PPP的本質(zhì)、產(chǎn)生動(dòng)因及演化發(fā)展動(dòng)力機(jī)制

樊千+邱暉

摘要：PPP是公共部門和私人部門通過契約關(guān)系形成的一種半組織、半市場(chǎng)的混合組織；PPP存在的動(dòng)因在于節(jié)約交易成本及改善公共福利，實(shí)現(xiàn)公私兩個(gè)部門的雙贏，其成功的關(guān)鍵在于有效的合同治理并輔以必要的信任機(jī)制；PPP演化的外部動(dòng)力源于市場(chǎng)需求、政府導(dǎo)向和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，內(nèi)部動(dòng)力源于創(chuàng)新機(jī)制和學(xué)習(xí)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：混合組織；PPP；動(dòng)力機(jī)制

中圖分類號(hào)：F0626文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

PPP（Public Private Partnership）是指政府公共部門與民營(yíng)部門合作過程中，讓非公共部門掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能并同時(shí)為民營(yíng)部門帶來利益。公共部門可以通過適當(dāng)?shù)暮贤才盼饺瞬块T參與公共物品的提供，形成公共物品供給領(lǐng)域的公私合作伙伴關(guān)系。盡管PPP的應(yīng)用可以追溯至幾百年前，但現(xiàn)代意義上PPP的誕生卻是近20年的事情。由于PPP能夠通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和多元化投資有效緩解財(cái)政壓力并提高項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率，在世界范圍內(nèi)得到了廣泛的運(yùn)用。對(duì)PPP的理論研究也呈現(xiàn)出方興未艾之勢(shì)，成果不斷涌現(xiàn)，但大多都是從項(xiàng)目管理的角度出發(fā)研究公私雙方在不同領(lǐng)域合作的路徑和策略，總結(jié)現(xiàn)實(shí)案例的成敗得失。本文對(duì)PPP理論進(jìn)一步挖掘，運(yùn)用混合組織理論對(duì)PPP的本質(zhì)、動(dòng)因及特征深入分析，并以系統(tǒng)演化理論為基礎(chǔ)揭示PPP迅猛發(fā)展背后的動(dòng)力機(jī)制。

一、PPP的基本理論——本質(zhì)、定義、特征

1.PPP本質(zhì)是一種混合組織。關(guān)于混合組織并不存在一個(gè)被廣泛接受的規(guī)范化定義?？傮w而言，對(duì)混合組織這個(gè)概念的使用可以分為三類。第一類是將其定義為介于公共組織和私人組織之間的組織類型。Emmert（1987）指出：“混合組織即部分為公，部分為私”[1]。即混合組織兼具“公”和“私”兩方面的特征，依據(jù)形成混合組織雙方地位的不同劃分為政府主導(dǎo)型混合組織和市場(chǎng)主導(dǎo)型混合組織，依據(jù)形成方式的不同則可以分為直接創(chuàng)辦型、公共組織轉(zhuǎn)化型和私人組織擴(kuò)展型等。第二類是將其定義為介于企業(yè)科層制組織和市場(chǎng)組織之間的組織類型。Williamson（1985）認(rèn)為企業(yè)具有較好的行政控制力和協(xié)調(diào)適應(yīng)能力，但卻在激勵(lì)強(qiáng)度方面不夠，市場(chǎng)具有較高的激勵(lì)強(qiáng)度，自適應(yīng)能力強(qiáng)，但在行政控制和自發(fā)適應(yīng)方面顯得無能為力。混合組織是存在于企業(yè)與市場(chǎng)之間的“廣闊的中間地帶”[2]。根據(jù)這種定義，混合組織的大量出現(xiàn)源于企業(yè)和市場(chǎng)這兩種基本經(jīng)濟(jì)組織形式之間的相互滲透?；旌辖M織帶有企業(yè)和市場(chǎng)兩個(gè)方面的雙重特征?！翱吹靡姷氖帧保ㄆ髽I(yè)內(nèi)部的科層制管理）與“看不見的手”（市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制）同時(shí)調(diào)節(jié)著資源的配置，是一種有組織的市場(chǎng)和有市場(chǎng)的組織。第三類是將其定義為不同機(jī)構(gòu)之間的合作。Menard（2004）將混合組織定義為法律上獨(dú)立的機(jī)構(gòu)之間開展合作，對(duì)技術(shù)、資本、產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行分享或交易，但沒有統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)，相互之間的調(diào)整基本不依賴價(jià)格機(jī)制的組織[3]。這種定義將混合組織視為不同機(jī)構(gòu)之間的契約關(guān)系，合作各方承擔(dān)一定責(zé)任，對(duì)未來行為進(jìn)行承諾并對(duì)利益進(jìn)行分享。它強(qiáng)調(diào)合作各方產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性，并分別擁有一定的剩余索取權(quán)。

