“十三五”深化改革背景下體育社會(huì)組織的發(fā)展

向會(huì)英

2004年黨的“十六屆四中全會(huì)”正式提出了“社會(huì)管理創(chuàng)新”的概念，社會(huì)管理思維從傳統(tǒng)的 “整治命令”到“寓管理于服務(wù)之中”，從政府“包打天下”到注重運(yùn)用社會(huì)力量，形成社會(huì)合力[1]。2006年10月，黨的“十六屆六中全會(huì)”通過的《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干問題的重大決定》正式提出“社會(huì)組織”的概念。2007年黨的“十七大”報(bào)告確認(rèn)了“社會(huì)組織”的概念，并把社會(huì)組織擺到了突出的位置。2011年7月出臺(tái)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》提出我國的創(chuàng)新管理模式為：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與。2012年黨的“十八大”報(bào)告指出：“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。2013年黨的第十八屆中央委員會(huì)第三會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出：“改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)。激發(fā)社會(huì)組織活力。正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。所提出的系統(tǒng)治理除了強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用外，更多的是鼓勵(lì)社會(huì)各方面力量的共同參與。社會(huì)組織在我國的社會(huì)管理和政治體制改革中受到了前所未有的重視。

長期以來，我國的社會(huì)管理制度是由政府包攬本該由市場和社會(huì)完成的事情，形成了“全能型政府”，社會(huì)組織力量表現(xiàn)出明顯的微弱與不足。在我國體育實(shí)施“舉國體制”的背景下，這種“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的模式表現(xiàn)得尤為突出。多數(shù)體育社會(huì)組織受政治影響較大，具有半官方機(jī)構(gòu)性質(zhì)，體育社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人也大多為政府官員，具有濃厚的官民二重性的特點(diǎn)，與體育社會(huì)組織的民間性、自治性存在一定的差距。系統(tǒng)治理要求政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力向社會(huì)的轉(zhuǎn)移和回歸。也就是說，國家權(quán)力從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治等各個(gè)領(lǐng)域有序退出，兼具社會(huì)性、民間性和中介性的非政府組織承接由政府組織剝離和轉(zhuǎn)移出來的部分公共事務(wù)管理職能，并迅速填充國家權(quán)力有序退出的空間[2]。

深化改革意味著我國現(xiàn)階段的社會(huì)狀態(tài)處于轉(zhuǎn)型期，有學(xué)者將現(xiàn)階段的社會(huì)狀態(tài)描述為“政退市（場）進(jìn)”、“政退社（會(huì)）進(jìn)”、“政退民（眾）進(jìn)”、“權(quán)退法（律）進(jìn)”[3]。 當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型在組織層面的主要內(nèi)容就是：經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域現(xiàn)代化企業(yè)市場體系的建立與完善，政治與行政領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革，各種社會(huì)組織的培育和發(fā)展。

1 發(fā)展體育社會(huì)組織的意義

1.1 有效地整合體育社會(huì)資源

體育社會(huì)組織作為政府和市場的中間部門，一方面是人與人之間基于一定社會(huì)關(guān)系的直接結(jié)社，另一方面是人與人之間基于一定財(cái)產(chǎn)關(guān)系達(dá)成間接的結(jié)社。歸根結(jié)底，體育社會(huì)組織是建立在人們一定的價(jià)值認(rèn)同、集體共識、社會(huì)信任的基礎(chǔ)上，能夠達(dá)成一致的社會(huì)共同體，增進(jìn)在既有社會(huì)資本基礎(chǔ)上的公益規(guī)范或共益規(guī)范，從而在更大程度上構(gòu)建和增大社會(huì)資本[4]。面對體育需求和事務(wù)發(fā)展的日益復(fù)雜化、多元化，政府在承擔(dān)公共管理的事務(wù)中出現(xiàn)“政府失靈”，市場機(jī)制也無法有效配置資源或?qū)е沦Y源配置的低效率而產(chǎn)生 “市場失靈”，體育社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生，彌補(bǔ)和補(bǔ)充政府及市場在資源配置中的不足，從而實(shí)現(xiàn)體育社會(huì)資源有效配置。

1.2 緩解社會(huì)矛盾

隨著社會(huì)的發(fā)展，我國已經(jīng)進(jìn)入體育公共事務(wù)沖突多發(fā)時(shí)期，公共沖突呈現(xiàn)類型多樣化、規(guī)模化、群體化、原因?qū)哟紊罨忍卣?，政府作為社?huì)公共沖突治理的主要承擔(dān)者，在體育公共事務(wù)治理中表現(xiàn)出不足。體育社會(huì)組織作為在政府和市場力量之外的第三部門，具有監(jiān)督公共權(quán)力行使、抑制市場暴力的使命，而參與公共沖突治理是實(shí)現(xiàn)其使命的重要通道。體育社會(huì)組織一方面在沖突中以相對弱勢方的利益代言人的身份介入沖突過程，以維護(hù)沖突中相對弱勢方的利益為首要訴求，同時(shí)兼顧推動(dòng)公共沖突化解的目標(biāo)；另一方面，體育社會(huì)組織以中立第三方的身份介入公共沖突，在公共沖突中扮演信息員、真相調(diào)查者、治療者、咨詢者、評估者等輔助者角色以及交流促進(jìn)者、后續(xù)監(jiān)管者等保障型角色，致力于通過各種方式推動(dòng)公共沖突的化解[5]，從而達(dá)到緩解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的目的。

1.3 更好地提供體育社會(huì)服務(wù)

體育社會(huì)組織作為社會(huì)組織的一部分，是提供公共物品的非營利部門，又是行動(dòng)參與者的“價(jià)值所在”。對中國社會(huì)來說，多元的價(jià)值追求已成為體育社會(huì)組織發(fā)展和演進(jìn)的基礎(chǔ)和源泉。體育社會(huì)組織也就是生長在國家體系和市場體系之間，就是基于滿足一定的社會(huì)需求而產(chǎn)生的，向社會(huì)提供公共服務(wù)是其生存的依據(jù)和合法性的來源。根據(jù)“政府失靈”理論，政府在提供公共產(chǎn)品的交易成本遠(yuǎn)高于非營利組織。從近年來我國的體育社會(huì)組織提供公共服務(wù)的實(shí)踐來看，政府通過向體育社會(huì)組織購買體育公共服務(wù)，提高了體育公共服務(wù)的效率。

