法治中國背景下之政府體育職能轉(zhuǎn)變研究

譚小勇

1 問題的提出

1.1 時(shí)代背景

當(dāng)今世界，全球化已成為社會(huì)發(fā)展的重要特征，公民社會(huì)、社會(huì)治理已經(jīng)成為全球熱詞。而目前的中國正步入體制機(jī)制改革的深水區(qū)，2015年是“十二五”的收官年，也是“十三五”規(guī)劃的謀劃年。從黨的“十八大”提出全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)以來，“三中全會(huì)”又為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)對全面深化改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，提出了法治中國建設(shè)的方略，而“四中全會(huì)”則更是成為中國共產(chǎn)黨史上第一次專門研究法治建設(shè)的中央全會(huì)，彰顯了全面推進(jìn)依法治國是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題的根本要求。而要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的新目標(biāo)，就必然需要全面深化改革的驅(qū)動(dòng)，全面依法治國的保障，全面從嚴(yán)治黨的引領(lǐng)。

2014年底，習(xí)近平總書記又提出了“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨”的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。從堅(jiān)定中國自信、立足中國實(shí)際、總結(jié)中國經(jīng)驗(yàn)、針對中國難題的高度，廓清了治國理政的全貌，確立了黨和國家各項(xiàng)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域和主攻方向。

1.2 中國政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程

改革開放后，我國政府機(jī)構(gòu)改革基本是按5年一輪的節(jié)奏向前推進(jìn)。在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，從1981年的100多個(gè)精簡為現(xiàn)在的25個(gè)部委，15個(gè)國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。在轉(zhuǎn)變政府職能及提高政府工作效率方面也邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。1988年提出了政府機(jī)構(gòu)要正確發(fā)揮管理經(jīng)濟(jì)的職能，實(shí)現(xiàn)政企分開。1993年提出了改革的核心目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能，要求強(qiáng)化社會(huì)管理，減少審批事務(wù)和對企業(yè)的直接管理，要求宏觀上管好，微觀上放開[1]。1998年更是將政府職能定位為“宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。2003年提出了進(jìn)一步推進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)變、建立民主科學(xué)的決策機(jī)制、進(jìn)一步強(qiáng)化依法行政的改革目標(biāo)。2008年提出了精簡、統(tǒng)一、效能的基本原則，明確了：圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索以改善民生、整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門為重點(diǎn)的大部制改革之路。2012年黨的“十八大”提出了以“法治中國”為核心的治國理念，要依法行政、把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。2013年發(fā)布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》更是將“職能轉(zhuǎn)變”直接寫入文件標(biāo)題，明確宣示了當(dāng)前我國改革的發(fā)展方向是轉(zhuǎn)變政府職能，其核心是要正確處理政府與市場和社會(huì)的關(guān)系，要解決政府權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，彌補(bǔ)“缺位”，隔斷“越位”，糾正“錯(cuò)位”。

1.3 我國體育制度建設(shè)的歷史經(jīng)緯

新中國成立之初，黨和政府就委托團(tuán)中央籌建中華全國體育總會(huì)，將舊中國的中華全國體育協(xié)進(jìn)會(huì)改組為中華全國體育總會(huì)，明確其為代表中國人民的唯一合法體育組織[2]。1952年，中央人民政府委員會(huì)第19次會(huì)議決定成立“中央人民政府體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)”，1954年又將其改名為“中華人民共和國體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)”，簡稱“國家體委”，成為領(lǐng)導(dǎo)全國體育事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)。文化大革命開始后，國家體委受到?jīng)_擊，工作幾乎處于停滯狀態(tài)。

“十一屆三中全會(huì)”后，我國的體育工作重新步入正軌。在1979年2月召開的全國體育工作會(huì)議上明確將全國體育工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到體育業(yè)務(wù)工作上來，確定了“普及和提高相結(jié)合的前提下,側(cè)重抓提高”的工作方針，并逐步出臺(tái)了相關(guān)政策，初步形成了奧運(yùn)戰(zhàn)略。而1980年的全國體育工作會(huì)議則明確提出了 “以競技體育工作為中心”的指導(dǎo)思想，完善了“奧運(yùn)戰(zhàn)略”，形成了“舉國體制”。

從20世紀(jì)80年代開始，隨著國家不斷推進(jìn)政府行政管理體制改革，體育體制改革也隨之跟進(jìn)。1986年，為適應(yīng)國家體制機(jī)制改革的要求，國家體委出臺(tái)了《關(guān)于體育行政體制改革的決定》，開始布局市場經(jīng)濟(jì)形勢下的體育行政體制改革，提出了從國家包辦體育逐步過渡到國家辦與社會(huì)辦相結(jié)合、恢復(fù)和發(fā)展體育行業(yè)協(xié)會(huì)、轉(zhuǎn)變體育行政機(jī)關(guān)職能等一系列新舉措。但這次改革，僅僅是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的體育行政體制的修補(bǔ)，未對原有體制進(jìn)行根本性的改革，甚至在某些方面還是對國家體育行政權(quán)力的強(qiáng)化。

1992年6月，也就是在“十四大”召開前夕，中國足協(xié)在北京西郊召開了具有中國體育改革標(biāo)志性意義的“紅山口會(huì)議”。會(huì)議決定把足球作為體育改革的試驗(yàn)田，明確了中國足球走職業(yè)化道路，以市場化改革推動(dòng)中國足球向職業(yè)化市場化方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。這次改革，引起了體育界乃至全社會(huì)的高度關(guān)注，也收到了良好的效果，使人們看到了中國足球職業(yè)化發(fā)展的前景。這一改革也正好暗合了“十四大”確立的建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)和1993年人大會(huì)議轉(zhuǎn)變政府職能的精神，使我國足球及體育改革在職業(yè)化道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

1993年，國家體委在黨的“十四大”及第八屆全國人大會(huì)議精神指引下，結(jié)合足球改革的成功經(jīng)驗(yàn)，發(fā)布了《關(guān)于深化體育改革的意見》，明確提出了要改變在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的依賴國家和行政手段辦體育的高度集中的體制，要建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)規(guī)律，國家調(diào)控，依托社會(huì)，有自我發(fā)展活力的體育體制和良性循環(huán)的運(yùn)行機(jī)制[3]。其核心目標(biāo)是：通過行政體制改革，精簡和調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)行政事分開，推進(jìn)協(xié)會(huì)實(shí)體化，以加強(qiáng)和提升國家體委的宏觀調(diào)控能力。然而在落實(shí)改革方案時(shí)，國家體委將調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及體制機(jī)制改革的重點(diǎn)放在了成立各單項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)管理中心，并與各單項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)合署辦公，也就是到現(xiàn)在還在運(yùn)行并一直受到人們質(zhì)疑的“兩塊牌子一套人馬”的體制，自此開始了“政事不分、政會(huì)合一”的我國體育管理模式。