上述三個(gè)定義反映了人們?cè)谡J(rèn)識(shí)混合組織時(shí)視角的不同，但無論是哪一個(gè)定義，都強(qiáng)調(diào)混合組織是由不同的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)組織之間通過某種合作關(guān)系形成的，都具有某些相同的特征。第一，混合組織的參與者之間要進(jìn)行包括信息在內(nèi)的各種資源的共享，充分利用其它參與人所具備的某種優(yōu)勢(shì)為自身謀取利益，因此參與者之間是通過合作、協(xié)調(diào)等方式來開展活動(dòng)。在這個(gè)過程中，參與者將被迫放棄一部分自主權(quán)，一個(gè)有效的合作機(jī)制有助于降低參與者的機(jī)會(huì)主義行為，提高合作的績(jī)效。其中，能夠降低參與者利用信息優(yōu)勢(shì)謀利的信息系統(tǒng)至關(guān)重要。第二，有效合作機(jī)制的建立是通過締結(jié)具有法律效力的契約來完成的。如果說降低成本獲取利潤(rùn)是混合組織形成的動(dòng)力，參與者各方訂立的正式合作合同就是混合組織存在的基礎(chǔ)。參與者各方擁有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)直接決定了參與者各方獲利的大小，這需要在合同中予以明確。由于不確定性的廣泛存在，合同往往由于不可能窮盡所有可能性或締結(jié)成本過高而需要進(jìn)行不可預(yù)見的修正。因此，盡管要突出合同尤其是正式合同的基礎(chǔ)性地位，也不可忽視合同之外的因素如聲譽(yù)等對(duì)于混合組織治理的補(bǔ)充作用。第三，混合組織因?yàn)榧狭藚⑴c各方的力量而具備了更加強(qiáng)大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。但不可忽視的是，混合組織并非是一體化的組織，參與各方擁有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)和剩余索取權(quán)。盡管參與者各方可能被混合組織的某個(gè)共同目標(biāo)所統(tǒng)馭，但參與者各方之間仍然存在一種競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。有關(guān)參與者各方相互依賴的程度只能在事后而不是事前簽訂合同時(shí)就能獲知，因此事后根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整時(shí)就涉及參與者各方之間的利益平衡，這往往成為參與者各方發(fā)生沖突乃至混合組織難以維系的根源。

前文指出了混合組織的三種定義。第一種定義強(qiáng)調(diào)混合組織兼具“公”和“私”兩個(gè)方面的特征，PPP明顯符合該種定義的要求。從廣義的角度看，PPP就是公共部門與私人部門之間某種形式的合作關(guān)系。第二種定義強(qiáng)調(diào)混合組織兼具“市場(chǎng)”和“企業(yè)”兩方面的特征，PPP也符合該種定義的要求。因?yàn)楣膊块T與私人部門之間的合作關(guān)系是通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營(yíng)、承包等形式達(dá)成的，既不同于企業(yè)的科層制組織，也不同于純粹的市場(chǎng)買賣關(guān)系。第三種定義強(qiáng)調(diào)參與者各方之間的責(zé)任共擔(dān)、利益共享的契約關(guān)系。PPP同樣符合該種定義的要求。PPP是公共部門與私人部門就公共物品供給進(jìn)行合作而采用的各種契約的總和，是雙方通過合同結(jié)成的長(zhǎng)期穩(wěn)定的契約關(guān)系。雙方享有合同賦予的權(quán)利，也承擔(dān)合同規(guī)定的義務(wù)。由此可見，無論從哪種定義出發(fā)，PPP都可以無可置疑歸地入混合組織，具備混合組織的一般特征。

2.PPP的定義。作為一種混合組織，PPP身具組織和市場(chǎng)的雙重優(yōu)勢(shì)，追求社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)。它通過充當(dāng)公共物品供給和需求的中間層來參與社會(huì)的公共管理。PPP通過將提供公共物品的任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)移至私人部門來獲得財(cái)政資金的節(jié)約和公共物品的供給效率。在PPP實(shí)施過程中，由公共部門確定公共物品的需求情況并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督，而項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理及維護(hù)等可以交由私人部門來承擔(dān)。因此，PPP的出現(xiàn)使公共部門從公共物品的供給者和所有者變成了公共物品的采購者與監(jiān)督者。

PPP的各參與方之間是一種合作的關(guān)系，依靠契約來實(shí)現(xiàn)相互之間的協(xié)調(diào)。這種契約關(guān)系不同于純粹的市場(chǎng)交易關(guān)系，某種程度上具有一體化的性質(zhì)，但參與者各自保持獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和剩余索取權(quán)，合作關(guān)系建立在市場(chǎng)關(guān)系基礎(chǔ)之上，并未達(dá)到真正意義上的一體化。準(zhǔn)確地講，PPP是一種半組織、半市場(chǎng)的混合組織，是介于組織和市場(chǎng)之間的一種中間層形式。因此，從混合組織的視角出發(fā)，對(duì)PPP的定義應(yīng)該突出合作、契約、雙贏等核心要素。本文基于混合組織理論，對(duì)PPP定義如下：所謂PPP，是公共部門與私人部門通過長(zhǎng)期合作契約關(guān)系形成的混合組織。該混合組織追求的目標(biāo)是在實(shí)現(xiàn)有效滿足公共服務(wù)的需要的同時(shí)保障私人部門獲得一定的利益，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑是公私雙方的資源結(jié)合和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，保障機(jī)制是以正式合同為核心、包含信任機(jī)制在內(nèi)的一系列法律和道德約束。

