法治中國背景下之政府體育職能轉變研究

譚小勇

1 問題的提出

1.1 時代背景

當今世界，全球化已成為社會發(fā)展的重要特征，公民社會、社會治理已經成為全球熱詞。而目前的中國正步入體制機制改革的深水區(qū)，2015年是“十二五”的收官年，也是“十三五”規(guī)劃的謀劃年。從黨的“十八大”提出全面建成小康社會奮斗目標以來，“三中全會”又為實現(xiàn)這個目標對全面深化改革進行了頂層設計，提出了法治中國建設的方略，而“四中全會”則更是成為中國共產黨史上第一次專門研究法治建設的中央全會，彰顯了全面推進依法治國是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題的根本要求。而要實現(xiàn)中華民族偉大復興的新目標，就必然需要全面深化改革的驅動，全面依法治國的保障，全面從嚴治黨的引領。

2014年底，習近平總書記又提出了“協(xié)調推進全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨”的“四個全面”戰(zhàn)略布局。從堅定中國自信、立足中國實際、總結中國經驗、針對中國難題的高度，廓清了治國理政的全貌，確立了黨和國家各項工作的重點領域和主攻方向。

1.2 中國政府機構改革與職能轉變進程

改革開放后，我國政府機構改革基本是按5年一輪的節(jié)奏向前推進。在政府機構設置方面，從1981年的100多個精簡為現(xiàn)在的25個部委，15個國務院直屬機構。在轉變政府職能及提高政府工作效率方面也邁出了堅實的步伐。1988年提出了政府機構要正確發(fā)揮管理經濟的職能，實現(xiàn)政企分開。1993年提出了改革的核心目標是轉變政府職能，要求強化社會管理，減少審批事務和對企業(yè)的直接管理，要求宏觀上管好，微觀上放開[1]。1998年更是將政府職能定位為“宏觀調控、社會管理和公共服務”。2003年提出了進一步推進政府的職能轉變、建立民主科學的決策機制、進一步強化依法行政的改革目標。2008年提出了精簡、統(tǒng)一、效能的基本原則，明確了：圍繞轉變政府職能和理順部門職責關系，探索以改善民生、整合社會管理和公共服務部門為重點的大部制改革之路。2012年黨的“十八大”提出了以“法治中國”為核心的治國理念，要依法行政、把權力關進制度的籠子里。2013年發(fā)布的《國務院機構改革和職能轉變方案》更是將“職能轉變”直接寫入文件標題，明確宣示了當前我國改革的發(fā)展方向是轉變政府職能，其核心是要正確處理政府與市場和社會的關系，要解決政府權力運行中出現(xiàn)的問題，彌補“缺位”，隔斷“越位”，糾正“錯位”。

1.3 我國體育制度建設的歷史經緯

新中國成立之初，黨和政府就委托團中央籌建中華全國體育總會，將舊中國的中華全國體育協(xié)進會改組為中華全國體育總會，明確其為代表中國人民的唯一合法體育組織[2]。1952年，中央人民政府委員會第19次會議決定成立“中央人民政府體育運動委員會”，1954年又將其改名為“中華人民共和國體育運動委員會”，簡稱“國家體委”，成為領導全國體育事業(yè)的政府機構。文化大革命開始后，國家體委受到沖擊，工作幾乎處于停滯狀態(tài)。

“十一屆三中全會”后，我國的體育工作重新步入正軌。在1979年2月召開的全國體育工作會議上明確將全國體育工作的重點轉移到體育業(yè)務工作上來，確定了“普及和提高相結合的前提下,側重抓提高”的工作方針，并逐步出臺了相關政策，初步形成了奧運戰(zhàn)略。而1980年的全國體育工作會議則明確提出了 “以競技體育工作為中心”的指導思想，完善了“奧運戰(zhàn)略”，形成了“舉國體制”。

從20世紀80年代開始，隨著國家不斷推進政府行政管理體制改革，體育體制改革也隨之跟進。1986年，為適應國家體制機制改革的要求，國家體委出臺了《關于體育行政體制改革的決定》，開始布局市場經濟形勢下的體育行政體制改革，提出了從國家包辦體育逐步過渡到國家辦與社會辦相結合、恢復和發(fā)展體育行業(yè)協(xié)會、轉變體育行政機關職能等一系列新舉措。但這次改革，僅僅是對計劃經濟體制下的體育行政體制的修補，未對原有體制進行根本性的改革，甚至在某些方面還是對國家體育行政權力的強化。

1992年6月，也就是在“十四大”召開前夕，中國足協(xié)在北京西郊召開了具有中國體育改革標志性意義的“紅山口會議”。會議決定把足球作為體育改革的試驗田，明確了中國足球走職業(yè)化道路，以市場化改革推動中國足球向職業(yè)化市場化方向轉型發(fā)展。這次改革，引起了體育界乃至全社會的高度關注，也收到了良好的效果，使人們看到了中國足球職業(yè)化發(fā)展的前景。這一改革也正好暗合了“十四大”確立的建設社會主義市場經濟體制改革目標和1993年人大會議轉變政府職能的精神，使我國足球及體育改革在職業(yè)化道路上邁出了堅實的一步。

1993年，國家體委在黨的“十四大”及第八屆全國人大會議精神指引下，結合足球改革的成功經驗，發(fā)布了《關于深化體育改革的意見》，明確提出了要改變在計劃經濟體制下形成的依賴國家和行政手段辦體育的高度集中的體制，要建立與社會主義市場經濟體制相適應，符合現(xiàn)代體育運動規(guī)律，國家調控，依托社會，有自我發(fā)展活力的體育體制和良性循環(huán)的運行機制[3]。其核心目標是：通過行政體制改革，精簡和調整內設機構，實行政事分開，推進協(xié)會實體化，以加強和提升國家體委的宏觀調控能力。然而在落實改革方案時，國家體委將調整內設機構以及體制機制改革的重點放在了成立各單項體育運動管理中心，并與各單項體育運動協(xié)會合署辦公，也就是到現(xiàn)在還在運行并一直受到人們質疑的“兩塊牌子一套人馬”的體制，自此開始了“政事不分、政會合一”的我國體育管理模式。

