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    破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的生動實(shí)踐
    ——東平縣農(nóng)村幸福院考察調(diào)研報告

    2015-11-28 02:30:28甄炳亮張曉峰
    中國民政 2015年18期
    關(guān)鍵詞:東平縣養(yǎng)老農(nóng)村

    甄炳亮 張曉峰

    破解農(nóng)村養(yǎng)老難題的生動實(shí)踐
    ——東平縣農(nóng)村幸福院考察調(diào)研報告

    甄炳亮 張曉峰

    編者按:本調(diào)研報告得到民政部領(lǐng)導(dǎo)的重視和肯定。8月24日,鄒銘副部長在該文上批示:東平縣委、縣政府高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè),以農(nóng)村幸福院建設(shè)為抓手,探索農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)新模式,注重統(tǒng)籌多方主體共同推動,注重自辦自管互助,注重長效機(jī)制建立和可持續(xù),值得充分肯定,應(yīng)予宣傳推廣,同意所提建議。

    8月13~14日,我們到山東省東平縣專題考察調(diào)研了農(nóng)村幸福院情況。調(diào)研期間,聽取了東平縣委、縣政府和有關(guān)部門的工作匯報,實(shí)地參觀了農(nóng)村幸福院,與相關(guān)人員進(jìn)行了座談交流??傮w感覺是:東平縣從2013年起,以“老人開心、子女安心、政府放心”為目標(biāo),以“政府推動、村級主辦、互助服務(wù)、社會參與、民政監(jiān)督”為原則,探索出了符合縣情、鄉(xiāng)情、村情的“村居養(yǎng)老”的農(nóng)村幸福院新模式,順應(yīng)了形勢發(fā)展,有效破解了農(nóng)村養(yǎng)老難題。

    一、積極穩(wěn)妥,有力推動,歷經(jīng)三個階段

    尊老敬老愛老是全社會的共同責(zé)任。近年來,東平縣本著先易后難、積極穩(wěn)妥的原則,順勢而為、率先而為,分步推進(jìn)農(nóng)村幸福院建設(shè)。

    一是先試先行起步。為推動工作順利開展,啟動之初,縣政府出臺了《關(guān)于加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村互助養(yǎng)老院建設(shè)的實(shí)施意見》《東平縣農(nóng)村幸福院建設(shè)和管理實(shí)施辦法》等文件,明確了民政、財政等22個部門的工作職責(zé),并在用電、用水、建設(shè)等方面給予收費(fèi)減免??h級財政在上級沒有扶持政策的情況下,加大了資金投入,按照幸福院建設(shè)規(guī)模給予5~10萬元不等的建設(shè)補(bǔ)貼,并對幸福院運(yùn)行中的水電暖等公共費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。同時,把幸福院建設(shè)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和各有關(guān)部門科學(xué)發(fā)展觀考核體系,設(shè)立專項(xiàng)資金用于獎勵進(jìn)度快、標(biāo)準(zhǔn)高、運(yùn)行好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),有效激發(fā)了農(nóng)村幸福院建設(shè)的積極性。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,先期選擇了23個交通便利、村集體經(jīng)濟(jì)好、班子凝聚力強(qiáng)、群眾養(yǎng)老需求大的村進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)村的老年人在逐漸接受這一新型養(yǎng)老模式后,享受著幸福院帶來的樂趣和便利。試點(diǎn)村的示范效應(yīng)帶動了其他村的建設(shè)熱情,在山東省農(nóng)村幸福院建設(shè)現(xiàn)場會之前,已建成47處,2013年年底快速發(fā)展到100處。