3.PPP的特征。

（1）資源共享能夠帶來雙贏。PPP的參與者各方通過對(duì)資源的共享能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏或多贏的局面。PPP混合組織中的私人部門參與者，擁有專業(yè)化的知識(shí)和信息，減少了公共部門的信息搜尋成本，也減少了公共部門在材料采購和委托生產(chǎn)時(shí)討價(jià)還價(jià)成本。公共部門可以充分利用私人部門在資金、技術(shù)和管理上的優(yōu)勢(shì)來提高公共物品提供的效率和質(zhì)量。公共部門還可以向私人部門轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并通過手中的監(jiān)督權(quán)促使私人部門供給高質(zhì)量的公共物品。私人部門則可以從公共部門得到參與盈利項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，利用政府的特許或其他承諾獲取更高的租金。

（2）合同治理是PPP成功的關(guān)鍵。參與PPP的各方都是獨(dú)立主體，其個(gè)體理性與PPP混合組織的集體理性未必一致。參與PPP的各方既是合作的關(guān)系，也是競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。任何一方都會(huì)力圖承擔(dān)更小的風(fēng)險(xiǎn)并分享更大的利潤(rùn)。PPP作為混合組織的一種，本質(zhì)上是一種治理結(jié)構(gòu)，其最基本的特征就是締結(jié)合約。合同風(fēng)險(xiǎn)是混合組織治理面臨的主要問題。合同風(fēng)險(xiǎn)容易引發(fā)兩類機(jī)會(huì)主義行為，一類是降低自身成本而不顧對(duì)整體收益造成的負(fù)面影響；另一類是通過對(duì)其他參與者施加約束來提高自身收益分配份額。限制上述機(jī)會(huì)主義行為的基本途徑就是進(jìn)行合同治理，公共部門和私人部門在PPP下簽訂的合同是關(guān)于公共物品建設(shè)經(jīng)營(yíng)的合同，這類合同的關(guān)鍵是明確以下幾個(gè)方面：產(chǎn)權(quán)及控制權(quán)；支付方案；合作持續(xù)期長(zhǎng)度；產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。擁有合理約束激勵(lì)機(jī)制的合同治理可以使PPP走出囚徒困境。

（3）信任機(jī)制是合同治理的必要補(bǔ)充。PPP下參與者各方是在一個(gè)充滿不確定性的動(dòng)態(tài)過程中進(jìn)行合作的。這個(gè)過程隨時(shí)可能出現(xiàn)預(yù)料不到的變數(shù)，試圖通過正式合同來窮盡各種可能性的想法是不切實(shí)際的。為了節(jié)約交易成本，合同治理需要依靠信任機(jī)制來加以補(bǔ)充。信任是PPP各參與者在面向未來不確定性時(shí)表現(xiàn)出的彼此信賴。信任往往是基于關(guān)系或聲譽(yù)而存在，能夠有效降低公共物品供給合約中的機(jī)會(huì)主義行為。

二、PPP產(chǎn)生的動(dòng)因

1.節(jié)約交易成本。從某種意義上來講，混合組織理論可以視為是對(duì)交易成本理論的一種延伸和拓展。根據(jù)Coase（1937）對(duì)交易成本的節(jié)約是企業(yè)產(chǎn)生、存在及替代市場(chǎng)的唯一動(dòng)力[4]，張五常（1983）指出，企業(yè)并不是用非市場(chǎng)方式替代市場(chǎng)方式，而是用交易費(fèi)用較低的要素市場(chǎng)替代了交易費(fèi)用較高的產(chǎn)品市場(chǎng)，是市場(chǎng)形態(tài)高級(jí)化的表現(xiàn)[5]?；旌辖M織的出現(xiàn)，使構(gòu)成混合組織的各參與方能夠通過對(duì)信息和其他資源的共享來降低交易成本并獲得更多租金。市場(chǎng)交易存在著“摩擦力”，即由于搜尋、談判及信息不對(duì)稱等引發(fā)的交易成本，如果混合組織的形成導(dǎo)致的交易成本的降低能使經(jīng)由混合組織進(jìn)行交易的收益超過直接市場(chǎng)買賣的收益，混合組織就一定會(huì)因?yàn)槔硇匀藢?duì)利潤(rùn)最大化的追逐而出現(xiàn)。作為一種混合組織，PPP的存在以能夠有效降低交易成本為前提?？梢哉f，節(jié)約交易成本、提高公共物品的供給效率是PPP產(chǎn)生的根本動(dòng)因。

