把反映法人的基礎(chǔ)信息和行業(yè)管理記錄緊密聯(lián)系起來，使公共記錄和法人單位的誠信宣傳形成有效的對比，促進政府由數(shù)據(jù)的“收集者”、“分析者”向“運用者”轉(zhuǎn)變，與企業(yè)、社會共創(chuàng)“社會和諧人人有責、社會資源人人共享”的生動局面，助推社會治理創(chuàng)新。

提高代碼立法層次，完善統(tǒng)一標識和信用建設(shè)法規(guī)體系，用好治理體系和能力建設(shè)的金鑰匙。

26年的建設(shè)與發(fā)展，盡管我們形成了以國家質(zhì)檢總局《組織機構(gòu)代碼管理辦法》為主體，以48個部門規(guī)章、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門與40多個國務(wù)院部委聯(lián)合制定的關(guān)于代碼應(yīng)用規(guī)范性文件、34個地方政府發(fā)布的地方性法規(guī)和若干國家標準為配套的代碼標識制度法規(guī)體系，解決了工商、編辦、民政等27類依法成立的法人機構(gòu)統(tǒng)一標識的問題，實現(xiàn)了信息的分類存儲與高效檢索。

但是由于這套制度體系的法律層級不夠高，約束力不夠強，與《政府信息公開條例》、《企業(yè)信息公示暫行條例》沒有比較好的銜接，對信息采集、更新、審核機制尚沒有做出比較完善的規(guī)定，大量業(yè)務(wù)專網(wǎng)相互隔離，電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和專網(wǎng)“三網(wǎng)并存”，各部門電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)整合工作的進展較為緩慢，系統(tǒng)兼容、互聯(lián)互通還存在諸多困難。

破解政務(wù)信息資源共享難題，還需要提高代碼立法層次。盡快起草《中華人民共和國統(tǒng)一社會信用代碼條例》，及時確認成熟的改革成果和成功經(jīng)驗，主動創(chuàng)新制度設(shè)計，確保在法制的軌道上引領(lǐng)和推進改革。加強對代碼改革與法制工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好地協(xié)調(diào)相關(guān)機構(gòu)注冊部門和組織機構(gòu)代碼應(yīng)用部門的關(guān)系，爭取得到更多的支持。

新起草的《條例》，要體現(xiàn)黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一社會信用代碼工作的新要求，規(guī)范法人單位基本數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，做好與相關(guān)法律的銜接，協(xié)調(diào)好數(shù)據(jù)庫資源共享，構(gòu)建和完善以組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的法人單位實名制信息共享機制，規(guī)范統(tǒng)一征集與披露法人信息的內(nèi)容與程序，依法保護國家秘密、知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密和個人隱私。鼓勵和支持信用服務(wù)機構(gòu)依法采集、整合信用信息，為社會提供信用征信、評估評級、信用管理等服務(wù)。加大對信息產(chǎn)業(yè)、示范企業(yè)和信息技術(shù)自主創(chuàng)新的力度，扶持發(fā)展集成電路、軟件、高端元器件、電子設(shè)備等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，規(guī)范和推動信息技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用。同時，還要保持一定的預(yù)見性和超前性，為今后的改革留有空間，更好地服務(wù)誠信體系建設(shè)和社會治理創(chuàng)新。