1995年頒布了 《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）。該法是調(diào)整我國體育活動(dòng)中各種關(guān)系的基本法，明確了國家的體育職能、政策，為我國依法治體打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但由于與其相關(guān)的具體細(xì)則沒有出臺(tái)、在執(zhí)法及監(jiān)督方面的具體程序缺失等問題，被人們認(rèn)為是一部缺乏可操作性的“軟法”。

1998年3月，全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，此方案正式將“國家體委”撤銷，重新組建了國家體育總局，由部委變成國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)。雖然從表面上看，只是名稱和機(jī)構(gòu)序列的改變，其基本架構(gòu)并沒有實(shí)質(zhì)性的變革，但這次改革也充分反映了中央政府對體育體制機(jī)制改革的方向是：轉(zhuǎn)變政府體育職能，實(shí)行政事分開、官辦分離，主要職能是宏觀調(diào)控，主要職責(zé)是提供體育公共服務(wù)、研究制定宏觀政策、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。

此后，國家體育工作基本圍繞申辦和舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)而運(yùn)轉(zhuǎn)，而未見改革重大措施。但最近幾年，關(guān)于體育體制機(jī)制改革開始逐步成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。如：政府的體育職能以及國家體育總局在國家機(jī)構(gòu)中的獨(dú)立存在問題、體育的舉國體制、管辦分離、《體育法》修改、體育仲裁制度建設(shè)等一系列體制機(jī)制問題。特別是在最近的幾個(gè)月內(nèi)，國務(wù)院發(fā)布了46號(hào)文，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（下簡稱“中央深改組”）又通過了《中國足球改革總體方案》。這些關(guān)于體育改革政策的密集出臺(tái)，預(yù)示著中央政府對我國體育體制機(jī)制改革已經(jīng)定下了基調(diào)，下定了決心。

1.4 轉(zhuǎn)變政府體育職能之必然性和緊迫性

1.4.1 政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢決定了政府體育職能轉(zhuǎn)變的必然性

我國在長期的機(jī)構(gòu)改革歷程中，雖然因出現(xiàn)過 “精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)而被人們所詬病，但從總體上看，政府機(jī)構(gòu)和人員在數(shù)量上得到了精簡，政府職能也逐步實(shí)現(xiàn)了從全能政府向有限政府及服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，政企分開正逐步得到落實(shí)，政府的權(quán)力清單和負(fù)面清單制度也正在逐步落實(shí)和推廣。特別是在黨的“十八大”后，依法治國、依法行政已經(jīng)成為政府運(yùn)作的基本要求。從當(dāng)前我國體制機(jī)制改革及政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢看，增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，防止政府直接干預(yù)市場，強(qiáng)化政府執(zhí)法能力，已經(jīng)成為政府工作的重中之重，公共服務(wù)已經(jīng)成為政府最為重要的工作職能和政府績效的核心指標(biāo)。由此，我們也必然對政府體育職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢和必要性有清醒的認(rèn)識(shí)。

1.4.2 體育體制機(jī)制改革現(xiàn)狀決定了政府體育職能轉(zhuǎn)變具有前所未有的緊迫性

如果說我國在改革開放初期提出建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)，由于我國體育事業(yè)發(fā)展的特殊性而實(shí)施“舉國體制”及“奧運(yùn)戰(zhàn)略”是必要的，也是在當(dāng)時(shí)社會(huì)及經(jīng)濟(jì)條件下的一個(gè)正確選擇[4]。那么在“紅山口會(huì)議”或在2008年奧運(yùn)會(huì)之后，本應(yīng)調(diào)整“舉國體制”，轉(zhuǎn)變政府體育職能，但非常遺憾，我們沒有能夠抓住這一改革的機(jī)遇期，而是抓住計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下確立的“舉國體制”不放。甚至有一些人至今還認(rèn)為：要強(qiáng)化和完善“舉國體制”。并以足球改革為證，認(rèn)為正是因?yàn)樽闱蜻\(yùn)動(dòng)的完全市場化導(dǎo)致我國足球運(yùn)動(dòng)水平的倒退。殊不知，也許真正的原因正是由于足球改革沒有遵循市場規(guī)律，沒有按照市場要求合理配置市場要素，也許正是因?yàn)槲覈淖闱蚰Ｊ讲⒉皇峭耆袌龌?。因此，我們必須正視“舉國體制”存在的問題，認(rèn)知到對“舉國體制”進(jìn)行反思將是必然[5]。

1998年，國務(wù)院在人大會(huì)上所作的關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明中也曾指出：不再保留國家體委?，F(xiàn)國家體委的職能委托國務(wù)院直屬事業(yè)單位中華全國體育總會(huì)代行。雖然最后考慮到申辦奧運(yùn)等原因，而只是將國家體委改組為國家體育總局，并與中華全國體育總會(huì)并為一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊 “牌子[6]”。但從這一曲折的改革過程中我們應(yīng)該感受到，國家機(jī)構(gòu)改革在頂層設(shè)計(jì)上所確定的體育機(jī)構(gòu)改革方向是由行政管理到事業(yè)管理，其機(jī)構(gòu)是中華全國體育總會(huì)，其性質(zhì)是事業(yè)單位，國家體育總局只是一個(gè)過渡性機(jī)構(gòu)[7]。自此以后，一些地方政府開始將體育部門與教育部門合并為教育體育局，或者與文化部門合并為文化體育局?！笆舜蟆焙螅跈C(jī)構(gòu)改革方案的討論稿中，也曾出現(xiàn)將國家體育總局并入文化部的設(shè)想。這些改革已經(jīng)預(yù)示了體育行政體制機(jī)制改革正在一步步走近，這是時(shí)代發(fā)展的腳步，勢不可擋。我們必須主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府體育職能，引導(dǎo)和推動(dòng)我國體育在市場經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)展，為迎接新的改革做準(zhǔn)備。

1994年開始逐步設(shè)立的全國單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)管理中心，本是出于改革國家體育管理體制之目的，為實(shí)現(xiàn)政事分開以及推動(dòng)體育協(xié)會(huì)實(shí)體化而進(jìn)行的一項(xiàng)體育機(jī)構(gòu)內(nèi)部調(diào)整，在改革方案設(shè)計(jì)中，單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)管理中心是一個(gè)過渡性機(jī)構(gòu)，為體育體制機(jī)制改革贏得較為寬裕的時(shí)間和適應(yīng)期，當(dāng)單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)發(fā)展成熟后，管理中心將退出或撤銷，或者兩者完全融合為單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)，使單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)完全實(shí)體化。但事與愿違，事到如今，管理中心不僅沒有退出，反而還得到了強(qiáng)化，其權(quán)力不斷得到擴(kuò)張，單項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)不僅沒有發(fā)展壯大走向成熟，反而使其邊緣化，空殼化，失去了實(shí)體化的空間。我國的體育行政管理部門還規(guī)定了單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)主要負(fù)責(zé)人由相應(yīng)的體育行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)兼任，更是使協(xié)會(huì)名存實(shí)亡，也明顯違背了國務(wù)院有關(guān)規(guī)定及相關(guān)法律。