如果不存在PPP，公共部門要么單獨(dú)完成對(duì)公共物品的投資管理，要么將公共物品的運(yùn)營(yíng)和管理交與自由市場(chǎng)上的私人部門。公共部門不僅承擔(dān)了建造公共物品的巨大投入，也承擔(dān)了行政管理低效或由于搜尋、談判、信息不對(duì)稱等帶來的交易成本。而PPP的出現(xiàn)，一方面意味著公共部門投入的降低，一方面意味著公共部門與私人部門通過締結(jié)長(zhǎng)期合約實(shí)現(xiàn)了資源共享，利用了私人部門在技術(shù)和項(xiàng)目管理上的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，降低了由搜尋、信息不對(duì)稱等原因?qū)е碌慕灰壮杀?。不僅如此，混合組織是建立在長(zhǎng)期合作契約之上的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系能夠有效減少參與者各方的道德風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)主義行為，減輕逆向選擇的危害并降低內(nèi)部監(jiān)督的成本。

2.改善公共福利。PPP作為一種混合組織，一個(gè)重要的功能就是改變公共部門和市場(chǎng)之間的角色。信息技術(shù)的進(jìn)步增進(jìn)了政府和企業(yè)整合和運(yùn)用外部資源的能力，PPP就是公共部門與私人部門之間相互滲透的結(jié)果。一般地講，PPP中的私人部門掌握著提供公共物品的核心生產(chǎn)要素，且PPP的混合組織可以通過與其他私人部門簽訂承包、分包等合同來使更多私人部門參與到公共物品的提供中來。公共物品如果不采用PPP，政府需要成立龐大的縱向一體化組織并通過市場(chǎng)交易行為來提供公共物品并負(fù)責(zé)公共物品的經(jīng)營(yíng)管理。采用了PPP后，公共部門可以充分利用私人部門的資金、技術(shù)、信息等來完成公共物品的建造和經(jīng)營(yíng)，這不僅降低了交易成本，而且還能創(chuàng)造出能夠利用技術(shù)變革和市場(chǎng)機(jī)會(huì)的新的交易。因此，PPP作為一種混合組織能充分利用私人部門的資源，比公共部門直接提供公共物品更能增加社會(huì)的福利。

三、PPP演化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制

（一）系統(tǒng)演化理論

系統(tǒng)演化理論源自系統(tǒng)科學(xué)。所謂系統(tǒng)，是指處于一定的相互關(guān)系中并與環(huán)境發(fā)生聯(lián)系的各要素的集合。一個(gè)具體的系統(tǒng)必須具備三個(gè)基本條件：一是必須由兩個(gè)或兩個(gè)以上的要素組成；二是要素與要素、要素與系統(tǒng)、系統(tǒng)與環(huán)境之間，存在著相互作用和相互聯(lián)系；三是系統(tǒng)具有確定的功能。這三個(gè)基本條件缺一不可，否則就不能構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)[6]。系統(tǒng)科學(xué)主要研究系統(tǒng)的要素、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，是一門總結(jié)復(fù)雜系統(tǒng)的演化規(guī)律，研究如何建設(shè)、管理和控制復(fù)雜系統(tǒng)的科學(xué)。

系統(tǒng)內(nèi)的各要素之間通過物質(zhì)、能量和信息的交換相互聯(lián)系在一起，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)整體。系統(tǒng)內(nèi)的各要素按照一定的層次和順序，在空間和時(shí)間位置上形成有序結(jié)構(gòu)。系統(tǒng)的狀態(tài)是隨著時(shí)間而變化的。系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)性表現(xiàn)為兩種形式：一是平衡動(dòng)態(tài)，即系統(tǒng)狀態(tài)隨時(shí)間變化但并不改變系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；二是演化動(dòng)態(tài)，這時(shí)系統(tǒng)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和行為功能會(huì)發(fā)生變化，而造成系統(tǒng)狀態(tài)隨時(shí)間的變化。

狹義的系統(tǒng)演化僅指上述的演化動(dòng)態(tài)，即系統(tǒng)結(jié)構(gòu)或性質(zhì)發(fā)生根本性的改變。而廣義上的系統(tǒng)演化還包含了平衡動(dòng)態(tài)，它包含了系統(tǒng)的任何可能性變化。因此，從廣義上講，任何一個(gè)客觀存在的系統(tǒng)都處于不斷演化之中[7]。根據(jù)系統(tǒng)演化理論，系統(tǒng)自身是一個(gè)復(fù)雜的層級(jí)結(jié)構(gòu)，又與環(huán)境之間存在著復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系。系統(tǒng)演化的動(dòng)力來自系統(tǒng)外部和系統(tǒng)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面。系統(tǒng)演化的外在動(dòng)力源于系統(tǒng)與環(huán)境互動(dòng)方式的變化。環(huán)境的變化會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)對(duì)環(huán)境的不適應(yīng)并對(duì)系統(tǒng)的演化形成壓力，要素離開平衡狀態(tài)并通過與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換，在遠(yuǎn)離原平衡狀態(tài)的情況下形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)一種新的平衡狀態(tài)，它比原先的平衡狀態(tài)前進(jìn)了一步，即出現(xiàn)了系統(tǒng)演進(jìn)。系統(tǒng)演化的內(nèi)在動(dòng)力則源于系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變化，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變化又源于要素之間的相互作用。