1995年頒布了 《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）。該法是調整我國體育活動中各種關系的基本法，明確了國家的體育職能、政策，為我國依法治體打下了堅實的基礎。但由于與其相關的具體細則沒有出臺、在執(zhí)法及監(jiān)督方面的具體程序缺失等問題，被人們認為是一部缺乏可操作性的“軟法”。

1998年3月，全國人民代表大會批準了《國務院機構改革方案》，此方案正式將“國家體委”撤銷，重新組建了國家體育總局，由部委變成國務院的直屬機構。雖然從表面上看，只是名稱和機構序列的改變，其基本架構并沒有實質性的變革，但這次改革也充分反映了中央政府對體育體制機制改革的方向是：轉變政府體育職能，實行政事分開、官辦分離，主要職能是宏觀調控，主要職責是提供體育公共服務、研究制定宏觀政策、加強執(zhí)法監(jiān)督。

此后，國家體育工作基本圍繞申辦和舉辦2008年奧運會而運轉，而未見改革重大措施。但最近幾年，關于體育體制機制改革開始逐步成為人們關注的熱點問題。如：政府的體育職能以及國家體育總局在國家機構中的獨立存在問題、體育的舉國體制、管辦分離、《體育法》修改、體育仲裁制度建設等一系列體制機制問題。特別是在最近的幾個月內，國務院發(fā)布了46號文，中央全面深化改革領導小組（下簡稱“中央深改組”）又通過了《中國足球改革總體方案》。這些關于體育改革政策的密集出臺，預示著中央政府對我國體育體制機制改革已經定下了基調，下定了決心。

1.4 轉變政府體育職能之必然性和緊迫性

1.4.1 政府職能轉變的發(fā)展趨勢決定了政府體育職能轉變的必然性

我國在長期的機構改革歷程中，雖然因出現(xiàn)過 “精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)而被人們所詬病，但從總體上看，政府機構和人員在數(shù)量上得到了精簡，政府職能也逐步實現(xiàn)了從全能政府向有限政府及服務型政府轉變，政企分開正逐步得到落實，政府的權力清單和負面清單制度也正在逐步落實和推廣。特別是在黨的“十八大”后，依法治國、依法行政已經成為政府運作的基本要求。從當前我國體制機制改革及政府職能轉變的發(fā)展趨勢看，增強政府的宏觀調控能力，防止政府直接干預市場，強化政府執(zhí)法能力，已經成為政府工作的重中之重，公共服務已經成為政府最為重要的工作職能和政府績效的核心指標。由此，我們也必然對政府體育職能轉變的發(fā)展趨勢和必要性有清醒的認識。

1.4.2 體育體制機制改革現(xiàn)狀決定了政府體育職能轉變具有前所未有的緊迫性

如果說我國在改革開放初期提出建設社會主義市場經濟時，由于我國體育事業(yè)發(fā)展的特殊性而實施“舉國體制”及“奧運戰(zhàn)略”是必要的，也是在當時社會及經濟條件下的一個正確選擇[4]。那么在“紅山口會議”或在2008年奧運會之后，本應調整“舉國體制”，轉變政府體育職能，但非常遺憾，我們沒有能夠抓住這一改革的機遇期，而是抓住計劃經濟背景下確立的“舉國體制”不放。甚至有一些人至今還認為：要強化和完善“舉國體制”。并以足球改革為證，認為正是因為足球運動的完全市場化導致我國足球運動水平的倒退。殊不知，也許真正的原因正是由于足球改革沒有遵循市場規(guī)律，沒有按照市場要求合理配置市場要素，也許正是因為我國的足球模式并不是完全市場化。因此，我們必須正視“舉國體制”存在的問題，認知到對“舉國體制”進行反思將是必然[5]。

1998年，國務院在人大會上所作的關于國務院機構改革方案的說明中也曾指出：不再保留國家體委?，F(xiàn)國家體委的職能委托國務院直屬事業(yè)單位中華全國體育總會代行。雖然最后考慮到申辦奧運等原因，而只是將國家體委改組為國家體育總局，并與中華全國體育總會并為一個機構，兩塊 “牌子[6]”。但從這一曲折的改革過程中我們應該感受到，國家機構改革在頂層設計上所確定的體育機構改革方向是由行政管理到事業(yè)管理，其機構是中華全國體育總會，其性質是事業(yè)單位，國家體育總局只是一個過渡性機構[7]。自此以后，一些地方政府開始將體育部門與教育部門合并為教育體育局，或者與文化部門合并為文化體育局?！笆舜蟆焙?，在機構改革方案的討論稿中，也曾出現(xiàn)將國家體育總局并入文化部的設想。這些改革已經預示了體育行政體制機制改革正在一步步走近，這是時代發(fā)展的腳步，勢不可擋。我們必須主動轉變政府體育職能，引導和推動我國體育在市場經濟條件下的發(fā)展，為迎接新的改革做準備。

1994年開始逐步設立的全國單項運動管理中心，本是出于改革國家體育管理體制之目的，為實現(xiàn)政事分開以及推動體育協(xié)會實體化而進行的一項體育機構內部調整，在改革方案設計中，單項運動管理中心是一個過渡性機構，為體育體制機制改革贏得較為寬裕的時間和適應期，當單項運動協(xié)會發(fā)展成熟后，管理中心將退出或撤銷，或者兩者完全融合為單項運動協(xié)會，使單項運動協(xié)會完全實體化。但事與愿違，事到如今，管理中心不僅沒有退出，反而還得到了強化，其權力不斷得到擴張，單項體育運動協(xié)會不僅沒有發(fā)展壯大走向成熟，反而使其邊緣化，空殼化，失去了實體化的空間。我國的體育行政管理部門還規(guī)定了單項運動協(xié)會主要負責人由相應的體育行政機構的領導兼任，更是使協(xié)會名存實亡，也明顯違背了國務院有關規(guī)定及相關法律。