    二是強(qiáng)力推動擴(kuò)規(guī)。在試點(diǎn)成功的基礎(chǔ)上,2014年,縣委、縣政府把農(nóng)村幸福院建設(shè)列為全縣為民實(shí)事。縣政府連續(xù)召開了農(nóng)村幸福院建設(shè)推進(jìn)會、農(nóng)村幸福院建設(shè)現(xiàn)場交流會兩次會議。制定下發(fā)了《東平縣2014年農(nóng)村幸福院建設(shè)實(shí)施方案》,與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)簽訂了責(zé)任書,把建設(shè)任務(wù)層層分解,確保責(zé)任到位、工作到位、落實(shí)到位。聯(lián)合縣督查局、紀(jì)工委組成督導(dǎo)組,深入幸福院建設(shè)一線,逐村跟蹤督導(dǎo),對鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)幸福院建設(shè)情況一月一督查、一季一通報,對查擺出的問題及時反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道),在進(jìn)度推進(jìn)、調(diào)動積極性等方面起到了強(qiáng)大的推動作用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)因勢利導(dǎo)、強(qiáng)化措施,加快推進(jìn)幸福院建設(shè)。彭集街道將幸福院建設(shè)納入村級工作“擂臺賽”,在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上,確立了“串式”發(fā)展思路,沿331省道、105國道建設(shè)了幸福院26處,有幸福院的村占到全街道行政村的一半。新湖鎮(zhèn)通過出臺文件、召開會議、專人督導(dǎo)、現(xiàn)金獎勵、對上爭取等措施,建成了15處幸福院,每建成一處幸福院,鎮(zhèn)政府統(tǒng)一配備用品和設(shè)施。接山鎮(zhèn)根據(jù)各村實(shí)際,采取家辦、捐辦、聯(lián)辦、社區(qū)辦等多種方式建設(shè)了18處幸福院。2014年年底,全縣完成200處幸福院建設(shè),增加養(yǎng)老床位5000余張。

    三是提標(biāo)擴(kuò)面規(guī)范。2015年,縣政府繼續(xù)把農(nóng)村幸福院建設(shè)運(yùn)行列為為民實(shí)事,既增加數(shù)量、擴(kuò)大規(guī)模,更重視管理、注重運(yùn)行。農(nóng)村幸福院作為新生事物,一種新型養(yǎng)老模式,在運(yùn)行方面并沒有可以借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn),只有在實(shí)踐中不斷摸索完善。針對幸福院運(yùn)行方面存在的問題,縣民政部門在大量調(diào)研的基礎(chǔ)上,依據(jù)上級文件精神,查閱相關(guān)資料,并結(jié)合本地實(shí)際,起草并提請縣政府出臺了《東平縣農(nóng)村幸福院運(yùn)行管理辦法》,對農(nóng)村幸福院的運(yùn)行管理從服務(wù)分類、辦理程序、資金保障、設(shè)施配備、院務(wù)管理、考核獎勵等方面進(jìn)行了細(xì)化和規(guī)范。這樣,農(nóng)村幸福院的運(yùn)行管理得到了保障,活力和吸引力大大提高,使更多在家的老人走出家門到幸福院活動,提升了農(nóng)村老人的幸福感和歸屬感。截至2015年6月,全縣農(nóng)村幸福院已達(dá)到257處,占行政村總數(shù)的1/3。目前,已建成的幸福院80%以上都實(shí)現(xiàn)了正常運(yùn)行。農(nóng)村幸福院真正達(dá)到了“老人開心、子女安心、政府放心”的效果,成為東平人民最值得點(diǎn)贊的工程。

    二、攻堅克難,有序發(fā)展,突出四個關(guān)鍵

    為確保農(nóng)村幸福院建得起、用得上、管得好、推得開,東平縣在推動農(nóng)村幸福院建設(shè)工作中突出了以下四個關(guān)鍵點(diǎn):

    一是人從哪里來?農(nóng)村幸福院的服務(wù)對象為年滿65周歲,生活能夠自理,無精神疾病、傳染病和其他影響集體生活疾病的本村老人。在確定有長期入住需求的老人時,優(yōu)先保障因子女外出務(wù)工經(jīng)商或外遷出嫁等原因,身邊無人照顧的獨(dú)居、空巢、高齡老人。入院堅持“群眾自愿、來去自由”原則,按自愿申請、村級審核、群眾評議、張榜公示、簽訂協(xié)議、正式入住的程序進(jìn)行。符合入住條件的老人,首先由本人、子女或其親屬向村委會自愿提出入住申請,填寫入住申請表,同時提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的體檢證明。村委會組織兩名以上的人員對申請人進(jìn)行入戶調(diào)查核實(shí),對認(rèn)為不符合入住條件的,當(dāng)面說明理由;對認(rèn)為符合入住條件的,由調(diào)查人簽署意見,提交群眾代表會議表決。召開群眾代表會議,評議表決適宜入院老人。評議完成后,在本村顯要位置進(jìn)行不低于7天的張榜公示。公示期滿無異議的老人,由本人和子女與村委會簽訂《入住協(xié)議書》后方可入住。有日間照料需求的老人,入院程序可適當(dāng)簡化,由村委會按本村實(shí)際情況具體實(shí)施辦理。其他的老人都可以隨時到幸福院進(jìn)行休閑娛樂活動。