（二）PPP演化的一般機(jī)制

系統(tǒng)必須能夠動(dòng)態(tài)地適應(yīng)環(huán)境的變化，缺乏效率的組織形式和功能會(huì)不斷被富有效率的組織形式和功能所取代。PPP系統(tǒng)與其他經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)一樣，其演化的過程就是不斷適應(yīng)新環(huán)境的過程，這個(gè)過程可以歸結(jié)為差異、選擇和維持這三個(gè)機(jī)制之間的相互作用[8]。所謂差異，是指系統(tǒng)中的亞群體在稟賦、行為模式及組織形式上的不同。形成PPP的兩個(gè)主要亞群體，即公共部門和私人部門，顯然無論在哪個(gè)方面都存在巨大的差異。公共部門擁有公權(quán)力，追求社會(huì)效益，私人部門擁有資金和技術(shù)，追求自身的利潤(rùn)最大化。所謂選擇，是系統(tǒng)及系統(tǒng)中的亞群體適應(yīng)環(huán)境的過程，適應(yīng)環(huán)境者繼續(xù)存在并發(fā)展，不適應(yīng)環(huán)境者被淘汰。PPP項(xiàng)目可能因?yàn)檫m應(yīng)環(huán)境而帶來雙贏，也可能因?yàn)閷?duì)市場(chǎng)需求、生產(chǎn)成本或市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等外部環(huán)境的誤判而失敗。所謂維持，是指系統(tǒng)的存續(xù)，既包含對(duì)原有結(jié)構(gòu)的遺傳，也包含對(duì)因?yàn)橹R(shí)積累帶來的成功變異的保持。維持源于慣例，即系統(tǒng)中重復(fù)且可預(yù)測(cè)的行為。慣例的存在能夠縮短公共部門和私人部門適應(yīng)環(huán)境的時(shí)間，降低合作的成本。但當(dāng)慣例因?yàn)榄h(huán)境變化而妨害了公共部門或私人部門的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，上述的選擇過程就會(huì)發(fā)生。一旦由于選擇所導(dǎo)致的變異取得合法性并形成新的慣例，選擇的結(jié)果就是有效的，將被繼續(xù)維持直到新變異的發(fā)生。

對(duì)PPP演化機(jī)制的理解需要從兩個(gè)方面入手，一是PPP發(fā)展過程的描述，二是對(duì)PPP演化動(dòng)力的探討。PPP系統(tǒng)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，其演化的路徑和動(dòng)力與自然系統(tǒng)或機(jī)械系統(tǒng)有本質(zhì)區(qū)別。作為一種近20年才出現(xiàn)并被廣泛應(yīng)用的新型組織系統(tǒng)，知識(shí)是其最為基礎(chǔ)性的要素，知識(shí)的積累、開發(fā)及應(yīng)用，是決定PPP系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境能力的基本因素。PPP系統(tǒng)的演化始于知識(shí)積累，知識(shí)積累引發(fā)系統(tǒng)的變異和選擇，并進(jìn)而導(dǎo)致了系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)變遷，結(jié)構(gòu)變遷帶來知識(shí)存量的增長(zhǎng)，使知識(shí)積累得到更新并開啟下一輪循環(huán)。PPP的各參與方存在差異，尤其是知識(shí)結(jié)構(gòu)上的差異。外部環(huán)境促使各方去積極實(shí)現(xiàn)知識(shí)共享，從而導(dǎo)致PPP系統(tǒng)的知識(shí)積累。環(huán)境的變化和知識(shí)的積累引發(fā)變異的出現(xiàn)，PPP面對(duì)出現(xiàn)的變異做出選擇，選擇的結(jié)果導(dǎo)致了系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變遷，并帶來新一輪的知識(shí)積累。這時(shí)，維持機(jī)制將發(fā)揮作用，被實(shí)踐證明有效的結(jié)構(gòu)變遷將被合約固化并取得合法地位，為新知識(shí)的出現(xiàn)及變異的再次發(fā)生奠定基礎(chǔ)。