目前，我國體育管理機制在總體上表現(xiàn)為以計劃經濟體制為主要特征的管理模式。管辦不分、政事一體、政（社）會一家；體育法治建設滯后；政府體育職能邊際模糊；體育市場規(guī)則缺失；政策法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督失位；公民體育權利保障無力；體育資源的政府壟斷；等等。這與我國確立的社會主義市場經濟制度建設和民主法治建設不相適應，已經嚴重影響了我國體育治理現(xiàn)代化建設，不利于體育市場化發(fā)展，阻礙了體育市場化進程。特別是在國家出臺46號文及《中國足球改革總體方案》的新形勢下，如果不從體制機制著手，廓清政府體育職能，我國體育發(fā)展又將失去一次大好機遇?？梢哉f，“十三五”期間，以轉變政府體育職能為主線的我國體育體制機制改革必須知難而進，迎頭趕上，時不待我！

1.4.3 政府體育職能轉變是全球化及全球治理背景下體育改革發(fā)展的一般要求

全球化給現(xiàn)代社會帶來了機遇和挑戰(zhàn)，在全球化過程中，人們發(fā)現(xiàn)，市場的調劑和政府的統(tǒng)治對全球化中的一些問題都無能為力，出現(xiàn)了“政府”和“市場”雙失靈現(xiàn)象。而無論是亞當·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法從根本上克服“雙失靈”問題。治理理論正是在對這種“雙失靈”現(xiàn)象的反思中提出的。治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[8]。治理理論強調管理的多中心、多主體，還權于社會。強調實現(xiàn)政府與社會對公共事務的互動和合作，限制和縮小政府職能，由公民社會來填補政府退出后留下來的管理空間。通過政府與社會的合作、協(xié)商，確立起共同的目標，以實現(xiàn)對公共事務的有效管理。

當今中國政府的職能轉變也正是在全球化背景下的改革和發(fā)展，“治理現(xiàn)代化”已經成為黨的十八大文件中的新名詞。轉變政府體育職能，強化體育公共服務，發(fā)展體育社會組織，推動政府體育主管部門與體育社團的協(xié)調互動，主動吸納民眾參與管理，放權于公民社會，落實負面清單，實現(xiàn)體育行業(yè)自治，正是我國社會及全球化發(fā)展的一般要求。

2 新時期政府體育職能的界定

2.1 政府職能界說

2.1.1 政府職能內涵

政府職能是政府一切活動的邏輯起點，清晰而正確的政府職能定位、科學合理的界定政府職能范圍、規(guī)范政府履行職能的正當方式，對政府權力的合理合法行使和發(fā)揮政府應有作用具有關鍵性意義。關于政府職能的內涵，學界主要存在4種學說：一是認為，政府職能“就是一個社會的行政體系在整個社會系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用”[9]的作用說；二是任務和職責說，認為，“行政職能是狹義的政府即國家行政機關承擔的國家職能，是國家行政機關因其國家公共行政權力主體的地位而產生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機關各種職責的總稱”[10]；三是職能和功能作用說，認為“行政職能是指行政機關在管理活動中的基本職能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題[11]；四是將政府職能歸納為 “政府在國家和社會生活中所承擔的職責和功能”[12]的職責和功能說。由于職責和功能說，既強調政府應發(fā)揮作用，又明確限定了職能作用的邊界，使政府的作用范圍更加清晰化，強調了政府職責的內在統(tǒng)一性。因此，學界多認為 “職責和功能說”更具合理性。

2.1.2 政府職能定位

政府職能的定位，就是界定政府職能的范圍和邊界。但人們對政府職能的具體定位，由于不同的社會發(fā)展時期以及人的認識差異而存在不同的觀點。馬克思認為政府職能主要體現(xiàn)在政治統(tǒng)治職能和社會管理職能兩個方面；亞里士多德認為聯(lián)邦政府主要有軍事、司法、議事三大職能；也有學者認為政府主要具有階級統(tǒng)治、社會管理、社會服務、社會平衡四大職能；而從孫中山先生的 “五權憲法”看，政府職能主要有行政、立法、司法、考選和監(jiān)察五大職能[13]。世界銀行曾在1997年的《世界發(fā)展報告》中將政府職能概括為確定法律基礎、保持一個未被破壞的政策環(huán)境、投資于基本的社會服務和社會基礎設施、保護弱勢群體、保護環(huán)境5個基本職責[14]。從西方國家政府職能轉變以及政府行政改革的理論基礎看，政府職能轉變主要存在新公共服務理論、治理理論、公共選擇理論等等。不同理論學派也有著不同的認識，從洛克的《政府論》到亞當·斯密的《國富論》，自由主義政治家推崇最小職能政府，而從庇古的《福利經濟學》到凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》，則主張政府積極干預社會秩序與經濟生活。

我國在長期的政府行政改革中也形成了體現(xiàn)中國特色的理論體系。新中國的政府職能轉變之路始終以“人民當家作主”以及建設服務型政府為主線，走過了一條由“全能政府”到“有限政府”再到“服務型政府”的行政改革之路[15]。我國學者一般認為在社會主義市場經濟條件下，政府的基本職能主要包括：政治職能、法治職能、經濟職能、社會治理職能、文化職能。當然，也有些學者認為：法治是市場經濟條件下政府職能的一個必要參照指標，是實現(xiàn)政府職能的一種方略和狀態(tài)[16]。法治是政府履行職能的基本條件，是基礎性要件。因此，從政府職能的基本內涵看，新時期我國政府應該承擔起公共秩序的維護者和公共產品的提供者這兩種角色。換句話說，新時期的我國政府職能既有干預，以防止市場失效，也有市場調節(jié)，以防止政府失效，而問題的關鍵是政府和市場之間的邊界在哪里的問題。從世界各國政府職能轉變的發(fā)展趨勢看，我國與西方發(fā)達國家的發(fā)展方向和路徑正好相向，西方發(fā)達國家正在從 “華盛頓共識”失敗及2008年全球經濟危機中吸取教訓，從過去對市場經濟體制下的過度依賴甚至是放任市場向適度的政府干預的政府職能轉變，而我國則是從強調政府干預的政府主導的經濟模式向發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的方向邁進。