目前，我國體育管理機(jī)制在總體上表現(xiàn)為以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為主要特征的管理模式。管辦不分、政事一體、政（社）會(huì)一家；體育法治建設(shè)滯后；政府體育職能邊際模糊；體育市場規(guī)則缺失；政策法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督失位；公民體育權(quán)利保障無力；體育資源的政府壟斷；等等。這與我國確立的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)和民主法治建設(shè)不相適應(yīng)，已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國體育治理現(xiàn)代化建設(shè)，不利于體育市場化發(fā)展，阻礙了體育市場化進(jìn)程。特別是在國家出臺(tái)46號(hào)文及《中國足球改革總體方案》的新形勢下，如果不從體制機(jī)制著手，廓清政府體育職能，我國體育發(fā)展又將失去一次大好機(jī)遇?？梢哉f，“十三五”期間，以轉(zhuǎn)變政府體育職能為主線的我國體育體制機(jī)制改革必須知難而進(jìn)，迎頭趕上，時(shí)不待我！

1.4.3 政府體育職能轉(zhuǎn)變是全球化及全球治理背景下體育改革發(fā)展的一般要求

全球化給現(xiàn)代社會(huì)帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)，在全球化過程中，人們發(fā)現(xiàn)，市場的調(diào)劑和政府的統(tǒng)治對全球化中的一些問題都無能為力，出現(xiàn)了“政府”和“市場”雙失靈現(xiàn)象。而無論是亞當(dāng)·斯密的“看不見的手”，還是凱恩斯的“看得見的手”，都無法從根本上克服“雙失靈”問題。治理理論正是在對這種“雙失靈”現(xiàn)象的反思中提出的。治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排[8]。治理理論強(qiáng)調(diào)管理的多中心、多主體，還權(quán)于社會(huì)。強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)對公共事務(wù)的互動(dòng)和合作，限制和縮小政府職能，由公民社會(huì)來填補(bǔ)政府退出后留下來的管理空間。通過政府與社會(huì)的合作、協(xié)商，確立起共同的目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的有效管理。

當(dāng)今中國政府的職能轉(zhuǎn)變也正是在全球化背景下的改革和發(fā)展，“治理現(xiàn)代化”已經(jīng)成為黨的十八大文件中的新名詞。轉(zhuǎn)變政府體育職能，強(qiáng)化體育公共服務(wù)，發(fā)展體育社會(huì)組織，推動(dòng)政府體育主管部門與體育社團(tuán)的協(xié)調(diào)互動(dòng)，主動(dòng)吸納民眾參與管理，放權(quán)于公民社會(huì)，落實(shí)負(fù)面清單，實(shí)現(xiàn)體育行業(yè)自治，正是我國社會(huì)及全球化發(fā)展的一般要求。

2 新時(shí)期政府體育職能的界定

2.1 政府職能界說

2.1.1 政府職能內(nèi)涵

政府職能是政府一切活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，清晰而正確的政府職能定位、科學(xué)合理的界定政府職能范圍、規(guī)范政府履行職能的正當(dāng)方式，對政府權(quán)力的合理合法行使和發(fā)揮政府應(yīng)有作用具有關(guān)鍵性意義。關(guān)于政府職能的內(nèi)涵，學(xué)界主要存在4種學(xué)說：一是認(rèn)為，政府職能“就是一個(gè)社會(huì)的行政體系在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中所扮演的角色和所發(fā)揮的作用”[9]的作用說；二是任務(wù)和職責(zé)說，認(rèn)為，“行政職能是狹義的政府即國家行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的國家職能，是國家行政機(jī)關(guān)因其國家公共行政權(quán)力主體的地位而產(chǎn)生，并由憲法和法律加以明示規(guī)定的國家行政機(jī)關(guān)各種職責(zé)的總稱”[10]；三是職能和功能作用說，認(rèn)為“行政職能是指行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題[11]；四是將政府職能歸納為 “政府在國家和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能”[12]的職責(zé)和功能說。由于職責(zé)和功能說，既強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)發(fā)揮作用，又明確限定了職能作用的邊界，使政府的作用范圍更加清晰化，強(qiáng)調(diào)了政府職責(zé)的內(nèi)在統(tǒng)一性。因此，學(xué)界多認(rèn)為 “職責(zé)和功能說”更具合理性。

2.1.2 政府職能定位

政府職能的定位，就是界定政府職能的范圍和邊界。但人們對政府職能的具體定位，由于不同的社會(huì)發(fā)展時(shí)期以及人的認(rèn)識(shí)差異而存在不同的觀點(diǎn)。馬克思認(rèn)為政府職能主要體現(xiàn)在政治統(tǒng)治職能和社會(huì)管理職能兩個(gè)方面；亞里士多德認(rèn)為聯(lián)邦政府主要有軍事、司法、議事三大職能；也有學(xué)者認(rèn)為政府主要具有階級統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)平衡四大職能；而從孫中山先生的 “五權(quán)憲法”看，政府職能主要有行政、立法、司法、考選和監(jiān)察五大職能[13]。世界銀行曾在1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中將政府職能概括為確定法律基礎(chǔ)、保持一個(gè)未被破壞的政策環(huán)境、投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)弱勢群體、保護(hù)環(huán)境5個(gè)基本職責(zé)[14]。從西方國家政府職能轉(zhuǎn)變以及政府行政改革的理論基礎(chǔ)看，政府職能轉(zhuǎn)變主要存在新公共服務(wù)理論、治理理論、公共選擇理論等等。不同理論學(xué)派也有著不同的認(rèn)識(shí)，從洛克的《政府論》到亞當(dāng)·斯密的《國富論》，自由主義政治家推崇最小職能政府，而從庇古的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》到凱恩斯的《就業(yè)、利息和貨幣通論》，則主張政府積極干預(yù)社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)生活。

我國在長期的政府行政改革中也形成了體現(xiàn)中國特色的理論體系。新中國的政府職能轉(zhuǎn)變之路始終以“人民當(dāng)家作主”以及建設(shè)服務(wù)型政府為主線，走過了一條由“全能政府”到“有限政府”再到“服務(wù)型政府”的行政改革之路[15]。我國學(xué)者一般認(rèn)為在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基本職能主要包括：政治職能、法治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)治理職能、文化職能。當(dāng)然，也有些學(xué)者認(rèn)為：法治是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的一個(gè)必要參照指標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)政府職能的一種方略和狀態(tài)[16]。法治是政府履行職能的基本條件，是基礎(chǔ)性要件。因此，從政府職能的基本內(nèi)涵看，新時(shí)期我國政府應(yīng)該承擔(dān)起公共秩序的維護(hù)者和公共產(chǎn)品的提供者這兩種角色。換句話說，新時(shí)期的我國政府職能既有干預(yù)，以防止市場失效，也有市場調(diào)節(jié)，以防止政府失效，而問題的關(guān)鍵是政府和市場之間的邊界在哪里的問題。從世界各國政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢看，我國與西方發(fā)達(dá)國家的發(fā)展方向和路徑正好相向，西方發(fā)達(dá)國家正在從 “華盛頓共識(shí)”失敗及2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)中吸取教訓(xùn)，從過去對市場經(jīng)濟(jì)體制下的過度依賴甚至是放任市場向適度的政府干預(yù)的政府職能轉(zhuǎn)變，而我國則是從強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)模式向發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的方向邁進(jìn)。