1.4 推進(jìn)體育治理的發(fā)展

我國體育治理面臨治理主體越位和缺位的雙重矛盾，體育政府部門在體育治理中不斷越位，體育社會(huì)組織與公眾卻不能參與體育社會(huì)治理而導(dǎo)致缺位。這一矛盾也直接導(dǎo)致政府在體育治理中公信力的下降和缺失。因此，我國體制機(jī)制改革需要發(fā)展體育社會(huì)組織。通過體育社會(huì)組織承擔(dān)一部分政府職能，讓政府部門專心做好份內(nèi)的事情，可以促使政府更專業(yè)、更具有效率，而體育社會(huì)組織通過與政府、企業(yè)之間協(xié)調(diào)互動(dòng)和合作共治，形成公民對體育事務(wù)的表達(dá)和參與，提升其自主性、自治性及承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的能力，從而進(jìn)一步發(fā)展體育社會(huì)組織。

體育社會(huì)組織在社會(huì)中處于國家和個(gè)人之間，是預(yù)防和制約權(quán)利腐敗的天然屏障[6]。政府大包大攬、權(quán)力集中，往往導(dǎo)致權(quán)力尋租、以權(quán)謀私、貪污腐敗的產(chǎn)生，體育社會(huì)組織作為第三部門介入公共事務(wù)可以避免公眾將官員的腐敗演變?yōu)閷φ男湃挝C(jī)。為此，《聯(lián)合國反腐敗公約》將社會(huì)組織納入反腐敗的主要主體之一，其中規(guī)定：“各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則在力所能及的范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施，推動(dòng)公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體，如民間組織、非政府組織等，積極參與預(yù)防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴(yán)重性及其所構(gòu)成威脅的認(rèn)識。”發(fā)展體育社會(huì)組織就是要實(shí)現(xiàn)承接體育微觀的管理和服務(wù)職能，形成政府與社會(huì)共同對體育的“善治”，滿足社會(huì)分化后多元群體的文化需要，并形成一種對體育政府部門權(quán)力的“社會(huì)制約”力量[7]。

2 體育社會(huì)組織概述

哈貝馬斯開創(chuàng)了國家、市場和社會(huì)的三元模式，提出公民社會(huì)的核心機(jī)制是在自愿的基礎(chǔ)上由非國家和非經(jīng)濟(jì)組織組成的。這樣的組織包括教會(huì)、文化團(tuán)體和學(xué)會(huì)，還包括獨(dú)立的傳媒、運(yùn)動(dòng)和娛樂協(xié)會(huì)、辯論俱樂部、市民論壇和市民協(xié)會(huì)，此外還包括職業(yè)團(tuán)體、政治黨派、工會(huì)和其他組織等[8]。社會(huì)組織類似于英文的“civil Society Organization”，屬于獨(dú)立于國家體系中的黨政部門、市場體系的企業(yè)等經(jīng)營單位之外的公民社會(huì)部門或第三部門，也被稱作為“非政府部門”、“非營利組織”，具有組織性、民間性、非營利性、自治性和自愿性等特征。社會(huì)組織在全世界范圍內(nèi)的廣泛興起，對社會(huì)治理方式、市場運(yùn)行機(jī)制、文化價(jià)值觀等各方面產(chǎn)生了不可低估的深刻影響[9]。當(dāng)然，中國的社會(huì)組織與西方語境下的公民社會(huì)組織存在差異，中國社會(huì)組織帶有鮮明的轉(zhuǎn)型期的中國特色。中國的國家與社會(huì)之間存在由來已久的合作關(guān)系，與 “國家與社會(huì)分離”和“自主性”等特征相反，這種本土并不符合公民社會(huì)在西方社會(huì)史上的原意。弗洛里克（Frolic）將“由國家創(chuàng)造的、作為國家支持機(jī)制的社會(huì)組織，它們依附于政府又并非政府，起到了傳輸利益的訴求、影響政策、接管政府職能等重要作用的社會(huì)組織”稱為“國家主導(dǎo)之公民社會(huì)”[10]。

黨的“十七大”報(bào)告指出，社會(huì)組織是指政黨、政府以外的各類民間性的社會(huì)組織，主要包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織以及社區(qū)活動(dòng)團(tuán)隊(duì)。其中，社會(huì)團(tuán)體是指由中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開展活動(dòng)的非營利性社會(huì)組織，包括學(xué)術(shù)性社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、專業(yè)性社團(tuán)和聯(lián)合性社團(tuán)；民辦非企業(yè)單位是指由企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利社會(huì)活動(dòng)的社會(huì)組織；基金會(huì)是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事社會(huì)公益事業(yè)為目的，依法成立的非營利性法人，屬于社會(huì)組織；社區(qū)活動(dòng)團(tuán)體是指以社區(qū)群眾為主，因文化知識、興趣愛好、強(qiáng)身健體等不同需求而自發(fā)組織起來的，沒有經(jīng)過社團(tuán)管理部門登記，但在街道社區(qū)有關(guān)部門備案的群眾性組織；社會(huì)中介組織是指介于政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體及其個(gè)人相互之間的，從事協(xié)調(diào)、評價(jià)、聯(lián)系等專業(yè)性服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。

體育社會(huì)組織具有非政府性和非營利性已是一種共識，學(xué)界則更多使用非營利體育組織的概念。馬志和、張林提出，非營利體育組織是指不以營利為目的、主要開展各種志愿性的公益或互益性體育活動(dòng)的非政府社會(huì)組織，包括各類社團(tuán)及體育類民辦非企業(yè)單位[11]。魏來、石春健提出，非營利體育組織是以服務(wù)大眾體育方面需求的娛樂、健身、身體訓(xùn)練為宗旨的，獨(dú)立于政府部門之外的，不以營利為目的的公益性組織，包括各種體育協(xié)會(huì)、非營利性非體育俱樂部、體育聯(lián)合會(huì)等[12]。郭修金、戴健根據(jù)民政部的解釋，將體育社會(huì)組織厘定為：體育社團(tuán)、體育民辦非企業(yè)單位和體育基金會(huì)3種形式[13]。這些概念突出了非營利性體育組織的非營利性、非政府性、公益性等特點(diǎn)。本文認(rèn)為體育社會(huì)組織是指政府和以營利為目的的企業(yè)之外的，以非營利為目的、主要從事志愿性的公益性或互益性體育活動(dòng)的社會(huì)組織，包括體育社團(tuán)（協(xié)會(huì)）、體育民辦非企業(yè)單位、體育基金會(huì)以及自發(fā)性體育社會(huì)組織（又可稱為體育草根組織“grassroot”）。其中體育社團(tuán)（協(xié)會(huì)）、體育民辦非企業(yè)單位、體育基金會(huì)屬于在民政部門登記注冊的合法社會(huì)組織；自發(fā)性體育社會(huì)組織，是由民間自發(fā)組織的、未經(jīng)登記注冊的公益性體育社會(huì)組織，屬于“非法”社會(huì)組織。