對于當下的中國而言，黨和政府正面臨政治、經濟、社會改革的深層次問題，政府職能的界定也必然需要結合當前我國的國情。從我國體制機制改革的發(fā)展現(xiàn)狀看，在法治中國及建設社會主義市場經濟大背景下，我國政府職能主要包括宏觀控制、市場調節(jié)、公共服務,社會管理等4個方面。

2.1.3 政府職能轉變的核心目標——建設服務型政府

服務型政府是指按照公民的意愿和需要，通過法定程序組建起來的承擔為公民和社會提供服務的政府。它與管制型政府相對應，管制型政府以全面的行政控制為特征，本質上是政府本位、權力本位，服務型政府則以提供公平、高效、多樣化的公共服務為基本特征，其本質是社會本位、民本位[17]。簡單講，服務型政府就是為人民服務的政府。服務型政府具有社會平等和以人為本、政治民主和對公民負責、法治和有效、為全社會提供公共產品和服務、實現(xiàn)合理分權等特征。

中國社會主義性質決定了政府的一切工作必須圍繞實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。政府的一切權力來源于廣大的人民大眾，滿足社會公眾的需要、為人民服務是政府職能的核心內容和政府合法性的充要條件。轉變政府職能必須以有利于增強政府履行為人民服務的職責為最終目標，提供更好、更多滿足人民群眾需要的公共產品和公共服務，因此，當前我國政府職能轉變的核心目標與方向是建設服務型政府。

我國在1988年七屆人大一次會議的政府工作報告中首先提出了轉變政府職能。2008年的政府機構改革方案又提出了轉變政府職能要實現(xiàn)由重經濟職能向重社會管理和公共服務職能轉變，以推進政府從經濟建設型、行政控制型的管理模式向服務型政府模式的轉變。黨的十八大以來，轉變政府職能，建設服務型政府，法治中國，依法行政，反腐倡廉，已經成為深層次改革的核心內容。

2.2 新時期我國政府體育職能定位

2.2.1 《中華人民共和國憲法》（下簡稱《憲法》）中的政府體育職能定位

我國政府的體育職能在不同的發(fā)展時期有著不同的歷史定位，新中國成立之初，在首屆全國政協(xié)制定的具有憲法性質的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》中明確了國家“提倡國民體育”[18]。1954年《憲法》第三章第94條規(guī)定“國家特別關懷青少年的體力發(fā)展”，該《憲法》也直接催生了國家設立主管體育工作的專門機構——國家體育運動委員會的獨立運行。1975年《憲法》中的第一章第12條規(guī)定“體育與……等一樣，必須為無產階級政治服務”，突出了體育的政治職能。1978年《憲法》涉及體育的條款有第一章第13條和第三章第51、52條，這些條款體現(xiàn)的主旨是國家對體育采取支持和鼓勵的政策。1982年《憲法》中關于體育的規(guī)定是最為具體和全面的一部憲法，第21條以單獨的條款明確了“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質”，第89條第7款還明確規(guī)定國務院領導和管理體育工作[19]。而且該法的第21條在以后的歷次《憲法》修改中均得到了保留，1995年頒布的有體育基本法之稱的《體育法》在總則的第二條也明確了《憲法》第21條的內容，這也說明《憲法》確定的政府體育職能是全面負責國家體育事業(yè)，具體由國務院及其與體育相關的機構負責管理體育事務，國家關注民眾體質健康。

2.2.2 我國政府體育職能轉變之現(xiàn)實基礎

國務院及其體育主管部門依《憲法》獲得管理國家體育工作的授權，代表國家履行體育職能，行使管理體育事務的職權，承擔發(fā)展體育的義務，但這并不意味著所有關于體育的事務都由體育主管部門直接管理，而是應該根據(jù)相關法律法規(guī)有所為有所不為?！稇椃ā芬?guī)定的只是一些基本原則，政府的體育職能還需要根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的需要而具體化。

當前我國政府體育職能定位主要還是以1998年第九屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革方案》和《國務院關一于機構設置的通知》精神為基礎，雖然在一些具體職責方面有所調整，但基本原則和框架沒有大的變革。在此次機構改革中，原國家體委改組為國家體育總局，成為國務院主管體育工作的直屬機構，其職能也進行了調整。其職責最后確定為：制定體育工作的有關政策、法規(guī)；研究制定體育工作的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標；協(xié)調區(qū)域性和各行業(yè)體育發(fā)展；制訂全國性的體育競賽制度，負責全國性體育競賽的綜合平衡；協(xié)同有關部門規(guī)劃、協(xié)調體育設施布局，制定體育設施、器材裝備標準；研究制定體育經濟和經營活動的政策法規(guī)，規(guī)范管理體育市場；負責全國性體育社團的資格審查的業(yè)務指導[20]。2002年8月，國務院發(fā)布了《中共中央國務院關于進一步加強和改進新時期體育工作的意見》，在這一指導性文件中，明確了我國體育體制機制改革的總目標是要形成“有利于體育事業(yè)發(fā)展的組織架構和適應社會主義市場經濟要求的運作方式”。為此，國家體育總局也提出了“三個協(xié)調發(fā)展”的方針[21]。2014年10月，國務院又發(fā)布了《國務院關于加快發(fā)展體育產業(yè) 促進體育消費的若干意見》的46號文，文件提出了“把增強人民體質、提高健康水平作為根本目標，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進群眾體育與競技體育全面發(fā)展，加快體育強國建設，不斷滿足人民群眾日益增長的體育需求”的指導思想。要求“加快政府職能轉變，進一步簡政放權；發(fā)揮市場作用，遵循產業(yè)發(fā)展規(guī)律；完善市場機制，積極培育多元市場主體；創(chuàng)造發(fā)展條件，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略；形成有利于體育產業(yè)快速發(fā)展的政策體系?！边@些文件是對我國體育改革發(fā)展方向的定位，體現(xiàn)了政府職能轉變的總體要求，彰顯了政府體育職能轉變的個性特征，為新時期政府體育職能轉變奠定了基礎。