對于當(dāng)下的中國而言，黨和政府正面臨政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革的深層次問題，政府職能的界定也必然需要結(jié)合當(dāng)前我國的國情。從我國體制機(jī)制改革的發(fā)展現(xiàn)狀看，在法治中國及建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)大背景下，我國政府職能主要包括宏觀控制、市場調(diào)節(jié)、公共服務(wù),社會(huì)管理等4個(gè)方面。

2.1.3 政府職能轉(zhuǎn)變的核心目標(biāo)——建設(shè)服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是指按照公民的意愿和需要，通過法定程序組建起來的承擔(dān)為公民和社會(huì)提供服務(wù)的政府。它與管制型政府相對應(yīng)，管制型政府以全面的行政控制為特征，本質(zhì)上是政府本位、權(quán)力本位，服務(wù)型政府則以提供公平、高效、多樣化的公共服務(wù)為基本特征，其本質(zhì)是社會(huì)本位、民本位[17]。簡單講，服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)的政府。服務(wù)型政府具有社會(huì)平等和以人為本、政治民主和對公民負(fù)責(zé)、法治和有效、為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)等特征。

中國社會(huì)主義性質(zhì)決定了政府的一切工作必須圍繞實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。政府的一切權(quán)力來源于廣大的人民大眾，滿足社會(huì)公眾的需要、為人民服務(wù)是政府職能的核心內(nèi)容和政府合法性的充要條件。轉(zhuǎn)變政府職能必須以有利于增強(qiáng)政府履行為人民服務(wù)的職責(zé)為最終目標(biāo)，提供更好、更多滿足人民群眾需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，因此，當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的核心目標(biāo)與方向是建設(shè)服務(wù)型政府。

我國在1988年七屆人大一次會(huì)議的政府工作報(bào)告中首先提出了轉(zhuǎn)變政府職能。2008年的政府機(jī)構(gòu)改革方案又提出了轉(zhuǎn)變政府職能要實(shí)現(xiàn)由重經(jīng)濟(jì)職能向重社會(huì)管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，以推進(jìn)政府從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、行政控制型的管理模式向服務(wù)型政府模式的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，法治中國，依法行政，反腐倡廉，已經(jīng)成為深層次改革的核心內(nèi)容。

2.2 新時(shí)期我國政府體育職能定位

2.2.1 《中華人民共和國憲法》（下簡稱《憲法》）中的政府體育職能定位

我國政府的體育職能在不同的發(fā)展時(shí)期有著不同的歷史定位，新中國成立之初，在首屆全國政協(xié)制定的具有憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中明確了國家“提倡國民體育”[18]。1954年《憲法》第三章第94條規(guī)定“國家特別關(guān)懷青少年的體力發(fā)展”，該《憲法》也直接催生了國家設(shè)立主管體育工作的專門機(jī)構(gòu)——國家體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的獨(dú)立運(yùn)行。1975年《憲法》中的第一章第12條規(guī)定“體育與……等一樣，必須為無產(chǎn)階級政治服務(wù)”，突出了體育的政治職能。1978年《憲法》涉及體育的條款有第一章第13條和第三章第51、52條，這些條款體現(xiàn)的主旨是國家對體育采取支持和鼓勵(lì)的政策。1982年《憲法》中關(guān)于體育的規(guī)定是最為具體和全面的一部憲法，第21條以單獨(dú)的條款明確了“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”，第89條第7款還明確規(guī)定國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理體育工作[19]。而且該法的第21條在以后的歷次《憲法》修改中均得到了保留，1995年頒布的有體育基本法之稱的《體育法》在總則的第二條也明確了《憲法》第21條的內(nèi)容，這也說明《憲法》確定的政府體育職能是全面負(fù)責(zé)國家體育事業(yè)，具體由國務(wù)院及其與體育相關(guān)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理體育事務(wù)，國家關(guān)注民眾體質(zhì)健康。

2.2.2 我國政府體育職能轉(zhuǎn)變之現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

國務(wù)院及其體育主管部門依《憲法》獲得管理國家體育工作的授權(quán)，代表國家履行體育職能，行使管理體育事務(wù)的職權(quán)，承擔(dān)發(fā)展體育的義務(wù)，但這并不意味著所有關(guān)于體育的事務(wù)都由體育主管部門直接管理，而是應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)有所為有所不為?！稇椃ā芬?guī)定的只是一些基本原則，政府的體育職能還需要根據(jù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的需要而具體化。

當(dāng)前我國政府體育職能定位主要還是以1998年第九屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》和《國務(wù)院關(guān)一于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》精神為基礎(chǔ)，雖然在一些具體職責(zé)方面有所調(diào)整，但基本原則和框架沒有大的變革。在此次機(jī)構(gòu)改革中，原國家體委改組為國家體育總局，成為國務(wù)院主管體育工作的直屬機(jī)構(gòu)，其職能也進(jìn)行了調(diào)整。其職責(zé)最后確定為：制定體育工作的有關(guān)政策、法規(guī)；研究制定體育工作的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)；協(xié)調(diào)區(qū)域性和各行業(yè)體育發(fā)展；制訂全國性的體育競賽制度，負(fù)責(zé)全國性體育競賽的綜合平衡；協(xié)同有關(guān)部門規(guī)劃、協(xié)調(diào)體育設(shè)施布局，制定體育設(shè)施、器材裝備標(biāo)準(zhǔn)；研究制定體育經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營活動(dòng)的政策法規(guī)，規(guī)范管理體育市場；負(fù)責(zé)全國性體育社團(tuán)的資格審查的業(yè)務(wù)指導(dǎo)[20]。2002年8月，國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》，在這一指導(dǎo)性文件中，明確了我國體育體制機(jī)制改革的總目標(biāo)是要形成“有利于體育事業(yè)發(fā)展的組織架構(gòu)和適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的運(yùn)作方式”。為此，國家體育總局也提出了“三個(gè)協(xié)調(diào)發(fā)展”的方針[21]。2014年10月，國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》的46號(hào)文，文件提出了“把增強(qiáng)人民體質(zhì)、提高健康水平作為根本目標(biāo)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)群眾體育與競技體育全面發(fā)展，加快體育強(qiáng)國建設(shè)，不斷滿足人民群眾日益增長的體育需求”的指導(dǎo)思想。要求“加快政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步簡政放權(quán)；發(fā)揮市場作用，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律；完善市場機(jī)制，積極培育多元市場主體；創(chuàng)造發(fā)展條件，將全民健身上升為國家戰(zhàn)略；形成有利于體育產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的政策體系。”這些文件是對我國體育改革發(fā)展方向的定位，體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的總體要求，彰顯了政府體育職能轉(zhuǎn)變的個(gè)性特征，為新時(shí)期政府體育職能轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