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在冊體育社團(tuán)中由政府發(fā)起成立的占77%，由政府引導(dǎo)成立的占14%，由民間自發(fā)組織的僅占9%。體育社會(huì)組織的“官辦模式”仍是我國現(xiàn)階段登記在冊體育社會(huì)組織的主流[14]，由民間自發(fā)成立的自發(fā)性體育社會(huì)組織多數(shù)為“非法”社會(huì)組織。雖然“官辦模式”社團(tuán)是在冊體育社團(tuán)的主流，但不能忽視具有非政府性、民間性、公益性、非營利性、自發(fā)性和志愿性特征的草根社團(tuán)，在培養(yǎng)公眾健身意識、維護(hù)公益體育權(quán)益以及推動(dòng)體育的公眾參與等方面發(fā)揮的重要作用[15]。

3 我國體育社會(huì)組織的發(fā)展趨勢

總體來看，我國近年來體育社會(huì)組織穩(wěn)步發(fā)展。據(jù)調(diào)查，全國已有體育類社會(huì)組織共23 590個(gè)，占社會(huì)組織總量的5%。其中，體育社會(huì)團(tuán)體15 059個(gè)，體育民辦非企業(yè)單位8 490個(gè)，體育基金會(huì)41個(gè)。同時(shí)，還有大量社區(qū)體育組織通過備案的方式活躍在基層[16]。體育社會(huì)組織從單一的體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)、體育社會(huì)團(tuán)體、體育民辦非企業(yè)單位到體育基金會(huì)多種類型并存；從事業(yè)單位到獨(dú)立的社團(tuán)法人；從由單一的政府自上而下的體制內(nèi)生，到政府自下而上與社會(huì)自下而上體育的內(nèi)生與外生相結(jié)合的多元路徑，但仍存在總體數(shù)量不足、發(fā)展規(guī)模小的問題。

3.1 獨(dú)立性、自主性是我國體育社會(huì)組織發(fā)展趨勢和必然要求

獨(dú)立性、自主性是社會(huì)組織的本質(zhì)特點(diǎn)，如果沒有自主性，社會(huì)組織與政府組織就沒有根本區(qū)別，其作為獨(dú)立的第三方的作用就不存在。我國大部分體育社團(tuán)在組織上表現(xiàn)為獨(dú)立性、自主性、非政府性弱，功能上被動(dòng)參與等特征，處于一種低層次“依附式發(fā)展”[17]。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，根據(jù)現(xiàn)行的法律、法規(guī)的規(guī)定，我國政府對體育社會(huì)組織的管理可以概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的雙重管理體制。歸口登記是指除法律、法規(guī)規(guī)定免于登記外，1998年后，所有社會(huì)團(tuán)體都由民政部統(tǒng)一登記，其他部門登記不能視為民間組織；雙重負(fù)責(zé)是指對社會(huì)團(tuán)體登記注冊管理及日常性管理實(shí)行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制；分級管理，是指按照社會(huì)團(tuán)體的規(guī)模，全國性社會(huì)團(tuán)體由國務(wù)院登記管理機(jī)關(guān)及相應(yīng)業(yè)務(wù)單位負(fù)責(zé)管理監(jiān)督[18]。在雙重管理體制下，我國體育社會(huì)組織的管理體制，既不能滿足公民結(jié)社自由的需要，也不能適應(yīng)現(xiàn)代化社會(huì)治理的需求。

我國體育社團(tuán)的“依附性”主要體現(xiàn)在：社團(tuán)的成立方式、社團(tuán)的職能、體育社團(tuán)的收入來源和組織成員構(gòu)成。在成立方式方面，我國自上而下由政府部門決定和發(fā)起的體育社團(tuán)與政府存在密切的聯(lián)系，類似于“準(zhǔn)政府”或“二政府”機(jī)構(gòu)。運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心與全國單項(xiàng)協(xié)會(huì)在社團(tuán)管理上存在職能的重合，運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心作為政府事業(yè)單位，通過行政權(quán)力管理和控制全國體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)，包攬了本該由單項(xiàng)協(xié)會(huì)行使的權(quán)力和職能；運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心還承擔(dān)了本屬于政府機(jī)關(guān)行使的監(jiān)督管理、行政執(zhí)法等職能[19]。在收入來源方面，我國大部分體育社會(huì)組織的收入主要還是來自于政府，李啟迪對69個(gè)全國性體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)只有26個(gè)協(xié)會(huì)有獨(dú)立的賬號，而這26個(gè)協(xié)會(huì)中有23個(gè)沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)核算[20]。當(dāng)政府資金開始占主導(dǎo)地位時(shí)，非營利組織很難捍衛(wèi)它們的獨(dú)立自主權(quán)，官僚化成為一個(gè)真實(shí)存在的威脅[20]。在組織成員構(gòu)成方面，有關(guān)研究顯示，我國77%的社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)是由主管部門或掛靠單位領(lǐng)導(dǎo)所占據(jù)[21]，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任社團(tuán)負(fù)責(zé)人，直接影響的社團(tuán)的獨(dú)立性。為了增強(qiáng)體育社會(huì)組織的獨(dú)立性，1994年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了 《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體職務(wù)問題的通知》，其中規(guī)定：“國務(wù)院各部委、各辦事機(jī)構(gòu)、各直屬機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)同志今后不再兼任社會(huì)團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，已兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，要依照該社會(huì)團(tuán)體章程程序，辭去所兼職務(wù)”。1998年3月，針對處級以上各級黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和各級社會(huì)團(tuán)體，中共中央辦公廳、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》規(guī)定了，在職縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，不得兼任社會(huì)團(tuán)體（包括境外社會(huì)團(tuán)體）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（含社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人）。1998年11月民政部下發(fā)對《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會(huì)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》有關(guān)問題的解釋，進(jìn)一步指出：“堅(jiān)持黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不得在社會(huì)團(tuán)體中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的原則”。隨著體育體制改革的深入，黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人兼任社團(tuán)職務(wù)的情況逐漸好轉(zhuǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)體育社團(tuán)與政府機(jī)關(guān)的“脫鉤”，增強(qiáng)“官辦體育社會(huì)組織”的民間性。

除了體育社團(tuán)，我國體育民辦非企業(yè)單位和體育基金組織主要也是由政府發(fā)起或協(xié)助成立的。雖然《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》明確指出體育類民辦非企業(yè)單位的舉辦主體為“事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、其他社會(huì)力量和公民個(gè)人”，但《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》第3條規(guī)定了，體育行政部門是體育類民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管。政府大量介入體育類民非組織，延續(xù)了政府創(chuàng)建體育社團(tuán)的一貫做法，由政府推動(dòng)依然是體育民辦非企業(yè)組織的主要成立方式，一些地區(qū)的體育類民辦非企業(yè)組織受政府資助比較大，如上海占71.1%[22]。