    二是錢從哪里出?在建院投入上,堅持多方聯(lián)動融資,激活政府、集體和社會多方面的活力,聚集多方面資源,合力共建平臺。(一)政府支持??h政府在投入建設(shè)資金和運(yùn)行補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,要求每個縣直部門要聯(lián)系一家農(nóng)村幸福院,主動在規(guī)劃建設(shè)、管理運(yùn)行等方面出謀劃策,并給予一定物資幫助,同時結(jié)合自己的職能,對幸福院在用地、用水、用電等方面給予優(yōu)惠政策。(二)村級籌措。經(jīng)濟(jì)條件較好的村可以采取獨(dú)資建設(shè)、集體補(bǔ)貼的形式建設(shè),經(jīng)濟(jì)條件稍差的可以整合村莊危房改造、扶貧、移民等項(xiàng)目資金打捆使用。例如,彭集街道安村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好,村集體投資了200余萬元新建了一處高標(biāo)準(zhǔn)幸福院,而大羊鎮(zhèn)后魏雪村只投入了20余萬元對原有校舍和辦公場所進(jìn)行改造用作幸福院。(三)社會幫助。農(nóng)村幸福院建設(shè)為社會各界愛心人士搭建了一個奉獻(xiàn)愛心的平臺,一方面,通過社會各界愛心人士的慈善捐贈來彌補(bǔ)幸福院建設(shè)和運(yùn)行資金的缺口。尚流澤村在“九·九”老人節(jié)聯(lián)絡(luò)在外人員,共同為幸福院捐贈了5萬余元。另一方面,通過愛心企業(yè)家的直接投資建設(shè)幸福院。東平街道欒莊創(chuàng)業(yè)大戶投資38萬元建起占地10畝的幸福院;民政局黨委委員馬慶華將自己老家大羊鎮(zhèn)杜村的房子進(jìn)行了整修,配齊了室內(nèi)設(shè)施,無償提供給村里辦幸福院,建起了東平第一個以個人姓名命名的幸福院。此外,積極動員村中經(jīng)營大戶、黨團(tuán)員、留守婦女、志愿者組織等社會力量都加入到服務(wù)幸福院的隊伍中來,打掃衛(wèi)生、種植蔬菜等,減少了幸福院運(yùn)行費(fèi)用的支出。

    三是院落如何建?在幸福院建設(shè)上,堅持劃定標(biāo)準(zhǔn)、因村制宜、注重實(shí)效的原則,充分考慮村情差異,一切從實(shí)際出發(fā)。目前已形成嫁接型、改建型、新建型等多種建設(shè)模式的幸福院。嫁接型,就是依托現(xiàn)有資源優(yōu)勢和基礎(chǔ)條件,搞好結(jié)合,發(fā)揮資源最佳效益。州城街道南門村、梯門鎮(zhèn)東瓦莊村幸福院就將村幸福院與村“兩委”辦公室、文化廣場、衛(wèi)生室、幼兒園建在一起,較好地滿足了農(nóng)村老人多方面需求,增強(qiáng)了幸福院的吸引力和輻射力。改建型,就是利用集體閑置資產(chǎn)或租用農(nóng)戶閑置房產(chǎn)建院,實(shí)現(xiàn)資源增值最大化。大羊鎮(zhèn)后魏雪村利用閑置的校舍進(jìn)行裝修改造,然后配備必要的設(shè)施建成幸福院,讓本村老人一起居住生活,實(shí)現(xiàn)了低成本、高效化運(yùn)行;州城鎮(zhèn)桂井子村買下了村里農(nóng)戶閑置的房屋進(jìn)行改造,建設(shè)了一處家庭式幸福院。新建型,就是在村集體經(jīng)濟(jì)較好、有空閑場地的村新建院落,雖然投資大,但設(shè)計更適合老人居住,功能更加完善。例如,沙河站鎮(zhèn)前河涯村、彭集街道安村都是利用村中空閑場地單獨(dú)選址新建,高標(biāo)準(zhǔn)配備設(shè)施,讓農(nóng)村老人享受到全新的居住環(huán)境和活動空間。