回首我國體育體制機(jī)制改革歷程，應(yīng)該說，從體育改革的頂層設(shè)計(jì)上看，在改革方向和目標(biāo)等宏觀層面上的把握是準(zhǔn)確的；從改革部署和具體改革措施上看，在體制機(jī)制上突破了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而向市場經(jīng)濟(jì)體制邁出了關(guān)鍵的一步。但我們也曾迷失方向，甚至偏離了方向。特別是在申辦和承辦2008年奧運(yùn)會(huì)期間，人們在總結(jié)奧運(yùn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)，幾乎都認(rèn)為“舉國體制”成就了北京奧運(yùn)，這在一定程度上否定了體育改革的既定方向和目標(biāo)，以致在以后的若干年內(nèi)，體育官員和一些學(xué)者一直堅(jiān)持“舉國體制”，堅(jiān)持和完善“舉國體制”成為了體育體制機(jī)制改革中必不可少的重要內(nèi)容和基本任務(wù)。從而形成了具有“政府集投入主體、管理主體與運(yùn)作主體于一身，以行政命令和計(jì)劃指令為調(diào)控手段，管辦一體”為顯性特征的管理型體育政府[22]。突出了體育政府的政治職能，失去了增強(qiáng)人民體質(zhì)為民服務(wù)和為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的體育體制機(jī)制改革方向。

3 新時(shí)期政府體育職能重塑

轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，依法行政，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重大舉措。以習(xí)近平為總書記的領(lǐng)導(dǎo)集體已經(jīng)明確了當(dāng)前國家改革發(fā)展的核心任務(wù)，體育絕不會(huì)例外。那么，重塑新時(shí)期政府體育職能就必然成為事關(guān)全局的重大問題。

3.1 重塑新時(shí)期政府體育職能的思想導(dǎo)向

3.1.1 以人為本，回歸體育本質(zhì)功能，體現(xiàn)《憲法》精神

為廣大人民群眾謀福利是人民政府的最根本職能，為人民服務(wù)是人民政府的根本職責(zé)之所在，政府的合法性來源于人民的共意，民意是政府的合法性基礎(chǔ)，也是《憲法》精神的具體體現(xiàn)和基本要求。轉(zhuǎn)變政府職能的首要工作，就是要牢固樹立以人為本的政府管理理念，努力實(shí)現(xiàn)由政府本位、權(quán)力本位、官本位向社會(huì)本位、權(quán)利本位、民本位理念的根本轉(zhuǎn)變。體育的本質(zhì)功能是強(qiáng)身健體愉悅身心，“國家發(fā)展體育事業(yè)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”是《憲法》和《體育法》規(guī)定的國家職責(zé)和法律義務(wù)，也是人民政府人本關(guān)懷的重要體現(xiàn)。政府體育職能理應(yīng)回歸體育的本質(zhì)功能，以人為本，滿足人民對體育健身及精神生活不斷增長的需求，讓國民享受到體育福利。以人為本、《憲法》精神、體育本能是重塑政府體育職能的思想根基和緣起。

3.1.2 以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，建設(shè)服務(wù)型體育政府

當(dāng)今的中國，已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展期，這是時(shí)代的要求，社會(huì)發(fā)展的必然。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)服務(wù)型政府是政府職能轉(zhuǎn)變的核心任務(wù)已經(jīng)成為共識(shí)。而服務(wù)型政府意味著：政府將強(qiáng)化民本位、社會(huì)本位，強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，政府將是一個(gè)自覺限制權(quán)力的有限政府，當(dāng)然也應(yīng)該是一個(gè)有擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)任的政府，更是一個(gè)守法的法治政府。體育主管部門作為政府機(jī)構(gòu)的組成部分，當(dāng)然應(yīng)該成為建設(shè)服務(wù)型政府的有生力量和踐行者，建設(shè)服務(wù)型體育政府也就成為國家和社會(huì)的必然要求。

3.1.3 完善體育法制（治）體系，實(shí)現(xiàn)依法治體

在法治中國建設(shè)語境下，依憲治體、依法治體，是實(shí)現(xiàn)政府體育職能轉(zhuǎn)變的保障和合法性基礎(chǔ)，也是基本要求，更是實(shí)現(xiàn)政府體育職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。我國的體育法治建設(shè)雖然取得了長足發(fā)展，但與其他領(lǐng)域相比還存在較大差距，要想達(dá)到轉(zhuǎn)變職能的目標(biāo)，在“十三五”中還必須提高認(rèn)識(shí)，采取強(qiáng)有力的措施將其作為發(fā)展的重中之重，牢固樹立體育法治的思想意識(shí)。

3.2 新時(shí)期政府體育行政部門的角色定位

政府體育行政部門是連接國家與公民之間體育事務(wù)的中間體，是溝通國家和民眾關(guān)于體育發(fā)展需求的橋梁。政府體育行政部門在國家體育事務(wù)中具有政策法規(guī)的強(qiáng)制性和體育服務(wù)的普遍性等特征，而這些特征決定了體育政府在全國體育發(fā)展中的特殊作用。

3.2.1 政府是體育政策法規(guī)的生產(chǎn)者和供給者

政府代表公民，并在民眾“共意”之下獲得政策法規(guī)的制定權(quán)。政府也正是通過這一看不見的手，為體育社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供基本的規(guī)則，是體育政策法規(guī)的生產(chǎn)者和供給者。我國體育發(fā)展需要建設(shè)完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)主義體育法制體系，需要政府供給維護(hù)公平正義的體育法律規(guī)章，保障公民的體育權(quán)利，維護(hù)體育市場競爭發(fā)展的秩序，提升體育政府對體育事務(wù)的有效監(jiān)管能力和水平。因此，體育政府應(yīng)積極主動(dòng)承擔(dān)起體育政策法規(guī)的生產(chǎn)者和供給者的責(zé)任，特別是在即將到來的“十三五”期間，體育政府應(yīng)該將建立完善的體育制度和法律體系作為首要的工作任務(wù)，以創(chuàng)造一個(gè)良好的體育發(fā)展及體育產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展環(huán)境。