回首我國體育體制機制改革歷程，應該說，從體育改革的頂層設計上看，在改革方向和目標等宏觀層面上的把握是準確的；從改革部署和具體改革措施上看，在體制機制上突破了原有的計劃經濟體制而向市場經濟體制邁出了關鍵的一步。但我們也曾迷失方向，甚至偏離了方向。特別是在申辦和承辦2008年奧運會期間，人們在總結奧運經驗時，幾乎都認為“舉國體制”成就了北京奧運，這在一定程度上否定了體育改革的既定方向和目標，以致在以后的若干年內，體育官員和一些學者一直堅持“舉國體制”，堅持和完善“舉國體制”成為了體育體制機制改革中必不可少的重要內容和基本任務。從而形成了具有“政府集投入主體、管理主體與運作主體于一身，以行政命令和計劃指令為調控手段，管辦一體”為顯性特征的管理型體育政府[22]。突出了體育政府的政治職能，失去了增強人民體質為民服務和為社會主義市場經濟建設服務的體育體制機制改革方向。

3 新時期政府體育職能重塑

轉變政府職能，建設服務型政府，依法行政，實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化，是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重大舉措。以習近平為總書記的領導集體已經明確了當前國家改革發(fā)展的核心任務，體育絕不會例外。那么，重塑新時期政府體育職能就必然成為事關全局的重大問題。

3.1 重塑新時期政府體育職能的思想導向

3.1.1 以人為本，回歸體育本質功能，體現(xiàn)《憲法》精神

為廣大人民群眾謀福利是人民政府的最根本職能，為人民服務是人民政府的根本職責之所在，政府的合法性來源于人民的共意，民意是政府的合法性基礎，也是《憲法》精神的具體體現(xiàn)和基本要求。轉變政府職能的首要工作，就是要牢固樹立以人為本的政府管理理念，努力實現(xiàn)由政府本位、權力本位、官本位向社會本位、權利本位、民本位理念的根本轉變。體育的本質功能是強身健體愉悅身心，“國家發(fā)展體育事業(yè)，增強人民體質”是《憲法》和《體育法》規(guī)定的國家職責和法律義務，也是人民政府人本關懷的重要體現(xiàn)。政府體育職能理應回歸體育的本質功能，以人為本，滿足人民對體育健身及精神生活不斷增長的需求，讓國民享受到體育福利。以人為本、《憲法》精神、體育本能是重塑政府體育職能的思想根基和緣起。

3.1.2 以市場經濟為導向，建設服務型體育政府

當今的中國，已經進入社會主義市場經濟建設高速發(fā)展期，這是時代的要求，社會發(fā)展的必然。在市場經濟條件下，建設服務型政府是政府職能轉變的核心任務已經成為共識。而服務型政府意味著：政府將強化民本位、社會本位，強化政府的服務職能，政府將是一個自覺限制權力的有限政府，當然也應該是一個有擔當負責任的政府，更是一個守法的法治政府。體育主管部門作為政府機構的組成部分，當然應該成為建設服務型政府的有生力量和踐行者，建設服務型體育政府也就成為國家和社會的必然要求。

3.1.3 完善體育法制（治）體系，實現(xiàn)依法治體

在法治中國建設語境下，依憲治體、依法治體，是實現(xiàn)政府體育職能轉變的保障和合法性基礎，也是基本要求，更是實現(xiàn)政府體育職能轉變的重要標志。我國的體育法治建設雖然取得了長足發(fā)展，但與其他領域相比還存在較大差距，要想達到轉變職能的目標，在“十三五”中還必須提高認識，采取強有力的措施將其作為發(fā)展的重中之重，牢固樹立體育法治的思想意識。

3.2 新時期政府體育行政部門的角色定位

政府體育行政部門是連接國家與公民之間體育事務的中間體，是溝通國家和民眾關于體育發(fā)展需求的橋梁。政府體育行政部門在國家體育事務中具有政策法規(guī)的強制性和體育服務的普遍性等特征，而這些特征決定了體育政府在全國體育發(fā)展中的特殊作用。

3.2.1 政府是體育政策法規(guī)的生產者和供給者

政府代表公民，并在民眾“共意”之下獲得政策法規(guī)的制定權。政府也正是通過這一看不見的手，為體育社會、政治、經濟的運行提供基本的規(guī)則，是體育政策法規(guī)的生產者和供給者。我國體育發(fā)展需要建設完善的市場經濟條件下的社會主義體育法制體系，需要政府供給維護公平正義的體育法律規(guī)章，保障公民的體育權利，維護體育市場競爭發(fā)展的秩序，提升體育政府對體育事務的有效監(jiān)管能力和水平。因此，體育政府應積極主動承擔起體育政策法規(guī)的生產者和供給者的責任，特別是在即將到來的“十三五”期間，體育政府應該將建立完善的體育制度和法律體系作為首要的工作任務，以創(chuàng)造一個良好的體育發(fā)展及體育產業(yè)市場發(fā)展環(huán)境。