在“多元治理”和“小政府、大社會(huì)”的觀念下，政府開始摒棄直接介入社會(huì)事務(wù)的模式，而是嘗試培育和發(fā)展社會(huì)組織。自20世紀(jì)80年代，政府已著手體育體制改革，1986年原國家體委頒布了《關(guān)于體育體制改革的決定（草案）》，1993年原國家體委就出臺(tái)的《關(guān)于深化體育改革的意見》（93體政字19號）提出了：“改變原來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單純依賴國家和主要依靠行政手段辦體育的高度集中的體育體制，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)規(guī)律，國家調(diào)控，依托社會(huì)，有自我發(fā)展活力的體育體制和良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制，形成國家辦與社會(huì)辦相結(jié)合、集中與分散相結(jié)合的格局”的改革目標(biāo)。并明確提出：“運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化的步伐，建立具有中國特色的協(xié)會(huì)制”。協(xié)會(huì)制實(shí)體化改革就是要推動(dòng)項(xiàng)目管理由行政性向事業(yè)型，再由事業(yè)型向社團(tuán)型轉(zhuǎn)變，目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理由粗放型向集約型、由行政化向?qū)I(yè)化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變，為項(xiàng)目最大限制地聚集社會(huì)和市場資源制造條件，從而進(jìn)一步夯實(shí)每個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目的社會(huì)基礎(chǔ)和市場基礎(chǔ)，推動(dòng)項(xiàng)目在政府支持下，依托社會(huì)和市場內(nèi)生發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展[23]。

目前我國仍是“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的基本格局，政府在利益劃分和制度設(shè)計(jì)方面仍處于強(qiáng)勢地位，在這種非對稱性資源一覽結(jié)構(gòu)下，體育社會(huì)組織往往被視為政府組織的“編外機(jī)構(gòu)”，也導(dǎo)致體育社團(tuán)的行政化現(xiàn)象和“官民二重性”。社團(tuán)的民間性來自于成員自助、互益和自我管理的需要，而官辦性則來自政府間接管理的需要。我國體育社團(tuán)組織的這種“官民二重性”是雙軌經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是現(xiàn)階段政府從直接管理向間接管理過渡的組織形式。隨著雙軌制的消失和改革的進(jìn)一步深化，社團(tuán)的官方性將逐漸減弱，而民間性將逐漸加強(qiáng)，“官辦”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮僦?，出現(xiàn)政府和社團(tuán)共同管理的局面[24]。

3.2 公益性、實(shí)體化是體育社會(huì)組織發(fā)展的要求

公共性、公益性是社會(huì)組織的重要特點(diǎn)，如果沒有公益性，社會(huì)組織與市場的企業(yè)沒有區(qū)別，就無法起到平衡政府與企業(yè)的作用，也不能發(fā)揮促進(jìn)社會(huì)公平與公正的作用。我國現(xiàn)階段的體育社會(huì)組織的公益性不強(qiáng)，尤其是體育民辦非企業(yè)社會(huì)組織，由個(gè)人出資的體育民辦非企業(yè)組織，盈利是其主要目的[22]，其公益性很弱，即使2000年11月國家體育總局、民政部第5號令《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》第2條明確規(guī)定，體育類民辦非企業(yè)單位是“不以營利為目的的”。

體育社會(huì)組織通過向社會(huì)提供體育服務(wù)謀求自身發(fā)展，應(yīng)具有較強(qiáng)的實(shí)體性。然而，我國體育社會(huì)組織的實(shí)體化進(jìn)程步履艱難。我國體育社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)體育協(xié)會(huì)的實(shí)體化改革大致分為3步：第一，體育行政部門的部分職能向體育總會(huì)、國家奧委會(huì)轉(zhuǎn)移；第二，體育總會(huì)和國家奧委會(huì)作為事業(yè)型龍頭體育社會(huì)組織，承接體育行政部門的體育事務(wù)的管理與協(xié)調(diào)工作；第三，創(chuàng)建樞紐型體育社團(tuán)組織，撤銷運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心的建制[23]。根據(jù)黨的“十八大”和“十八屆二中”、“三中全會(huì)”精神，國務(wù)院部署了深化社會(huì)治理體制改革、加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體系的一系列工作，社會(huì)組織管理體制的改革必將為體育社會(huì)組織的實(shí)體化發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

3.3 合法化、規(guī)范法是體育社會(huì)組織發(fā)展導(dǎo)向

自發(fā)性社會(huì)體育組織，更近似于歐洲公民社會(huì)基礎(chǔ)之上的社會(huì)組織，是基于自愿的基礎(chǔ)上相聚而成的互益性體育組織，具有非營利性和民間性。志愿性、草根的參與和領(lǐng)導(dǎo)是歐洲體育模式的重要特征之一，草根組織的參與是歐洲體育運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)[25]?！半p重管理機(jī)制”造成我國自發(fā)性體育社會(huì)組織發(fā)展存在登記難、生存難、監(jiān)管難等問題，過高的準(zhǔn)入門檻使得自發(fā)性體育社會(huì)組織無法獲得合法地位，阻礙它的發(fā)展。2013年3月由全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對社會(huì)組織管理提出，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。逐步推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。探索一業(yè)多會(huì)，引入競爭機(jī)制。體育體制改革正在進(jìn)一步深入，為體育社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造的良好外部環(huán)境。

一些地方政府積極回應(yīng)體育社會(huì)組織發(fā)展對管理體制的創(chuàng)新要求，在現(xiàn)行法律和政策框架內(nèi)，結(jié)合地方特點(diǎn)進(jìn)行了改革。如2000年上海市委辦公廳、上海市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《市民政局、市社團(tuán)局關(guān)于確認(rèn)本市社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位的若干意見》，在部分市區(qū)承認(rèn)街道可以作為社區(qū)社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位，讓社區(qū)的草根社團(tuán)可以突破“準(zhǔn)入門檻”的制約。為了給自發(fā)性社會(huì)組織打開方便之門，上海市社會(huì)團(tuán)體管理局在官網(wǎng)上注明，自2015年4月1日起，在本市范圍內(nèi)新成立行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等4類社會(huì)組織，可直接向社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這些措施為自發(fā)性體育社會(huì)組織取得“合法身份”打開了方便之門，也為規(guī)范化管理這些社會(huì)組織提供了便利。

4 我國體育社會(huì)組織的發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

4.1 體育社會(huì)組織去行政化的挑戰(zhàn)