3.2.2 政府體育行政部門是國家發(fā)展體育事業(yè)的第一責(zé)任主體，而非實(shí)施主體

體育政府是代表國家行使體育事務(wù)管理權(quán)的機(jī)構(gòu)，但在市場經(jīng)濟(jì)背景下，特別是在政府職能正在向建設(shè)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的政府體制機(jī)制改革進(jìn)程中，應(yīng)該銘記政府體育行政部門是國家體育事務(wù)的宏觀調(diào)控者，發(fā)展體育事業(yè)的責(zé)任主體。這里需要明確兩個(gè)方面的問題：一方面，發(fā)展體育事業(yè)，滿足和保障人民大眾的基本體育需求和權(quán)利是體育政府的一項(xiàng)基本職責(zé)，這是由我國社會(huì)主義制度的本質(zhì)特性所決定的，“轉(zhuǎn)變政府體育職能”也決不是削弱政府體育職能，政府體育行政部門在發(fā)揮政府的強(qiáng)制性和普遍性方面具有獨(dú)特的作用和優(yōu)勢，政府利用稅收及財(cái)政收入提供必要的體育資源投入、供給法制規(guī)范、提供體育公共服務(wù)、實(shí)施宏觀調(diào)控及戰(zhàn)略布局和監(jiān)管等等，政府體育行政部門是法定的第一責(zé)任主體，也是投入主體、監(jiān)管主體；而另一方面，政府作為第一責(zé)任主體，并不一定需要政府事必躬親地進(jìn)入微觀運(yùn)行領(lǐng)域，而是應(yīng)該在充分發(fā)揮宏觀調(diào)控、出臺(tái)政策法規(guī)等優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，吸納、鼓勵(lì)多元社會(huì)主體參與體育事業(yè)發(fā)展，大膽積極地培育發(fā)展體育公民社會(huì)，并將具體的組織實(shí)施職能轉(zhuǎn)移給體育社會(huì)組織及市場主體，體育公民社會(huì)、體育市場才是實(shí)施主體。

3.2.3 體育政府是體育公共服務(wù)產(chǎn)品的提供者

政府體育職能轉(zhuǎn)變的核心目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府，核心內(nèi)容是提供體育公共服務(wù)，這就意味著提供體育公共服務(wù)產(chǎn)品是服務(wù)型體育政府的重要職責(zé)。按體育公共服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)可將其分為基礎(chǔ)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品、維護(hù)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品、經(jīng)濟(jì)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品、社會(huì)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品4種[23]?；A(chǔ)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品包括體育場地基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)費(fèi)，維護(hù)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品主要包括保障體育公共服務(wù)存在和運(yùn)行的政策法規(guī)及管理體制和服務(wù)模式，經(jīng)濟(jì)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品包括體育產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策（稅收優(yōu)惠）、政府購買體育服務(wù)及其標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)性體育公共服務(wù)產(chǎn)品主要包括與公民體育生活方式、體育文化娛樂、身心健康發(fā)展等民生體育相關(guān)的產(chǎn)品。服務(wù)型體育政府是體育公共服務(wù)政策法規(guī)和規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、績效評估辦法和工具的提供者。

3.2.4 政府是體育社會(huì)公平正義的維護(hù)者

公平正義是行業(yè)發(fā)展的基石，維護(hù)社會(huì)公平正義是政府的基本職責(zé)。我國的體育社會(huì)建設(shè)還很落后，隨著體育事業(yè)發(fā)展，體育的社會(huì)問題日益顯現(xiàn)，社會(huì)矛盾越來越激烈，而諸如體育資源配置不公、運(yùn)動(dòng)員權(quán)利保護(hù)缺失、運(yùn)動(dòng)員退役保障及就業(yè)難、體育基本公共服務(wù)不到位、體育糾紛解決制度的空白、公民體育權(quán)利得不到保障等等社會(huì)問題，由體育市場體制機(jī)制是無法實(shí)現(xiàn)的，還必須主要依靠政府來解決，只有政府才有這個(gè)能力，通過體育法制（治）體系建設(shè)、執(zhí)法監(jiān)督等強(qiáng)力手段來解決和改善。

3.3 新時(shí)期政府體育職能的重新確立

在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)、建設(shè)服務(wù)型政府等一系列深層次改革措施的推動(dòng)下，政府體育職能應(yīng)該重新定位于：宏觀調(diào)控體育事務(wù)；制定體育法規(guī)政策和體育市場規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和維護(hù)體育市場秩序；提供體育公共產(chǎn)品，服務(wù)廣大民眾，把主要精力投入到民生體育；實(shí)現(xiàn)體育社會(huì)治理和體育行業(yè)自治。從我國體育事業(yè)全局看，我國的體育應(yīng)該是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的體育，政府體育職能可以簡單地分為宏觀調(diào)控和提供體育公共服務(wù)兩大核心職能，宏觀調(diào)控的工具是依法治體，體育公共服務(wù)就是提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)產(chǎn)品，以服務(wù)大眾、服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)，政府體育職能轉(zhuǎn)變的方向是建設(shè)服務(wù)型體育政府。

4 實(shí)現(xiàn)政府體育職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

4.1 解放思想，敢于擔(dān)當(dāng)，突破體育體制機(jī)制瓶頸

中國的體育改革之所以進(jìn)展緩慢，最主要的障礙是體制機(jī)制問題。體制機(jī)制問題需要自上而下推動(dòng)，需要科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，當(dāng)然最需要的是體育主管部門的思想解放和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)挠職夂途?。從我國體育改革進(jìn)程中我們可以發(fā)現(xiàn)，體育體制機(jī)制改革的思路和方向是正確的，具體的設(shè)計(jì)方案是科學(xué)可行的，在技術(shù)上沒有障礙，問題就出在體育主管部門背負(fù)著思想和政績等行業(yè)內(nèi)部的壓力，就出在思想不夠解放，不敢擔(dān)當(dāng)。

我國的體育體制機(jī)制改革正面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，黨的“十八大”以來，法治中國建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)等一系列治國方略的實(shí)施，特別是在2014年10月國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》和2015年2月中央深改組又通過了 《中國足球改革總體方案》的新形勢下，我國的體育體制機(jī)制改革應(yīng)該以新的姿態(tài)面對改革問題，突破體育體制機(jī)制的瓶頸。關(guān)于這兩個(gè)文件，我們認(rèn)為，不能單純從體育產(chǎn)業(yè)和發(fā)展足球的角度去理解，而是應(yīng)該從我國體育改革全局的高度去觀察，它闡釋了政府職能轉(zhuǎn)變的方向是服務(wù)型體育政府，我國的體育發(fā)展要走職業(yè)化市場化道路，政府要簡政放權(quán)，將體育市場能辦的事交給市場，將體育社會(huì)組織能做的事交給社會(huì)組織，文件還提出了建設(shè)體育產(chǎn)業(yè)法治體系的框架。另外，中央深改組設(shè)置的足球改革辦公室主要負(fù)責(zé)人由國務(wù)院副總理擔(dān)任，而且辦公地點(diǎn)設(shè)在足協(xié)而不是體育總局，說明足球改革的重點(diǎn)是推進(jìn)管辦分離、政社分開，足球改革也不是單純的足球改革，甚至也不是單純的體育改革，而是關(guān)系國家體制機(jī)制改革的大事，體育只是一塊試驗(yàn)田。這次改革是由國務(wù)院推動(dòng)，體育主管部門推行，從這一程序上的變革看，一方面，應(yīng)該是減輕了體育主管部門改革的思想負(fù)擔(dān)，有利于體制機(jī)制改革的落實(shí)；另一方面，體育體制機(jī)制改革已經(jīng)箭在弦上不得不發(fā)，必須放下思想負(fù)擔(dān)，將這次改革視為發(fā)展我國體育事業(yè)的一次良好機(jī)遇，早改革早出成效早受益，體育體制機(jī)制改革是體育行業(yè)的福利。