3.2.2 政府體育行政部門是國家發(fā)展體育事業(yè)的第一責任主體，而非實施主體

體育政府是代表國家行使體育事務管理權的機構，但在市場經濟背景下，特別是在政府職能正在向建設服務型政府轉變的政府體制機制改革進程中，應該銘記政府體育行政部門是國家體育事務的宏觀調控者，發(fā)展體育事業(yè)的責任主體。這里需要明確兩個方面的問題：一方面，發(fā)展體育事業(yè)，滿足和保障人民大眾的基本體育需求和權利是體育政府的一項基本職責，這是由我國社會主義制度的本質特性所決定的，“轉變政府體育職能”也決不是削弱政府體育職能，政府體育行政部門在發(fā)揮政府的強制性和普遍性方面具有獨特的作用和優(yōu)勢，政府利用稅收及財政收入提供必要的體育資源投入、供給法制規(guī)范、提供體育公共服務、實施宏觀調控及戰(zhàn)略布局和監(jiān)管等等，政府體育行政部門是法定的第一責任主體，也是投入主體、監(jiān)管主體；而另一方面，政府作為第一責任主體，并不一定需要政府事必躬親地進入微觀運行領域，而是應該在充分發(fā)揮宏觀調控、出臺政策法規(guī)等優(yōu)勢的基礎上，吸納、鼓勵多元社會主體參與體育事業(yè)發(fā)展，大膽積極地培育發(fā)展體育公民社會，并將具體的組織實施職能轉移給體育社會組織及市場主體，體育公民社會、體育市場才是實施主體。

3.2.3 體育政府是體育公共服務產品的提供者

政府體育職能轉變的核心目標是建設服務型政府，核心內容是提供體育公共服務，這就意味著提供體育公共服務產品是服務型體育政府的重要職責。按體育公共服務產品性質可將其分為基礎性體育公共服務產品、維護性體育公共服務產品、經濟性體育公共服務產品、社會性體育公共服務產品4種[23]?；A性體育公共服務產品包括體育場地基礎設施和經費，維護性體育公共服務產品主要包括保障體育公共服務存在和運行的政策法規(guī)及管理體制和服務模式，經濟性體育公共服務產品包括體育產業(yè)規(guī)劃政策（稅收優(yōu)惠）、政府購買體育服務及其標準，社會性體育公共服務產品主要包括與公民體育生活方式、體育文化娛樂、身心健康發(fā)展等民生體育相關的產品。服務型體育政府是體育公共服務政策法規(guī)和規(guī)劃、標準規(guī)范、績效評估辦法和工具的提供者。

3.2.4 政府是體育社會公平正義的維護者

公平正義是行業(yè)發(fā)展的基石，維護社會公平正義是政府的基本職責。我國的體育社會建設還很落后，隨著體育事業(yè)發(fā)展，體育的社會問題日益顯現(xiàn)，社會矛盾越來越激烈，而諸如體育資源配置不公、運動員權利保護缺失、運動員退役保障及就業(yè)難、體育基本公共服務不到位、體育糾紛解決制度的空白、公民體育權利得不到保障等等社會問題，由體育市場體制機制是無法實現(xiàn)的，還必須主要依靠政府來解決，只有政府才有這個能力，通過體育法制（治）體系建設、執(zhí)法監(jiān)督等強力手段來解決和改善。

3.3 新時期政府體育職能的重新確立

在中國社會轉型、社會主義市場經濟建設、建設服務型政府等一系列深層次改革措施的推動下，政府體育職能應該重新定位于：宏觀調控體育事務；制定體育法規(guī)政策和體育市場規(guī)則、標準，監(jiān)督和維護體育市場秩序；提供體育公共產品，服務廣大民眾，把主要精力投入到民生體育；實現(xiàn)體育社會治理和體育行業(yè)自治。從我國體育事業(yè)全局看，我國的體育應該是社會主義市場經濟條件下的體育，政府體育職能可以簡單地分為宏觀調控和提供體育公共服務兩大核心職能，宏觀調控的工具是依法治體，體育公共服務就是提供優(yōu)質高效的服務產品，以服務大眾、服務市場經濟，政府體育職能轉變的方向是建設服務型體育政府。

4 實現(xiàn)政府體育職能轉變的路徑選擇

4.1 解放思想，敢于擔當，突破體育體制機制瓶頸

中國的體育改革之所以進展緩慢，最主要的障礙是體制機制問題。體制機制問題需要自上而下推動，需要科學的頂層設計，當然最需要的是體育主管部門的思想解放和敢于擔當?shù)挠職夂途?。從我國體育改革進程中我們可以發(fā)現(xiàn)，體育體制機制改革的思路和方向是正確的，具體的設計方案是科學可行的，在技術上沒有障礙，問題就出在體育主管部門背負著思想和政績等行業(yè)內部的壓力，就出在思想不夠解放，不敢擔當。

我國的體育體制機制改革正面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，黨的“十八大”以來，法治中國建設、服務型政府建設等一系列治國方略的實施，特別是在2014年10月國務院頒布《國務院關于加快發(fā)展體育產業(yè)促進體育消費的若干意見》和2015年2月中央深改組又通過了 《中國足球改革總體方案》的新形勢下，我國的體育體制機制改革應該以新的姿態(tài)面對改革問題，突破體育體制機制的瓶頸。關于這兩個文件，我們認為，不能單純從體育產業(yè)和發(fā)展足球的角度去理解，而是應該從我國體育改革全局的高度去觀察，它闡釋了政府職能轉變的方向是服務型體育政府，我國的體育發(fā)展要走職業(yè)化市場化道路，政府要簡政放權，將體育市場能辦的事交給市場，將體育社會組織能做的事交給社會組織，文件還提出了建設體育產業(yè)法治體系的框架。另外，中央深改組設置的足球改革辦公室主要負責人由國務院副總理擔任，而且辦公地點設在足協(xié)而不是體育總局，說明足球改革的重點是推進管辦分離、政社分開，足球改革也不是單純的足球改革，甚至也不是單純的體育改革，而是關系國家體制機制改革的大事，體育只是一塊試驗田。這次改革是由國務院推動，體育主管部門推行，從這一程序上的變革看，一方面，應該是減輕了體育主管部門改革的思想負擔，有利于體制機制改革的落實；另一方面，體育體制機制改革已經箭在弦上不得不發(fā)，必須放下思想負擔，將這次改革視為發(fā)展我國體育事業(yè)的一次良好機遇，早改革早出成效早受益，體育體制機制改革是體育行業(yè)的福利。