獨(dú)立性和自主性是體育社會(huì)組織的本質(zhì)特征，政府過多介入社會(huì)內(nèi)部會(huì)削弱人們進(jìn)行自組織和協(xié)作的能力。Wolfe對挪威、瑞典等北歐國家進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，這些國家執(zhí)行的全民國家福利政策降低了市民社會(huì)的重要性[26]。我國體育社會(huì)組織的行政化背景，注定了去行政化是我國現(xiàn)階段體育社會(huì)組織改革和創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容。

去行政化改革實(shí)質(zhì)就是利益再分配。我國體育社團(tuán)多數(shù)是由政府發(fā)起或支持成立的，其民間性、獨(dú)立性比較弱。為了促進(jìn)體育社團(tuán)的獨(dú)立性、自主性，政府采取“吸納精英”、“機(jī)構(gòu)滲透”、“項(xiàng)目化運(yùn)作”等隱性控制手段，推進(jìn)體育社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)的脫鉤[27]。然而，政府在社團(tuán)管理方面長期存在一種矛盾：一方面，在政府職能轉(zhuǎn)移、化解矛盾穩(wěn)定政權(quán)、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)等社會(huì)和制度背景下，政府基于社會(huì)治理的需求，就會(huì)有培育社團(tuán)組織促進(jìn)其發(fā)展的意愿；另一方面，政府部門的分化和官員自然人的特性使政府行為和政策目標(biāo)在很大程度上受部門和官員群體的驅(qū)使，追求自身利益的最大化[28]。體育社團(tuán)則往往通過“組織模仿”策略對“去行政化”予以回應(yīng)，以便爭取自身發(fā)展所需的各項(xiàng)資源。

體育社團(tuán)本身就是通過自上而下的方式形成，體育業(yè)務(wù)主管部門通過領(lǐng)導(dǎo)人選擇有效地控制社團(tuán)，社團(tuán)為了維持壟斷地位也并不會(huì)積極尋求自主性，而是主動(dòng)依附于行政體系[29]。因此，現(xiàn)階段的體育社會(huì)組織對政府在政策法律、資金方面的依賴主要是為了自身生存爭取更大空間，而不是指向公共服務(wù)。體育社會(huì)組織為了生存更多依賴政府，另一方面在體育社會(huì)組織與政府組織的互動(dòng)中，政府處于主導(dǎo)和引領(lǐng)地位，體育社會(huì)組織深受政府和政策的影響和制約。體育社會(huì)組織與政府在行為邏輯上變得更為趨同，進(jìn)而導(dǎo)致社團(tuán)行政化的問題[27]。此外，長期以來形成的習(xí)慣心理、集權(quán)文化傳統(tǒng)以及依賴路徑都是體育社會(huì)組織的去行政化的巨大阻力[30]。

根據(jù)1993年原國家體委提出的深化改革目標(biāo)，國家體委設(shè)置了20個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心，希望運(yùn)動(dòng)管理中心承擔(dān)單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)“孵化器”的作用，逐步實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化改革的目標(biāo)。但到目前為止，作為過渡性機(jī)構(gòu)設(shè)置的項(xiàng)目管理中心不僅沒有發(fā)揮“孵化器”的作用，反而呈現(xiàn)固化和長期化的趨勢，并形成一個(gè)新的特殊利益集團(tuán)，導(dǎo)致過渡性、階段性改革措施處于失范的狀態(tài)[31]，體育管理體制改革任重艱巨。2015年1月26日國務(wù)院審議并通過了《中國足球改革總體方案》，將以足球運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目管理中心和單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革試點(diǎn)為突破口，深化體育管理體制改革。如何打破現(xiàn)有的利益格局，形成符合市場和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的體制機(jī)制將是這場改革的“攻堅(jiān)戰(zhàn)”。

4.2 公益性和非營利性的難題

公益性和非營利性是社會(huì)組織的本質(zhì)特征。體育社團(tuán)是基于成員需要，自愿相聚形成的，社會(huì)關(guān)系是其互惠交換過程中使用的資本，是以非營利為目的，是為了維護(hù)、再生和重建社會(huì)關(guān)系，其公開宣稱的組織使命和活動(dòng)目標(biāo)具有公共服務(wù)性質(zhì)，或?yàn)榱舜龠M(jìn)社會(huì)福利或公益的發(fā)展。

我國 《社會(huì)團(tuán)體管理登記條例》、《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》都明確規(guī)定了禁止社團(tuán)、體育類民辦非企業(yè)單位從事營利性的經(jīng)營活動(dòng)。財(cái)政部發(fā)布的財(cái)會(huì)函[2002]65號《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》（征求意見稿）第2條規(guī)定了非營利組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位，這些非營利組織應(yīng)符合3個(gè)條件：一是不以營利為目的；二是任何單位或個(gè)人不因?yàn)槌鲑Y而擁有非營利組織的所有權(quán)，收支結(jié)余不得向出資者分配；三是非營利組織一旦清算，清算后財(cái)產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)。但實(shí)際上，非營利性體育社會(huì)組織存在各種生存困難和運(yùn)作問題：自發(fā)性體育社會(huì)組織由于得不到政府的支持和幫助，生存困難，運(yùn)行步履維艱；體育社團(tuán)在發(fā)展中出現(xiàn)濫用減免特權(quán)、貪污、特殊利益集團(tuán)的現(xiàn)象。公益性弱是我國現(xiàn)階段體育社會(huì)組織的特點(diǎn)：一方面體育社會(huì)組織對政府在政策法律、資金方面的依賴主要是為了自身生存爭取更大空間，而不是指向公共服務(wù)；另一方面，由個(gè)人出資的體育民辦非企業(yè)組織，盈利是其主要目的[22]，其公益性很弱。也有企業(yè)單位打著體育社團(tuán)、體育民辦非企業(yè)單位的幌子來獲得更多優(yōu)惠，目的是獲得更多的利益。有學(xué)者對79個(gè)省級體育社團(tuán)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有47個(gè)社團(tuán)的收入主要來自有償?shù)慕?jīng)營活動(dòng)[7]。此外，我國體育社會(huì)組織成員缺乏應(yīng)有的公共理念，“使命感”不強(qiáng)，在運(yùn)行過程中缺乏自覺、創(chuàng)新的能動(dòng)性和艱苦創(chuàng)業(yè)、團(tuán)結(jié)合作的精神。

非營利性的社會(huì)組織是基于“政府失靈”和“市場失靈”而存在的，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不成熟、社會(huì)不能提供支撐“以志愿求公益”的非營利組織成長的制度條件下，體育非營利組織出現(xiàn)的魚龍混雜的情況在所難免，也即出現(xiàn)“志愿失靈”的狀況。非營利性和公益性不是一蹴而就的既成事實(shí)，而是需要通過長期培養(yǎng)形成的。薩拉蒙對“志愿失靈”提出了“委托政府”理論，提出政府通過將提供公共服務(wù)的任務(wù)委托給社會(huì)組織承擔(dān)，二者之間達(dá)成一種相互依賴各自比較優(yōu)勢的分工，政府負(fù)責(zé)資金支持，非政府組織負(fù)責(zé)提供服務(wù)，二者的合作可以使雙方各自發(fā)揮出自己的優(yōu)勢[32]。

