行動(dòng)中的協(xié)商民主

■李凡

行動(dòng)中的協(xié)商民主

■李凡

協(xié)商民主是中國(guó)民主政治發(fā)展的一個(gè)重要內(nèi)容，也是中國(guó)治理改革的一個(gè)重要部分。中共十八大和十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。今年初，中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)中，對(duì)如何構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，提出詳細(xì)意見(jiàn)。

協(xié)商民主和中國(guó)民主發(fā)展、中國(guó)治理改革是緊密聯(lián)系在一起的。多年前世界銀行和聯(lián)合國(guó)煞費(fèi)心機(jī)地提出“治理”這樣一個(gè)全世界各國(guó)政府都可以應(yīng)用的概念，因?yàn)槭澜缟线€有些國(guó)家不是民主國(guó)家，所以聯(lián)合國(guó)就用一個(gè)“治理”概念來(lái)加以代替。特別是在治理改革當(dāng)中提出善治，善治就包含民主內(nèi)容。這就需要政府公共政策、行政過(guò)程和社會(huì)緊密聯(lián)系在一起，公共政策要由國(guó)家與社會(huì)協(xié)商產(chǎn)生這樣的內(nèi)容，隱含了協(xié)商民主的概念在里面。當(dāng)然，對(duì)民主的解釋有很多，而我們現(xiàn)在所談的協(xié)商民主更強(qiáng)調(diào)在公共行政、公共政策和政府行使權(quán)力過(guò)程中，進(jìn)行多方商量，要有咨詢、討論、妥協(xié)、互動(dòng)等內(nèi)容。這樣，協(xié)商民主在中國(guó)就有了一個(gè)應(yīng)用、發(fā)展空間，尤其是在當(dāng)前一些地方政府與百姓缺乏信任的狀態(tài)下，協(xié)商民主更有它的現(xiàn)實(shí)意義。因此，協(xié)商民主應(yīng)該是讓國(guó)家與社會(huì)、政府與人民面對(duì)面地坐下來(lái)，討論存在的問(wèn)題，建立一套對(duì)話機(jī)制。

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)狀和各地多年努力創(chuàng)新的結(jié)果，一些可以歸結(jié)為協(xié)商民主的案例在不斷出現(xiàn)，例如浙江溫嶺的民主懇談、上海閔行區(qū)的人大預(yù)算改革、廣東烏坎事件的處理方式、北京麥子店街道參與式預(yù)算改革等，都可以歸結(jié)到協(xié)商民主范圍之內(nèi)。當(dāng)然，這樣的例子還有很多，可以不斷歸納和總結(jié)。依據(jù)這樣一種基本情況，我提出制度、程序、議題、方法、政策和績(jī)效6個(gè)方面內(nèi)容，總結(jié)各地出現(xiàn)的協(xié)商民主經(jīng)驗(yàn)，這也是未來(lái)在中國(guó)推動(dòng)協(xié)商民主，把協(xié)商民主落到實(shí)處所必須關(guān)注的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)。

第一是制度。協(xié)商民主一定要有制度，一個(gè)什么樣的制度可以在中國(guó)適合協(xié)商民主的發(fā)展呢？從實(shí)際案例當(dāng)中可以看到，像閔行和溫嶺所推動(dòng)

的公共預(yù)算改革是利用現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度，這是一個(gè)比較好的協(xié)商民主可以依托的制度；在烏坎例子中可以看到利用現(xiàn)存的村委會(huì)制度；在麥子店是利用現(xiàn)存制度，又加以一種創(chuàng)新，在居委會(huì)之上成立一個(gè)新的組織機(jī)構(gòu)；順德在當(dāng)?shù)赝苿?dòng)各種政策的咨詢過(guò)程中，充分利用現(xiàn)在日益發(fā)達(dá)的社會(huì)組織。可以看到，在協(xié)商民主推動(dòng)過(guò)程中需要一種制度條件。當(dāng)然，現(xiàn)在中央比較強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主應(yīng)該更好地利用政協(xié)組織，但是在我們的案例當(dāng)中還沒(méi)有看到，希望未來(lái)可以看到這方面的案例。協(xié)商民主發(fā)展過(guò)程中所需要的制度，有些是可以利用現(xiàn)存的，有些是可以創(chuàng)新的，或者是幾種現(xiàn)有制度互相結(jié)合的方式。

第二是程序。在協(xié)商民主過(guò)程中程序非常重要，應(yīng)該說(shuō)是成敗的關(guān)鍵。但是在實(shí)踐中也看到，很多地方政府對(duì)于程序不關(guān)注，或者感到麻煩。推動(dòng)民主要有時(shí)間，一個(gè)程序要搞幾個(gè)月，地方政府就認(rèn)為是一件非常復(fù)雜和浪費(fèi)時(shí)間的事情。但是在成功案例當(dāng)中，程序是非常重要的，程序公正保證結(jié)果公正，保證結(jié)果能夠適合社會(huì)各方面需要，是能達(dá)到這樣一個(gè)結(jié)果的必要條件。按照程序走，可能一些原來(lái)設(shè)想的結(jié)果會(huì)發(fā)生變化。所以程序是必須關(guān)注的，是在協(xié)商民主推動(dòng)過(guò)程中一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。