目前，我國體育改革的瓶頸是體育體制機制，而突破口是解決管辦不分、政事一體、政社一家等問題。按精簡、統(tǒng)一、效能原則簡政放權，清理公務員在體育社會組織兼職情況，按國務院有關規(guī)定禁止兼職，盡快進行足協(xié)管理層改選，為其它體育社會組織改革提供樣板。實行政社分開，落實體育社會組織實體化，提升體育社會組織承接政府下放和剝離下來的部分職能的能力，逐步弱化單項運動管理中心功能，直至撤銷，或者將兩者直接合并為體育社會組織，以精簡公務員和事業(yè)管理人員職數(shù)。集中精力抓宏觀，徹底放棄“無處不在、無所不能、包打天下”的角色認知，微觀放手給社會組織和市場，讓市場機制更好的發(fā)揮作用[24]。

4.2 以《體育法》修改為抓手，完善體育法治體系，實現(xiàn)法治體育

我國的體育法制建設還處于落后地位，法治體系亟待完善，國務院46號文也明確提出要加快《體育法》的修改，我們應該以此次《體育法》修改為抓手，抓住這次機遇，完善體育法治體系，為實現(xiàn)法治體育打好基礎。在《體育法》的修改中，應在建設體育仲裁制度、明晰政府體育職權、發(fā)展體育產業(yè)等方面有所突破。特別是體育仲裁制度建設，這是體育救濟的重要渠道，在《體育法》修改完成之前的“十三五”期間，應該先行先試，借鑒CAS發(fā)展經驗，探索在中華全國體育總會之下建立一個統(tǒng)一而相對獨立的內部體育仲裁結構，為建立我國獨立的體育仲裁制度積累經驗。上海還可以依托CAS上海聽證中心和仲裁委，嘗試組建純民間性質的體育仲裁機構，走出一條中國特色的體育仲裁制度建設新路。建立政府體育權力清單和負面清單制度，使體育政府在陽光下透明運行，依法行政，防止錯位、失位和缺位。

4.3 抓住兩個關鍵環(huán)節(jié)，引導體育產業(yè)發(fā)展

隨著46號文的發(fā)布，我國體育是否走產業(yè)發(fā)展道路的爭論基本結束，現(xiàn)在的關鍵問題是如何發(fā)展體育產業(yè)。面對一個體育大國中弱小的體育產業(yè)發(fā)展問題，我們必須以轉變政府職能為契機，吸取其它產業(yè)發(fā)展過程中的經驗教訓，發(fā)揮好后發(fā)優(yōu)勢，抓住關鍵環(huán)節(jié)，走高起點、高效率發(fā)展體育產業(yè)之路。

從我國經濟發(fā)展模式看，一個強勢的政府始終站在企業(yè)及市場的前面，是一個政府主導型的經濟發(fā)展模式。當然，這種發(fā)展模式在當時落后的經濟背景下為推動經濟發(fā)展起到了重要作用，但這種模式在完全市場化背景下，對經濟發(fā)展將產生重大障礙。因此，改變政府主導模式、推動政府職能轉變成為我國經濟發(fā)展迫切需要解決的核心和關鍵問題。對體育產業(yè)發(fā)展而言，在市場經濟條件下，轉變政府體育職能又是重中之重，并且必須抓住兩個關鍵環(huán)節(jié)：一是政府主導型的決策體制要盡快轉變?yōu)槭袌鲋鲗偷臎Q策機制；二是政府必須把資源配置主導權交給市場。厲以寧教授曾指出：凡是競爭性的產業(yè)投資，政府就不能再成為投資決策的主導者，而要由市場決定[25]。張卓元也曾指出：轉變經濟發(fā)展方式主要靠改革特別是政府改革，政府越是轉為公共服務型政府，就越能發(fā)揮其糾正市場失靈的積極作用[26]。政府在體育產業(yè)發(fā)展中始終只能起引導作用，政府不能成為市場經濟的主體，更不能成為投資主體，應該交給市場，政府只需制定好游戲規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行，創(chuàng)造良好的經濟發(fā)展環(huán)境，為市場及企業(yè)服好務，正所謂政府搭臺，企業(yè)唱戲，企業(yè)才是角。

46號文的下發(fā)，引起全國高度關注，但也出現(xiàn)一些值得注意的問題。從筆者參加的幾次關于體育產業(yè)發(fā)展的座談會看，政府的熱情很高，而企業(yè)則積極性不高。其主要原因是，政府的積極態(tài)度并沒有體現(xiàn)在提出服務的思路和措施、制定推動體育產業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，而是主要表現(xiàn)在想親自投入到體育市場，考慮的是如何利用現(xiàn)有資源優(yōu)勢啟動并占領市場，而這正是企業(yè)所擔心的，沒有一個企業(yè)愿意出錢請你來“憋屈”自己，更沒有企業(yè)愿意在沒有投資安全保障的環(huán)境中去發(fā)展。一些已經進入體育產業(yè)領域的企業(yè)還通過現(xiàn)身說法，“吐槽”現(xiàn)有大型體育賽事運作中的弊端，在一些本是商業(yè)化的賽事中，政府擔當幕后老板，影響了企業(yè)的正常經營和推廣活動。體育賽事市場是體育主業(yè)之一，既有社會效益，也有經濟效益，要廓清政府和企業(yè)在商業(yè)賽事中各自的責任和義務，需要制定相關政策法規(guī)，商業(yè)賽事必須采用商業(yè)化手段進行運作，公開透明辦賽。