4.3 合法性的問題

組織能在紛繁復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下生存，不僅依托于物質(zhì)資源、技術(shù)知識，還需有社會(huì)的認(rèn)同和信賴，這就是合法性 （legitimacy）[33]。全國性體育社團(tuán)具有高度的官方合法性，但缺少民意基礎(chǔ)，社會(huì)合法性缺失。而民間性、自愿性的自發(fā)性體育社會(huì)組織由于“準(zhǔn)入門檻高”，獲取法律意義上的“合法身份”仍存在障礙。1995年頒布實(shí)施的《體育法》對行政管理體制的認(rèn)可，嚴(yán)重阻礙了體育社團(tuán)的實(shí)體化改革。在《體育法》的授權(quán)下，部分體育行政部門濫用行政權(quán)力，直接干預(yù)行業(yè)業(yè)務(wù)管理，干涉社團(tuán)內(nèi)部活動(dòng)，反對授權(quán)社團(tuán)管理，由此衍生出一系列問題[34]，也限制了體育社團(tuán)的合法性權(quán)益。

目前，政府逐漸取消包辦公共體育服務(wù)，開始采取購買服務(wù)等形式利用體育社會(huì)組織提供公共體育服務(wù)。國家對體育社會(huì)組織不再進(jìn)行全面干預(yù)，而是允許有限的結(jié)社自由，對體育社會(huì)組織管理采取 “不鼓勵(lì)、不干涉、不取締”的策略，持“有限放任”的態(tài)度。這種管理策略一方面政府沒有引導(dǎo)、管理社會(huì)組織的發(fā)展，造成政府職責(zé)的“缺位”，另一方面放任又為自發(fā)性體育社會(huì)組織的發(fā)展提供了寬松的環(huán)境[35]。國家對體育社會(huì)組織合法性的控制仍制約著體育社會(huì)組織的發(fā)展。

5 大力發(fā)展我國體育社會(huì)組織的思考與建議

5.1 法治是體育社會(huì)組織發(fā)展的保障

公民社會(huì)不存于中央集權(quán)體制之內(nèi)[36]，我國的公民社會(huì)，是隨著改革開放進(jìn)程的深入，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制帶來的社會(huì)分化和獨(dú)立地位，制度環(huán)境的完善以及相關(guān)法律規(guī)章政策的修訂，所形成的良好環(huán)境而逐漸形成的[37]。也就是說，我國體育社會(huì)組織的發(fā)展空間取決于政府對社會(huì)權(quán)力的讓渡。國家承認(rèn)公民社會(huì)的獨(dú)立性并為其提供法治保障是國家與社會(huì)的良性互動(dòng)的基礎(chǔ)[38]。

2014年10月23 日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！彪S著我國的法治建設(shè)目標(biāo)的推進(jìn)，也必將為體育社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

5.1.1 法治保障體育社會(huì)組織的合法性

社會(huì)權(quán)力是指人民、社會(huì)組織等社會(huì)主體，以他所有擁有的社會(huì)資源（包括物質(zhì)資源、經(jīng)濟(jì)資源等）對國家和社會(huì)的影響力、支配力和強(qiáng)制力[39]。社會(huì)組織之所以可以進(jìn)行社會(huì)管理在于其所擁有的社會(huì)權(quán)力，而擁有社會(huì)權(quán)力需要社會(huì)組織本身合法。如果體育社會(huì)組織的合法性得不到保障，那么它也沒有進(jìn)行社會(huì)管理的權(quán)力。

結(jié)社自由是各國憲法規(guī)定的公民權(quán)利，在世界上142個(gè)國家的成文憲法中，有119部涉及了結(jié)社的權(quán)利，占83.8%[40]。結(jié)社自由也是我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民享有的基本權(quán)利和自由，《中華人民共和國憲法》第35條規(guī)定了“中華人民共和國公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”。1998年的《條例》第1條強(qiáng)調(diào)立法目的是：“為了保障公民的結(jié)社自由”。但是，結(jié)社自由不是絕對的，國家為了實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的管理，通常以法律對結(jié)社自由進(jìn)行限制[41]。2000年民政部頒布的《取締民間非法組織暫行辦法》規(guī)定了：“未經(jīng)登記，擅自以社會(huì)團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位進(jìn)行活動(dòng)”的情形為非法民間組織。也就是說，沒能獲得登記的非法人社會(huì)組織若以社會(huì)組織的名義開展活動(dòng)，則會(huì)被認(rèn)定為“非法組織”。這一規(guī)定阻礙了體育社會(huì)組織的發(fā)展，也違反了“結(jié)社自由”。所以，有學(xué)者提出，當(dāng)前最重要的任務(wù)是適應(yīng)這個(gè)法治和權(quán)利時(shí)代的特點(diǎn)和要求，制定和出臺(tái)與實(shí)現(xiàn)“結(jié)社自由”或“結(jié)社權(quán)”的憲法權(quán)利密切相關(guān)的《結(jié)社法》，用法律形式來保障“結(jié)社自由”或“結(jié)社權(quán)”的實(shí)現(xiàn)。

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》是公民結(jié)社和社會(huì)組織存在的基本依據(jù)?！吨腥A人民共和國體育法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》以及民政部的社會(huì)組織管理規(guī)章是我國主要的體育社會(huì)組織管理的法律法規(guī)?？傮w而言，這些法律法規(guī)傾向于對體育社會(huì)組織的控制和限制，更多是管理體育社會(huì)組織，而服務(wù)體育社會(huì)組織的規(guī)定和理念較少[42]。民政部自2013年逐漸開始完善社會(huì)組織的法律法規(guī)，包括修訂 《社會(huì)團(tuán)體管理登記條例》、《基金管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等，另 《體育法》也在加緊修訂的進(jìn)程中。因此，體育社會(huì)組織相關(guān)法律法制體系的完善，將為體育項(xiàng)目改革以及體育社會(huì)組織發(fā)展提供保障。