第三是議題。在實(shí)踐中特別是公共行政過(guò)程中，議題選擇非常重要。在溫嶺民主懇談發(fā)展過(guò)程中，到2005年的時(shí)候，下一步民主懇談怎么走，溫嶺選擇了政府預(yù)算?，F(xiàn)在看來(lái)這個(gè)議題選得非常成功，因?yàn)轭A(yù)算是政府和百姓都關(guān)注的問(wèn)題。如果在推動(dòng)協(xié)商民主過(guò)程中只關(guān)注政府的事情，或者只關(guān)注社會(huì)的問(wèn)題，政府與社會(huì)之間沒(méi)有關(guān)于議題的共同交集，這個(gè)協(xié)商會(huì)遇到很大問(wèn)題。當(dāng)時(shí)溫嶺選擇預(yù)算，并且是在人大制度當(dāng)中來(lái)推動(dòng)預(yù)算改革，迄今為止做了10年，取得了非常大的成功?？梢?jiàn)，議題的選擇在協(xié)商民主當(dāng)中非常重要。當(dāng)然，可以看到在議題選擇中，政府占據(jù)主動(dòng)地位，基本是可以控制議題的。政府要重視議題選擇，但不要只偏好于自己喜歡的議題，而要更多考慮社會(huì)大眾，要照顧到社會(huì)的想法。

第四是方法。協(xié)商民主怎么搞，坐下來(lái)以后怎么談是一個(gè)很重要問(wèn)題。在麥子店預(yù)算改革當(dāng)中，采用了羅伯特議事規(guī)則的一些做法，取得一些成功，當(dāng)然也沒(méi)有完全照抄，因?yàn)榱_伯特議事規(guī)則是非常復(fù)雜的一個(gè)方法。社區(qū)參與行動(dòng)服務(wù)中心負(fù)責(zé)人，在推動(dòng)社區(qū)協(xié)商過(guò)程中有一種方法叫做開(kāi)放空間，這個(gè)方法可以使大家公平地坐下來(lái)面對(duì)面商量問(wèn)題，一些重要問(wèn)題和一些不重要問(wèn)題都可以不加忽略地拿出來(lái)討論，這樣可以關(guān)注社會(huì)各個(gè)方面的問(wèn)題。這些方法雖然都源于國(guó)外，但是在中國(guó)實(shí)踐當(dāng)中都在應(yīng)用。一個(gè)很重要的問(wèn)題是，政府和社會(huì)雙方在坐下來(lái)的時(shí)候，要有一個(gè)公開(kāi)公平、互相尊重、讓人講話的環(huán)境。對(duì)于政府來(lái)講，要不怕社會(huì)批評(píng)。這一點(diǎn)在溫嶺實(shí)踐當(dāng)中可以看到，溫嶺農(nóng)民如果對(duì)政府很不高興的話，當(dāng)著地方官員的面罵兩句，官員也只是笑笑而已。這在其他地方看不到，甚至于一些地方政府

連人大代表的面都不敢見(jiàn)，擔(dān)心人大代表會(huì)讓他們下不了臺(tái)，提出一些他們沒(méi)有辦法回答的問(wèn)題。這樣就造成了地方政府與社會(huì)之間的互不信任。中國(guó)社會(huì)上的問(wèn)題特別是地方政府和百姓之間的問(wèn)題，很多是由于誤解產(chǎn)生的，如果雙方能夠坐下來(lái)面對(duì)面地談，讓大家把意見(jiàn)都表達(dá)出來(lái)的話，很多誤解可以消除。所以在協(xié)商民主的方法當(dāng)中，最重要的就是政府與百姓坦誠(chéng)相見(jiàn)，面對(duì)面對(duì)話。

第五是政策。所謂政策，就是公共政策。公共政策包含兩個(gè)基本定義，一是為公共利益，二是和公眾協(xié)商。這些年來(lái)之所以在預(yù)算改革上協(xié)商民主取得很大成功，就是因?yàn)閷⒁粋€(gè)地方的預(yù)算過(guò)程看成是公共政策建立過(guò)程，社會(huì)與政府在預(yù)算問(wèn)題上可以坦誠(chéng)交換意見(jiàn)，讓社會(huì)講話。這樣的結(jié)果，對(duì)社會(huì)各個(gè)方面都產(chǎn)生了非常好的效果。所以，協(xié)商民主過(guò)程實(shí)際就是一個(gè)公共政策產(chǎn)生過(guò)程，這個(gè)政策要為社會(huì)服務(wù)，讓社會(huì)參與。

第六是績(jī)效。績(jī)效就是協(xié)商民主會(huì)產(chǎn)生一個(gè)什么樣的結(jié)果。關(guān)鍵是建立一種政府與百姓（國(guó)家與社會(huì)）之間的互動(dòng)過(guò)程，能夠不斷地把這種協(xié)商形式推動(dòng)下去。這就要求政府對(duì)社會(huì)要求做出回應(yīng)，社會(huì)也要對(duì)政府加以理解，加強(qiáng)雙方之間的互動(dòng)，最終取得互信，這是協(xié)商民主能達(dá)到的最好結(jié)果。如果能夠達(dá)到這種互動(dòng)結(jié)果，即便一些具體的政策效果可能不是非常好，但只要這種互動(dòng)過(guò)程能夠建立，就是一種最好的協(xié)商民主結(jié)果。在這樣的過(guò)程當(dāng)中，政府逐漸變成負(fù)責(zé)任的政府，一個(gè)可以課責(zé)的政府，政府未來(lái)的決策將會(huì)透明、公開(kāi)和開(kāi)放。

（作者為世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)）