（三）PPP演化的動(dòng)力機(jī)制

系統(tǒng)的演進(jìn)是在要素的相互作用中形成和展開的。環(huán)境是系統(tǒng)存續(xù)的外部條件，環(huán)境的變化對(duì)系統(tǒng)構(gòu)成了持續(xù)的壓力，是系統(tǒng)演化的外部動(dòng)力。適應(yīng)環(huán)境的變化又離不開系統(tǒng)內(nèi)部要素的改變，這種改變是系統(tǒng)演化的內(nèi)部動(dòng)力。PPP是一個(gè)系統(tǒng)，由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，其本身又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)這個(gè)更大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。要認(rèn)識(shí)PPP演化的動(dòng)力，就要將PPP置于社會(huì)經(jīng)濟(jì)這個(gè)更大的系統(tǒng)之中，通過對(duì)PPP系統(tǒng)要素之間關(guān)系以及要素與環(huán)境之間的互動(dòng)尋找PPP演化發(fā)展的動(dòng)力。事實(shí)上，PPP系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的自適應(yīng)系統(tǒng)，要素具有適應(yīng)性并與環(huán)境發(fā)生相互作用。PPP系統(tǒng)演化的過程就是該系統(tǒng)自適應(yīng)的過程。在這個(gè)過程中，環(huán)境的改變構(gòu)成其外部動(dòng)力，要素之間的矛盾運(yùn)動(dòng)構(gòu)成其內(nèi)部動(dòng)力。外部動(dòng)力決定著PPP系統(tǒng)長(zhǎng)期中的漸進(jìn)式變遷，內(nèi)部動(dòng)力決定著PPP系統(tǒng)短期中的激進(jìn)式變遷。

1.PPP演化的外部動(dòng)力。

（1）市場(chǎng)需求。城市化可以說是人類社會(huì)發(fā)展的共同規(guī)律，隨著城市化的推進(jìn)，大量人口涌入城市，對(duì)城市的公共物品產(chǎn)生了巨大的需求。而伴隨著城市化所帶來的收入水平的提高，又使得對(duì)公共物品的需求不斷強(qiáng)化[9]。人們對(duì)于公共物品不斷增長(zhǎng)的需求與公共物品受客觀條件限制供給不足的矛盾是PPP演化的根本動(dòng)力。這個(gè)矛盾促使人們打破舊有的供給方式并不斷嘗試新的公共物品的供給方式，它既導(dǎo)致了PPP的出現(xiàn)，也推動(dòng)著PPP的不斷優(yōu)化和改進(jìn)。隨著人們收入水平的提高，市場(chǎng)的范圍將擴(kuò)大，對(duì)于公共物品的某些潛在需求會(huì)變成現(xiàn)實(shí)需求。PPP的演化往往是對(duì)這些需求的回應(yīng)，因?yàn)橹挥性谑袌?chǎng)存在巨大需求潛力時(shí)，將公共物品的提供推向市場(chǎng)才具有可行性，私人部門的參與者才能從與公共部門的合作中得到一定的利益。

（2）政府導(dǎo)向。根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共物品因?yàn)榫哂蟹歉?jìng)爭(zhēng)性和非排他性，導(dǎo)致遵循“看不見的手”指引的私人部門無法提供，這個(gè)被稱為市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象為公共部門干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供了充足的理由。事實(shí)上，極力倡導(dǎo)大市場(chǎng)、小政府的亞當(dāng)·斯密就將提供公共物品最為政府為數(shù)不多的職能之一。問題是公共物品往往具有投資數(shù)額巨大、投資回收期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特征，僅僅依靠政府來提供會(huì)出現(xiàn)資金供給不足、資金使用效率低下等一系列問題。因此，從20世紀(jì)80年代開始，政府的導(dǎo)向開始發(fā)生改變，打破原有公共物品供給一元化格局，鼓勵(lì)私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，逐步形成了由公共部門和私人部門共同提供公共產(chǎn)品的多元化格局[10]。公共部門積極尋求以多種形式與私人部門進(jìn)行合作，以BOT、TOT、DBFO等形式為代表的PPP得到了迅速發(fā)展。可以說，政府的導(dǎo)向?qū)τ赑PP的演化具有重要影響，是PPP演化的重要外部動(dòng)力。

（3）競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)PPP演化的又一重要外部動(dòng)力。無論是來自公共部門的參與者還是來自私人部門的參與者都面臨著激烈的競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于公共部門來講，蒂伯特的“用腳投票”理論認(rèn)為，個(gè)人在各管轄區(qū)之間的移動(dòng)，產(chǎn)生了一個(gè)類似市場(chǎng)的解決公共產(chǎn)品有效供給的方法。為實(shí)現(xiàn)效用最大化目標(biāo)，個(gè)人通過“用腳投票”的遷移，選擇能夠提供給他們最滿意的公共服務(wù)與稅收組合的區(qū)域居住，每個(gè)人可以得到接近于其偏好的提供水平；而同時(shí)，各區(qū)域之間通過相互模仿，相互學(xué)習(xí)，會(huì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化[11]。這個(gè)理論表明在地方政府之間存在著競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，如果某個(gè)地方政府在公共物品的供給上表現(xiàn)不力，其轄區(qū)的企業(yè)和居民會(huì)通過“用腳投票”的方式向其他城市遷移。對(duì)于私人部門來講，最終的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?nèi)Q于其在與其他私人部門競(jìng)爭(zhēng)中的成敗。競(jìng)爭(zhēng)中的成功者將得到超額利潤(rùn)，失敗者則面臨虧損甚至是破產(chǎn)。競(jìng)爭(zhēng)給私人部門帶來壓力，迫使它們不斷尋求降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)營(yíng)效率的方法，從而推動(dòng)了PPP的演化。