5.1.2 法治保障體育社會(huì)組織的資源

體育社會(huì)組織的各種資源是需有法律保障的，否則就無法保障其進(jìn)行管理所需的能力和力量。我國現(xiàn)有的法律框架內(nèi)對體育社會(huì)組織的僅有社團(tuán)法人可以對應(yīng)，導(dǎo)致不同類型體育社會(huì)組織的法人主體定位不準(zhǔn)確和非營利標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中的混亂，不利于體育社會(huì)組織的分類管理。如根據(jù)民辦非企業(yè)組織依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同，我國民辦非企業(yè)社會(huì)組織可分為法人、合伙和個(gè)體3種形式。然而，按照《民法通則》，我國的4種法人類型：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團(tuán)法人，民辦非企業(yè)社會(huì)組織卻不能或者不能完全歸為其中的任何一種法人類型，造成體育社會(huì)組織在實(shí)際運(yùn)作中的困難，阻礙其發(fā)展。因此，有學(xué)者提出，在制度上保留非營利性社團(tuán)法，增設(shè)財(cái)團(tuán)法人和公益法人，并以此確人多類法人不同的權(quán)利與義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，分別適用登記、許可、稅收優(yōu)惠、財(cái)政支持和社會(huì)保障等配套性制度設(shè)計(jì)[43]。從資源配置來看，我國體育社會(huì)組織主要分為：公益性奧運(yùn)競技運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)、公益性非奧運(yùn)競技運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)和遠(yuǎn)離國家資源的體育社會(huì)組織三種類型。前兩種類型屬于政府辦性質(zhì)，產(chǎn)權(quán)屬于國家，由國家進(jìn)行管理和分配。第三種類型屬于邊緣化體育社會(huì)組織，缺乏社會(huì)資源保障，如老年體協(xié)等，常因經(jīng)費(fèi)、場地等各方面的因素造成運(yùn)作困難的問題。不管是由國家產(chǎn)權(quán)向社會(huì)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)化，還是為體育社會(huì)組織的社會(huì)資源提供保障，都需要發(fā)揮法治的作用。

除了上述法規(guī)的制定和修改為體育社會(huì)的資源提供保障外，一系列政策也為體育社會(huì)組織提供保障。如民政部辦公廳初步完成的《關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)組織體制建設(shè)的意見》（征求意見稿），2013年7月15日人力資源社會(huì)保障部與民政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位建立企業(yè)年金有關(guān)問題的通知》，2013年8月發(fā)改委初步完成《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政脫鉤整體方案（征求意見稿）》，以及2013年9月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等。

5.1.3 法治保障體制機(jī)制改革

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。激發(fā)社會(huì)組織活力的關(guān)鍵在于讓社會(huì)組織具有自主性、獨(dú)立性，明確社會(huì)組織權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、利、責(zé)的統(tǒng)一。黨的“十八大”在深化行政體制改革中明確提出：“行政體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，要按照建立社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開。建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！闭误w制改革為體育社會(huì)組織的發(fā)展釋放了空間，對我國組織結(jié)構(gòu)主要有3個(gè)方面的影響：政府的總體性控制不斷收縮，并朝著法治化方向演進(jìn)，從而改變以往政府權(quán)力過大甚至沒有邊界的狀態(tài)；市場化傾向使得經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域釋放出越來越大的私人活動(dòng)空間，催生了相對獨(dú)立的私人經(jīng)濟(jì)；政府不再承擔(dān)所有社會(huì)成員生活資源的供給與配置，人們?nèi)找嫘枰鄬Κ?dú)立的社會(huì)行動(dòng)爭取這樣的資源，這導(dǎo)致社會(huì)生活領(lǐng)域的自主性不斷加強(qiáng)[44]。

反對濫用行政權(quán)力的保護(hù)措施是法治的重要內(nèi)容。我國體育體制改革就是要把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，通過法治對公權(quán)力進(jìn)行合理有效的規(guī)制，堅(jiān)持民主政治，推進(jìn)參與型行政，確保各領(lǐng)域、各層級的各種利益訴求能夠充分、及時(shí)而準(zhǔn)確地反映在立法、決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程中，對監(jiān)督制約行政權(quán)力具有極其重要的保障作用，對于整個(gè)國家的法治建設(shè)和全力保障發(fā)揮長久功效。民主政治是基于社會(huì)的參與，體育社會(huì)組織的發(fā)展有利于對國家權(quán)力的制約，有利于公民權(quán)利的保障，有利于樹立法律權(quán)威，對法治具有促進(jìn)作用。

5.2 自治是體育社會(huì)組織發(fā)展的根本

雖然任何社會(huì)組織的自治能力存在局限性，但并不應(yīng)該屈從于單一權(quán)力中心的無限權(quán)威。黑格爾曾說，大革命前的法國“缺少同業(yè)公會(huì)和地方自治團(tuán)體，即缺少特殊利益和普遍利益在其中相匯的集團(tuán)，而國家的真正力量有賴于自治團(tuán)體”，只有組織起來的群眾“才成為力量，成為權(quán)力，否則它只是一大堆或一大群分散的原子。合法的權(quán)力只有在各個(gè)特殊領(lǐng)域有組織的狀態(tài)中才是存在的”[45]。自治是體育社會(huì)組織發(fā)展的根本。

我國體育社團(tuán)組織治理結(jié)構(gòu)不完善，大部分體育社團(tuán)重大決策是由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決定，理事會(huì)形同虛設(shè)；組織內(nèi)部各種管理工作缺乏相應(yīng)的規(guī)范和法律程序，管理比較粗放，無章可循；管理制度僵化，缺乏自律，有很大的隨意性。本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)和促進(jìn)體育社會(huì)組織自治。

5.2.1 加強(qiáng)和完善體育社會(huì)組織管理規(guī)范

加強(qiáng)和完善的體育社會(huì)組織行業(yè)規(guī)范是體育社會(huì)組織自治性的重要體現(xiàn)。首先，通過建立、健全體育社團(tuán)的規(guī)章制度，使組織活動(dòng)有章可循、有法可依，逐漸形成自我管理、自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)體育社會(huì)組織管理的規(guī)范化。其次，體育社會(huì)組織管理制度首先要符合國家憲法、法律的規(guī)定和精神，符合民主法治的原則，不得以自治或內(nèi)部行為為由侵犯公民合法權(quán)益。再次，體育社會(huì)自治管理制度不得違反社會(huì)公共利益。體育社會(huì)組織通過完善的規(guī)章制度管理其成員，一方面可以加強(qiáng)體育社會(huì)組織的內(nèi)部權(quán)威，避免政府組織的過多介入；另一方面使體育社會(huì)組織的自律機(jī)制與政府組織的他律機(jī)制相互協(xié)調(diào)。體育社會(huì)組織內(nèi)部自治的法治化也是發(fā)展的必然，將體育社會(huì)組織的自律秩序納入既定的法律秩序之中，使體育社會(huì)組織既能有效管理成員，又能保障組織的自治，體現(xiàn)出體育社會(huì)組織的自治性、獨(dú)立性和民間性。