體育資源是體育產業(yè)市場最為重要的要素，在現(xiàn)有體制下，政府幾乎壟斷了我國的體育資源，從體育場地設施存量和布局到體育人才、體育賽事品牌等等都是政府的資產。這對我國體育產業(yè)發(fā)展是一個包袱，如果要改變這種現(xiàn)狀還需要政府拿出足夠的勇氣和魄力，并且最好能在“十三五”期間出臺有關政策。如：體育主管部門成立體育場地設施等體育國有資產管理機構，并按體育公共服務和體育產業(yè)發(fā)展之用途進行分類管理，將所有權與經營權分離，所有權在政府，但不得經營，為企業(yè)提供發(fā)展空間。運動員是體育產業(yè)最具潛力的資產，運動員是體育產業(yè)市場的重要要素，在體育產業(yè)發(fā)展初期和“舉國體制”還在發(fā)揮重要作用而沒有做出重大改變的條件下，關于運動員的產權問題，體育主管部門應該拿出更大勇氣和改革力度，就像20世紀80年代的企業(yè)改制一樣，主動放棄暫時的“利益”，降低甚至不設門檻鼓勵“單飛”，鼓勵具有市場和商業(yè)價值的運動員投入到體育市場中去，為職業(yè)體育市場化提供示范，政府主要收獲社會效益。

4.4 處理好4個關系，走體育公共服務市場化之路

轉變政府體育職能是“十三五”期間的一項重要任務，政府體育職能轉變必須處理好4個關系。

一是處理好體育社會效益與經濟效益的關系。從我國特色社會主義性質和人民的期待看，政府主要擔負民生體育的責任，我國體育事業(yè)應注重社會效益，體育公共服務水平應成為政府績效評估體系和行政問責制度中的主要內容，體育政府也有維護體育經濟發(fā)展秩序的責任，體育市場也為滿足人民體育需求提供支持，但主導體育經濟的是市場而不是政府，政府在體育經濟中只起引導作用。

二是處理好“管理”和“服務”的關系?！笆濉逼陂g，應對政府的體育“管理”職能進行認真清理，實行政府體育權力清單制度，能下放的管理權一律下放，能取消的一律取消，實現(xiàn)政府體育職能的 “瘦身”，使政府體育職能從“管理”向“服務”的方向轉變，制定政府體育服務標準，提升政府體育服務質量，改變過去的“競技”思維，讓大眾體育回歸健身娛樂，研究實施“陽光體育”、“市民體育”等去獎牌化的績效考核制度，防止“陽光體育”、“市民體育”競賽化，一賽了之。

三是處理好體育體制改革與機制創(chuàng)新的關系。 體育體制機制改革就是一次體育治理機構的調整和改善，其中不僅包含摒棄不適應和阻礙體育發(fā)展需要的舊體制，還包括體制機制的創(chuàng)新，體制機制創(chuàng)新將是“十三五”中的重要任務，體育體制機制創(chuàng)新是體育產業(yè)發(fā)展重要的生產力，如創(chuàng)新建設體育仲裁機構，填補體育法治空白點等等。

四是處理好政府與體育社會組織之間的關系。政府職能下放分解后，必然存在由誰承接和如何承接、如何界定政府與社會主體體育職能的邊際、政府在什么領域發(fā)揮主導作用、在什么領域起引導作用，以及體育社會組織職能定位和體育行業(yè)自治等體育改革的重大問題，在“十三五“期間，我們必須作出適當?shù)幕貞?，必須落實管辦分離、政社分開，否則將影響體育改革的進程，也將影響體育產業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

“十三五”期間政府體育職能轉變必然朝著服務型政府及體育公共服務的方向前行，提供優(yōu)質高效的體育公共服務產品必然要求政府體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。轉變職能后的體育政府無法直接滿足巨大的公共服務需求將是現(xiàn)實問題，為彌補供給不足，政府以購買體育公共服務的形式，引入市場機制，政府的體育公共服務市場化將是其必然選擇。由于體育公共產品與物化產品不同而具有特殊性，在購買服務的市場化運作過程中將存在建立公平公正競爭機制問題，需要研制體現(xiàn)體育服務產品特質的制度體系，以充分利用市場功能。為此，筆者建議重點研究“競爭性競標”與“最佳價值”[27]理論及政策措施在體育公共服務市場化過程中的運用機制，以提高公共服務的供給效率。

4.5 重新審視體育“舉國體制”，強化民生體育

毋庸置疑，體育“舉國體制”曾為我國體育發(fā)展作出了貢獻，但也不可否認，在市場經濟條件下，特別是在政府職能轉變?yōu)榉招驼漠斚?，“舉國體制”的存在已經產生諸多弊端，也常被人們所詬病，我們必須對“舉國體制”進行重新審視。在“十三五”及以后的年代，人民期待國家的主要責任和財政投入轉向民生體育，“舉國體制”與民心相背，其合法性將受到質疑，也不符合體育產業(yè)發(fā)展的需要?！笆濉睉芯啃碌膰殷w育發(fā)展戰(zhàn)略，厘清民生體育與職業(yè)體育關系，促進大眾體育與職業(yè)體育的平衡發(fā)展。其著力點是調整方向，強化民生體育，保障公民體育權利，適當護持偏冷體育項目的發(fā)展，放開群眾基礎好、市場化程度高的體育項目，走完全市場化道路。

5 結語

“十三五”將是中國改革進入深水區(qū)的一個關鍵性發(fā)展期，政府職能朝著服務型政府轉變已然成為必然。政府體育職能轉變的方向是建立服務型體育政府，其核心職能是為公民提供體育公共服務。體育法治建設，依法治體是政府體育職能轉變的基礎和保障條件。從我國體育發(fā)展現(xiàn)狀看，其體制機制改革已經落后于國家發(fā)展的形勢，特別是在我國將大力發(fā)展體育產業(yè)的新形勢下，體育改革任務艱巨，任重道遠。

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