2.PPP演化的內(nèi)部動(dòng)力。

（1）創(chuàng)新體系。PPP演化的內(nèi)部動(dòng)力來自PPP系統(tǒng)所依賴的創(chuàng)新體系。該創(chuàng)新體系包含著技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩個(gè)方面，且具有特定的層次結(jié)構(gòu)。其中，技術(shù)創(chuàng)新是最為基礎(chǔ)也最為根本的推動(dòng)力量，它的出現(xiàn)能夠誘發(fā)制度創(chuàng)新并導(dǎo)致系統(tǒng)狀態(tài)發(fā)生激進(jìn)式的變遷。制度創(chuàng)新為系統(tǒng)提供了漸進(jìn)式變遷的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，是突變的內(nèi)生機(jī)制，保障這選擇過程的合法性[12]。

PPP存在的目的是為了有效提供公共物品。公共物品不是一成不變的，需要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷創(chuàng)新。公共物品創(chuàng)新是指根據(jù)已有的知識(shí)產(chǎn)生關(guān)于新公共物品的構(gòu)想，經(jīng)過應(yīng)用研究、技術(shù)開發(fā)、轉(zhuǎn)化應(yīng)用等環(huán)節(jié)開發(fā)出新的公共物品，更好地滿足公共服務(wù)的需要。這個(gè)過程雖然不存在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，但卻存在著巨大的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)殚_發(fā)新的公共物品，要么需要開發(fā)新的技術(shù)，要么需要對(duì)舊技術(shù)進(jìn)行新的應(yīng)用。公共產(chǎn)品創(chuàng)新的過程是由信息收集與分析、評(píng)價(jià)分析與決策、研究開發(fā)和生產(chǎn)以及效益評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)組成的循環(huán)往復(fù)的過程。公共物品創(chuàng)新的主體可能是公共部門，也可能是私人部門，一般地講，供給者往往就是創(chuàng)新主體。

技術(shù)創(chuàng)新能夠誘發(fā)制度創(chuàng)新的出現(xiàn)。各個(gè)國(guó)家的政府在實(shí)踐中不斷探尋合適的公共物品創(chuàng)新的路徑。20世紀(jì)90年代，英國(guó)政府率先實(shí)施了現(xiàn)代意義上的PPP。起初，PPP只是為了緩解財(cái)政壓力而采用的一種融資方式，現(xiàn)在PPP已經(jīng)發(fā)展成為公共物品創(chuàng)新的主要方式。PPP的應(yīng)用能夠結(jié)合參與者各方的資源，降低交易成本并提高公共物品供給的效率。PPP的一個(gè)基本特征是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。要成功運(yùn)用PPP，必須具備一定的條件：第一，清晰完善的政策法規(guī)制度。私人資本投資于公共項(xiàng)目，意味著資金要經(jīng)歷一段較長(zhǎng)時(shí)間的沉淀。因?yàn)橥顿Y在短期沒有回報(bào)，所以私人部門對(duì)相關(guān)的法律制度和優(yōu)惠政策必然極其關(guān)注。為了吸引私人部門的參與，政府部門需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，明確在PPP項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段，公共部門和私人部門分別享有的權(quán)利和應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。第二，適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。公共部門在公共物品供給上的壟斷地位會(huì)帶來低效率，在引入私人部門參與公共物品供給的同時(shí)，也要通過制度創(chuàng)新來引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，培育出產(chǎn)權(quán)明晰、具有自我約束機(jī)制的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，塑造適度競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

（2）學(xué)習(xí)機(jī)制。PPP是一種混合組織，通過對(duì)組織內(nèi)各種資源的有效組合來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。正如前文指出，知識(shí)是PPP系統(tǒng)最重要的要素。知識(shí)積累是推動(dòng)系統(tǒng)演化的主要內(nèi)部動(dòng)力。知識(shí)的含義非常廣泛，包括各種理論、信息和技術(shù)。知識(shí)源于學(xué)習(xí)，PPP創(chuàng)新體系的主要表現(xiàn)就是系統(tǒng)內(nèi)亞群體之間的知識(shí)互動(dòng)所產(chǎn)生的網(wǎng)絡(luò)式創(chuàng)新。一個(gè)PPP項(xiàng)目從設(shè)計(jì)論證到建造運(yùn)營(yíng)，除了公共部門和私人部門的參與外，往往還有一些來自行業(yè)協(xié)會(huì)、高校、科研院所、政策性銀行等機(jī)構(gòu)或?qū)＜业膮⑴c。這種創(chuàng)新模式突破了傳統(tǒng)學(xué)習(xí)的組織邊界，來自官、產(chǎn)、學(xué)、研等諸多領(lǐng)域的組織之間的相互學(xué)習(xí)成為創(chuàng)新的知識(shí)源泉。