5.2.2 加強(qiáng)樞紐型體育社會(huì)組織建設(shè)

自治要求體育社會(huì)組織運(yùn)作和管理，除了依據(jù)法律之外，主要依靠自律，自律是發(fā)展公民社會(huì)、轉(zhuǎn)變政府職能和體育社會(huì)組織發(fā)展的必然要求。體育社會(huì)組織自律意味著政府部門不直接參與體育社會(huì)組織的運(yùn)作與管理。那么，政府參與體育社會(huì)組織運(yùn)作和管理的職能由誰來承擔(dān)，作為政府職能重要接盤手的體育社會(huì)組織，在政府職能轉(zhuǎn)移過程中，是同類、同質(zhì)體育社會(huì)組織的領(lǐng)軍者，具有整合性、聯(lián)結(jié)性、引領(lǐng)性、培向性等價(jià)值[46]，可以發(fā)揮“以社管社”的作用。

2008年9月，北京市委、市政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》，首次提出了“構(gòu)建‘樞紐型’社會(huì)組織工作體系”。隨后，各地紛紛展開了樞紐型體育社會(huì)組織建設(shè)工作，如上海市在“十二五”期間就圍繞建設(shè)“樞紐型”體育社會(huì)組織的展開體育社會(huì)組織建設(shè)工作，并取得了良好的效果。上海通過舉辦市民運(yùn)動(dòng)會(huì)，幫助市社團(tuán)局對市級體育社團(tuán)進(jìn)行評估，定期召開社團(tuán)會(huì)議，幫助社團(tuán)做好換屆工作等，較好地發(fā)揮了對上海市體育社會(huì)組織的管理、指導(dǎo)和服務(wù)功能，成為名副其實(shí)的“樞紐型”社會(huì)組織。

5.2.3 建立和健全體育社會(huì)組織權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

體育社會(huì)組織，尤其是體育協(xié)會(huì)通過內(nèi)部自律機(jī)制的運(yùn)行以及規(guī)章制定權(quán)、紀(jì)律處罰權(quán)、資格審查權(quán)等自治性權(quán)利，規(guī)范成員行為，實(shí)現(xiàn)團(tuán)體內(nèi)秩序，并保持行業(yè)秩序與法律相協(xié)調(diào)、相補(bǔ)充。體育社會(huì)組織內(nèi)部成員的權(quán)利得到公平、有效的救濟(jì)是體育自治的重要體現(xiàn)。體育社會(huì)組織規(guī)范通常通過排斥司法干預(yù)體育協(xié)會(huì)內(nèi)部行為，體現(xiàn)了“體育自治原則”，如《中國足協(xié)章程》規(guī)定：“不得將業(yè)內(nèi)爭議提交法院”，《體育法》第33條規(guī)定了：“通過體育仲裁制度，解決競技體育活動(dòng)中的糾紛”。然而，至今我國體育仲裁制度尚未建立，體育協(xié)會(huì)內(nèi)部糾紛解決機(jī)制缺失或不完善，最具代表的足球協(xié)會(huì)糾紛解決機(jī)制也存在諸多問題。我國亟需建立和健全體育社會(huì)組織權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，通過構(gòu)建獨(dú)立的體育糾紛仲裁調(diào)解（ADR）機(jī)構(gòu)，并構(gòu)建和完善行業(yè)內(nèi)救濟(jì)，形成體育行業(yè)內(nèi)救濟(jì)、體育外部ADR救濟(jì)與現(xiàn)有司法體系以及國際體育糾紛解決的良好銜接，使整個(gè)體育糾紛解決制度具有延續(xù)性和完整性。

5.3 多元化收入來源是體育社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國體育社會(huì)組織發(fā)展成為獨(dú)立、自主的非營利性組織需要多元化的收入來源，擺脫單一的政府支持模式。多元化的收入來源主要包括體育社會(huì)組織的經(jīng)營收入、政府支持、社會(huì)捐贈(zèng)等方面?，F(xiàn)代非營利機(jī)構(gòu)必須是一個(gè)混合體，就其宗旨而言，它是一個(gè)傳統(tǒng)的慈善機(jī)構(gòu)；而在開辟財(cái)源方面，它是一個(gè)成功的商業(yè)組織。這兩種社會(huì)價(jià)值觀在社會(huì)組織內(nèi)相互依存時(shí)，該組織才會(huì)充滿活力。美國約翰霍普斯金大學(xué)非營利組織比較研究中心1999年發(fā)布的 《全球公民社會(huì)——非營利部門國際指數(shù)》對全球22個(gè)國家非營利組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，各國非營利組織的平均收入來源為：會(huì)費(fèi)和其他商業(yè)收入占49%、公共撥款占40%、慈善捐贈(zèng)占11%。且有59%的國家將會(huì)費(fèi)、服務(wù)費(fèi)和經(jīng)營收入作為非營利組織的主要收入來源。商業(yè)收入是當(dāng)代非營利組織不可缺少的資金來源之一[47]。

當(dāng)然，體育社會(huì)組織獲得經(jīng)營收入不同于企業(yè)營利，作為非營利型組織與營利組織的主要區(qū)別在于：是否把扣除成本后的凈收入分配給機(jī)構(gòu)的建立者、捐助者和機(jī)構(gòu)成員，非營利組織要受此限制，此分界又被稱為“禁止分配限制”（nondistribution constrain）。政府支持和社會(huì)捐贈(zèng)也是其他國家非營利組織收入的重要方面，有調(diào)查顯示美國、英國、意大利、日本，政府支持分別占社會(huì)組織年收入的30%、40%、43%、38%，捐贈(zèng)分別占社會(huì)組織資金來源的19%、12%、4%、7%[48]。體育社會(huì)組織多元化的收入來源是現(xiàn)代社會(huì)組織的重要特點(diǎn)，也是體育社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)。

6 結(jié)語

在深化改革的背景下，體育社會(huì)組織迎來前所未有的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。自上而下形成的、由政府主導(dǎo)的體育社會(huì)組織成為體育體制機(jī)制改革的重要對象。2015年2月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議審議通過的《中國足球改革方案》，揭開了實(shí)質(zhì)性的體育體制機(jī)制改革的大幕。理順管理體制，推行“政社分開、政企分開、管辦分離”，加快推行體育行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤。2015年4月，中國足球改革領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，一場改革“攻堅(jiān)戰(zhàn)”正式展開，改革成果如何，我們拭目以待。以“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”為目標(biāo)的法治建設(shè)大環(huán)境，將為體育社會(huì)組織發(fā)展提供支持和保障。而市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善和繁榮，也將為體育社會(huì)組織發(fā)提供優(yōu)質(zhì)的土壤。

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