目前，我國體育改革的瓶頸是體育體制機(jī)制，而突破口是解決管辦不分、政事一體、政社一家等問題。按精簡、統(tǒng)一、效能原則簡政放權(quán)，清理公務(wù)員在體育社會(huì)組織兼職情況，按國務(wù)院有關(guān)規(guī)定禁止兼職，盡快進(jìn)行足協(xié)管理層改選，為其它體育社會(huì)組織改革提供樣板。實(shí)行政社分開，落實(shí)體育社會(huì)組織實(shí)體化，提升體育社會(huì)組織承接政府下放和剝離下來的部分職能的能力，逐步弱化單項(xiàng)運(yùn)動(dòng)管理中心功能，直至撤銷，或者將兩者直接合并為體育社會(huì)組織，以精簡公務(wù)員和事業(yè)管理人員職數(shù)。集中精力抓宏觀，徹底放棄“無處不在、無所不能、包打天下”的角色認(rèn)知，微觀放手給社會(huì)組織和市場，讓市場機(jī)制更好的發(fā)揮作用[24]。

4.2 以《體育法》修改為抓手，完善體育法治體系，實(shí)現(xiàn)法治體育

我國的體育法制建設(shè)還處于落后地位，法治體系亟待完善，國務(wù)院46號(hào)文也明確提出要加快《體育法》的修改，我們應(yīng)該以此次《體育法》修改為抓手，抓住這次機(jī)遇，完善體育法治體系，為實(shí)現(xiàn)法治體育打好基礎(chǔ)。在《體育法》的修改中，應(yīng)在建設(shè)體育仲裁制度、明晰政府體育職權(quán)、發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)等方面有所突破。特別是體育仲裁制度建設(shè)，這是體育救濟(jì)的重要渠道，在《體育法》修改完成之前的“十三五”期間，應(yīng)該先行先試，借鑒CAS發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，探索在中華全國體育總會(huì)之下建立一個(gè)統(tǒng)一而相對獨(dú)立的內(nèi)部體育仲裁結(jié)構(gòu)，為建立我國獨(dú)立的體育仲裁制度積累經(jīng)驗(yàn)。上海還可以依托CAS上海聽證中心和仲裁委，嘗試組建純民間性質(zhì)的體育仲裁機(jī)構(gòu)，走出一條中國特色的體育仲裁制度建設(shè)新路。建立政府體育權(quán)力清單和負(fù)面清單制度，使體育政府在陽光下透明運(yùn)行，依法行政，防止錯(cuò)位、失位和缺位。

4.3 抓住兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，引導(dǎo)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展

隨著46號(hào)文的發(fā)布，我國體育是否走產(chǎn)業(yè)發(fā)展道路的爭論基本結(jié)束，現(xiàn)在的關(guān)鍵問題是如何發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。面對一個(gè)體育大國中弱小的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，我們必須以轉(zhuǎn)變政府職能為契機(jī)，吸取其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮好后發(fā)優(yōu)勢，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，走高起點(diǎn)、高效率發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)之路。

從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式看，一個(gè)強(qiáng)勢的政府始終站在企業(yè)及市場的前面，是一個(gè)政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。當(dāng)然，這種發(fā)展模式在當(dāng)時(shí)落后的經(jīng)濟(jì)背景下為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，但這種模式在完全市場化背景下，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生重大障礙。因此，改變政府主導(dǎo)模式、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要解決的核心和關(guān)鍵問題。對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，轉(zhuǎn)變政府體育職能又是重中之重，并且必須抓住兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是政府主導(dǎo)型的決策體制要盡快轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)型的決策機(jī)制；二是政府必須把資源配置主導(dǎo)權(quán)交給市場。厲以寧教授曾指出：凡是競爭性的產(chǎn)業(yè)投資，政府就不能再成為投資決策的主導(dǎo)者，而要由市場決定[25]。張卓元也曾指出：轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要靠改革特別是政府改革，政府越是轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府，就越能發(fā)揮其糾正市場失靈的積極作用[26]。政府在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中始終只能起引導(dǎo)作用，政府不能成為市場經(jīng)濟(jì)的主體，更不能成為投資主體，應(yīng)該交給市場，政府只需制定好游戲規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行，創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，為市場及企業(yè)服好務(wù)，正所謂政府搭臺(tái)，企業(yè)唱戲，企業(yè)才是角。

46號(hào)文的下發(fā)，引起全國高度關(guān)注，但也出現(xiàn)一些值得注意的問題。從筆者參加的幾次關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的座談會(huì)看，政府的熱情很高，而企業(yè)則積極性不高。其主要原因是，政府的積極態(tài)度并沒有體現(xiàn)在提出服務(wù)的思路和措施、制定推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)，而是主要表現(xiàn)在想親自投入到體育市場，考慮的是如何利用現(xiàn)有資源優(yōu)勢啟動(dòng)并占領(lǐng)市場，而這正是企業(yè)所擔(dān)心的，沒有一個(gè)企業(yè)愿意出錢請你來“憋屈”自己，更沒有企業(yè)愿意在沒有投資安全保障的環(huán)境中去發(fā)展。一些已經(jīng)進(jìn)入體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)還通過現(xiàn)身說法，“吐槽”現(xiàn)有大型體育賽事運(yùn)作中的弊端，在一些本是商業(yè)化的賽事中，政府擔(dān)當(dāng)幕后老板，影響了企業(yè)的正常經(jīng)營和推廣活動(dòng)。體育賽事市場是體育主業(yè)之一，既有社會(huì)效益，也有經(jīng)濟(jì)效益，要廓清政府和企業(yè)在商業(yè)賽事中各自的責(zé)任和義務(wù)，需要制定相關(guān)政策法規(guī)，商業(yè)賽事必須采用商業(yè)化手段進(jìn)行運(yùn)作，公開透明辦賽。