學(xué)習(xí)是應(yīng)對(duì)千變?nèi)f化的外部環(huán)境的根本手段，各參與主體對(duì)于自身目標(biāo)的追求使得有效的跨組織學(xué)習(xí)成為可能，學(xué)習(xí)是對(duì)知識(shí)的掌握、積累和應(yīng)用[13]。PPP作為一種混合組織，既是一個(gè)完整的系統(tǒng)，也是一個(gè)從事創(chuàng)新性學(xué)習(xí)的主體。對(duì)于外界知識(shí)的模仿、消化和吸收稱為知識(shí)的學(xué)習(xí)效應(yīng)，運(yùn)用新的知識(shí)對(duì)原有知識(shí)進(jìn)行改造和創(chuàng)新并因而獲取新的知識(shí)稱為知識(shí)的積累效應(yīng)，將新的知識(shí)運(yùn)用到產(chǎn)品的生產(chǎn)和管理中稱為知識(shí)的滲透效應(yīng)。PPP作為一個(gè)系統(tǒng)，業(yè)績(jī)決定其演化的路徑，能否取得良好的業(yè)績(jī)則取決于能夠建立起有效的學(xué)習(xí)機(jī)制并充分發(fā)揮上述三種效應(yīng)。

PPP應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)壓力的主要途徑是參與各方之間的合作。PPP中的參與各方是一種合作伙伴關(guān)系，基于這種關(guān)系，系統(tǒng)的亞群體之間形成了相互依賴。PPP的各個(gè)參與者既是知識(shí)的需求者，也是知識(shí)的供給者。系統(tǒng)亞群體之間的這種雙向推拉，促成了系統(tǒng)內(nèi)部的知識(shí)共享。一般而言，知識(shí)可以分為一般知識(shí)、產(chǎn)業(yè)特定知識(shí)和企業(yè)專屬知識(shí)三個(gè)層面，公共部門通過PPP可以通過對(duì)企業(yè)專屬知識(shí)的共享來提高公共物品供給的效率。另外，PPP也有助于各參與者提供自身的學(xué)習(xí)能力。學(xué)習(xí)能力包含學(xué)習(xí)企圖、吸收能力和整合能力三個(gè)層次，PPP提供了組織間相互學(xué)習(xí)的平臺(tái)，參與各方能夠通過學(xué)習(xí)其他參與者的知識(shí)來提高自己的學(xué)習(xí)能力，為從事更多的PPP項(xiàng)目進(jìn)行知識(shí)積累。

四、結(jié)語

PPP是由公共部門和私人部門通過合作形成的一種混合組織，它既有別于純粹的市場(chǎng)交易，也有別于一體化組織，而是兼具科層制組織和市場(chǎng)的雙重特征。通過PPP，公共部門可以利用私人部門的資金、技術(shù)和管理能力來提供公共物品，私人部門也可以通過對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理來獲利。PPP的運(yùn)用能夠極大降低交易成本并提高公共物品供給的效率。公私雙方的合作建立在以正式合同為中心的一系列契約之上，有效的合同治理是PPP成功運(yùn)作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信任機(jī)制及對(duì)聲譽(yù)的考慮也降低了參與者的機(jī)會(huì)主義行為。PPP是一個(gè)系統(tǒng)，系統(tǒng)演化理論可以成為研究PPP的一項(xiàng)重要工具。系統(tǒng)演化的動(dòng)力來自兩個(gè)方面，一是由環(huán)境變化帶來的外部動(dòng)力，二是由要素之間相互作用帶來的內(nèi)部動(dòng)力。對(duì)于PPP系統(tǒng)來講，其演化的外部動(dòng)力來自市場(chǎng)需求、政府導(dǎo)向以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等外部環(huán)境的變化，其演化的內(nèi)部動(dòng)力來自各參與方通過合作形式的創(chuàng)新機(jī)制和學(xué)習(xí)機(jī)制。參與方之間的差異導(dǎo)致了知識(shí)的共享和積累，并伴隨環(huán)境的變化出現(xiàn)變異和選擇，進(jìn)而帶來PPP的結(jié)構(gòu)變遷，結(jié)構(gòu)變遷中的合理成分被系統(tǒng)的維持機(jī)制所承認(rèn)并開啟了下一輪始于知識(shí)積累的新的循環(huán)。

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Nature， Motivation of PPP and Its Dynamic Mechanism of Evolution

and Development

FAN Qian1，QIU Hui2

（1.Harbin University， Harbin 150086， China； 2.Economics and Management

School， Harbin University， Harbin 150086， China）

Abstract：PPP is a hybrid organization formed by public and private sectors through the contractual relationship. As a kind of special hybrid organization， the motivation of its existence is to reduce transaction costs and improve public welfare， achieving the double-win to both public and private two departments. The key to success is effective contract management and trust mechanism. External power sources of the evolution of PPP are market demand， government orientation and competition mechanism， the internal power source are the innovation mechanism and learning mechanism.

Key words；hybrid organization； PPP； dynamic mechanism

（責(zé)任編輯：李江）