體育資源是體育產(chǎn)業(yè)市場最為重要的要素，在現(xiàn)有體制下，政府幾乎壟斷了我國的體育資源，從體育場地設(shè)施存量和布局到體育人才、體育賽事品牌等等都是政府的資產(chǎn)。這對我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個(gè)包袱，如果要改變這種現(xiàn)狀還需要政府拿出足夠的勇氣和魄力，并且最好能在“十三五”期間出臺(tái)有關(guān)政策。如：體育主管部門成立體育場地設(shè)施等體育國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，并按體育公共服務(wù)和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展之用途進(jìn)行分類管理，將所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)在政府，但不得經(jīng)營，為企業(yè)提供發(fā)展空間。運(yùn)動(dòng)員是體育產(chǎn)業(yè)最具潛力的資產(chǎn)，運(yùn)動(dòng)員是體育產(chǎn)業(yè)市場的重要要素，在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期和“舉國體制”還在發(fā)揮重要作用而沒有做出重大改變的條件下，關(guān)于運(yùn)動(dòng)員的產(chǎn)權(quán)問題，體育主管部門應(yīng)該拿出更大勇氣和改革力度，就像20世紀(jì)80年代的企業(yè)改制一樣，主動(dòng)放棄暫時(shí)的“利益”，降低甚至不設(shè)門檻鼓勵(lì)“單飛”，鼓勵(lì)具有市場和商業(yè)價(jià)值的運(yùn)動(dòng)員投入到體育市場中去，為職業(yè)體育市場化提供示范，政府主要收獲社會(huì)效益。

4.4 處理好4個(gè)關(guān)系，走體育公共服務(wù)市場化之路

轉(zhuǎn)變政府體育職能是“十三五”期間的一項(xiàng)重要任務(wù)，政府體育職能轉(zhuǎn)變必須處理好4個(gè)關(guān)系。

一是處理好體育社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系。從我國特色社會(huì)主義性質(zhì)和人民的期待看，政府主要擔(dān)負(fù)民生體育的責(zé)任，我國體育事業(yè)應(yīng)注重社會(huì)效益，體育公共服務(wù)水平應(yīng)成為政府績效評估體系和行政問責(zé)制度中的主要內(nèi)容，體育政府也有維護(hù)體育經(jīng)濟(jì)發(fā)展秩序的責(zé)任，體育市場也為滿足人民體育需求提供支持，但主導(dǎo)體育經(jīng)濟(jì)的是市場而不是政府，政府在體育經(jīng)濟(jì)中只起引導(dǎo)作用。

二是處理好“管理”和“服務(wù)”的關(guān)系?！笆濉逼陂g，應(yīng)對政府的體育“管理”職能進(jìn)行認(rèn)真清理，實(shí)行政府體育權(quán)力清單制度，能下放的管理權(quán)一律下放，能取消的一律取消，實(shí)現(xiàn)政府體育職能的 “瘦身”，使政府體育職能從“管理”向“服務(wù)”的方向轉(zhuǎn)變，制定政府體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升政府體育服務(wù)質(zhì)量，改變過去的“競技”思維，讓大眾體育回歸健身娛樂，研究實(shí)施“陽光體育”、“市民體育”等去獎(jiǎng)牌化的績效考核制度，防止“陽光體育”、“市民體育”競賽化，一賽了之。

三是處理好體育體制改革與機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)系。 體育體制機(jī)制改革就是一次體育治理機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改善，其中不僅包含摒棄不適應(yīng)和阻礙體育發(fā)展需要的舊體制，還包括體制機(jī)制的創(chuàng)新，體制機(jī)制創(chuàng)新將是“十三五”中的重要任務(wù)，體育體制機(jī)制創(chuàng)新是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要的生產(chǎn)力，如創(chuàng)新建設(shè)體育仲裁機(jī)構(gòu)，填補(bǔ)體育法治空白點(diǎn)等等。

四是處理好政府與體育社會(huì)組織之間的關(guān)系。政府職能下放分解后，必然存在由誰承接和如何承接、如何界定政府與社會(huì)主體體育職能的邊際、政府在什么領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用、在什么領(lǐng)域起引導(dǎo)作用，以及體育社會(huì)組織職能定位和體育行業(yè)自治等體育改革的重大問題，在“十三五“期間，我們必須作出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，必須落實(shí)管辦分離、政社分開，否則將影響體育改革的進(jìn)程，也將影響體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“十三五”期間政府體育職能轉(zhuǎn)變必然朝著服務(wù)型政府及體育公共服務(wù)的方向前行，提供優(yōu)質(zhì)高效的體育公共服務(wù)產(chǎn)品必然要求政府體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。轉(zhuǎn)變職能后的體育政府無法直接滿足巨大的公共服務(wù)需求將是現(xiàn)實(shí)問題，為彌補(bǔ)供給不足，政府以購買體育公共服務(wù)的形式，引入市場機(jī)制，政府的體育公共服務(wù)市場化將是其必然選擇。由于體育公共產(chǎn)品與物化產(chǎn)品不同而具有特殊性，在購買服務(wù)的市場化運(yùn)作過程中將存在建立公平公正競爭機(jī)制問題，需要研制體現(xiàn)體育服務(wù)產(chǎn)品特質(zhì)的制度體系，以充分利用市場功能。為此，筆者建議重點(diǎn)研究“競爭性競標(biāo)”與“最佳價(jià)值”[27]理論及政策措施在體育公共服務(wù)市場化過程中的運(yùn)用機(jī)制，以提高公共服務(wù)的供給效率。

4.5 重新審視體育“舉國體制”，強(qiáng)化民生體育

毋庸置疑，體育“舉國體制”曾為我國體育發(fā)展作出了貢獻(xiàn)，但也不可否認(rèn)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，特別是在政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府的當(dāng)下，“舉國體制”的存在已經(jīng)產(chǎn)生諸多弊端，也常被人們所詬病，我們必須對“舉國體制”進(jìn)行重新審視。在“十三五”及以后的年代，人民期待國家的主要責(zé)任和財(cái)政投入轉(zhuǎn)向民生體育，“舉國體制”與民心相背，其合法性將受到質(zhì)疑，也不符合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。“十三五”應(yīng)研究新的國家體育發(fā)展戰(zhàn)略，厘清民生體育與職業(yè)體育關(guān)系，促進(jìn)大眾體育與職業(yè)體育的平衡發(fā)展。其著力點(diǎn)是調(diào)整方向，強(qiáng)化民生體育，保障公民體育權(quán)利，適當(dāng)護(hù)持偏冷體育項(xiàng)目的發(fā)展，放開群眾基礎(chǔ)好、市場化程度高的體育項(xiàng)目，走完全市場化道路。

5 結(jié)語

“十三五”將是中國改革進(jìn)入深水區(qū)的一個(gè)關(guān)鍵性發(fā)展期，政府職能朝著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變已然成為必然。政府體育職能轉(zhuǎn)變的方向是建立服務(wù)型體育政府，其核心職能是為公民提供體育公共服務(wù)。體育法治建設(shè)，依法治體是政府體育職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和保障條件。從我國體育發(fā)展現(xiàn)狀看，其體制機(jī)制改革已經(jīng)落后于國家發(fā)展的形勢，特別是在我國將大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的新形勢下，體育改革任務(wù)艱巨，任重道遠(yuǎn)。

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