    四是建成如何管?按照以人為本、建管并重的方針,積極探索農(nóng)村幸福院良性運(yùn)行機(jī)制,重點(diǎn)推行“三化”運(yùn)行管理。一是人性化管理。建立住養(yǎng)老人及家屬多種信息臺賬,實(shí)行分類和動態(tài)管理,提供及時的醫(yī)療救治,定期走訪檢查,為老人免費(fèi)參加健康保險,提供24小時保姆式服務(wù)。對有入院登記、偶爾因特殊原因不能到院的老人,建立護(hù)理員電話巡訪制度,并送餐到老人家中。對有疾病、行動不便的老人,安排衛(wèi)生室醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行上門服務(wù)。簽訂“制度化”的親情協(xié)議,約定子女現(xiàn)場探望、電話聯(lián)系的次數(shù);建立“親情賬本”,對子女現(xiàn)場探望時間、攜帶的禮品進(jìn)行登記,每季度張榜公示,公開表揚(yáng),以此鼓勵更多子女常來看望。二是精細(xì)化管理。每個幸福院都選定有一名保潔員和一名管理人員,實(shí)行分組管理,制定工作制度、工作規(guī)范和幸福院星級考核辦法,對院長履職情況、活動開展情況和院民滿意率進(jìn)行考核,切實(shí)讓老年人吃的舒心、玩的開心,享受到家庭般的溫暖。三是特色化管理。為發(fā)揮農(nóng)村老人一技之長,每個幸福院結(jié)合村里實(shí)際,分別規(guī)劃2畝菜園,讓他們在勞動中活動筋骨、增強(qiáng)體質(zhì),自給自足、體驗(yàn)樂趣。

    三、生動實(shí)踐,有效探索,東平縣農(nóng)村幸福院建設(shè)帶來四點(diǎn)啟示

    真心真誠真情推動幸福院建設(shè),就會得到群眾和領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。東平縣農(nóng)村幸福院互助養(yǎng)老小場所,解決了農(nóng)村養(yǎng)老大難題;互助養(yǎng)老小群體,喚起了社會養(yǎng)老大責(zé)任;互助養(yǎng)老小融合,促進(jìn)了農(nóng)村社會大和諧;互助養(yǎng)老小項(xiàng)目,體現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)大前景。總結(jié)東平農(nóng)村幸福院建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法,給我們四點(diǎn)啟示。

    一是在工作指導(dǎo)上,只有準(zhǔn)確定性定位,才能使幸福院運(yùn)行邁入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。農(nóng)村幸福院是介于專業(yè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老之間的一種新型養(yǎng)老模式,雖然帶有一定的福利性質(zhì),但又不同于敬老院,它所體現(xiàn)的是就近、經(jīng)濟(jì)、便捷、自由。農(nóng)民“離家不離村,離親不離情”,在互助中彼此支撐,在溫存中感悟親情,生活需求和精神慰藉都能得到滿足。實(shí)踐證明,要將幸福院這一新型養(yǎng)老模式在農(nóng)村大范圍推廣普及,必須準(zhǔn)確定位、靈活運(yùn)用,做到“一個定性”“三種定位”,才能破除幸福院建設(shè)的種種誤區(qū),達(dá)到“窮村富村都能建,年齡大小都能進(jìn),空巢暖巢都來玩”的目標(biāo)。“一個定性”是指農(nóng)村幸福院是農(nóng)村老年人的公益性活動場所,也就是由村委會提供給全村老年人使用的活動場地,面向全村老年人開放,是所有本村的老年人都可以享受到的待遇?!叭N定位”是指農(nóng)村幸福院要根據(jù)本院能夠?qū)崿F(xiàn)的功能或能提供的服務(wù)進(jìn)行定位。第一種定位是同時具備生活居住、日間照料、休閑娛樂三項(xiàng)功能,第二種定位是只具備其中的兩項(xiàng)功能,第三種定位是只具備其中的一項(xiàng)功能??h鄉(xiāng)根據(jù)其定位實(shí)行分類管理,并進(jìn)行不同層次獎補(bǔ),盡量鼓勵幸福院同時實(shí)現(xiàn)三個功能??墒剐腋T焊m合農(nóng)村的實(shí)際情況,更接地氣,讓更多的老年人享受到實(shí)惠,邁入可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

    二是在建設(shè)工作中,只有多方整合資源,才能形成聯(lián)動養(yǎng)老新格局。

    農(nóng)村幸福院的運(yùn)行管理主體雖然是村委會,但是由于一部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件差,村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,對于幸福院的建設(shè)多是力不從心,更毋提幸福院的長效運(yùn)行了。但越是這樣的村莊,外出務(wù)工人員越多,空巢留守老人越多,養(yǎng)老的需求也越大。因此,必須整合多方資源,合力共建。政府要發(fā)揮好在養(yǎng)老問題上的主導(dǎo)作用,扮演好倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者、支持者、協(xié)調(diào)者和宏觀管理者角色,通過督導(dǎo)檢查、考核獎懲等方式,調(diào)動全社會力量參與農(nóng)村幸福院建設(shè),并促使其向規(guī)范化、制度化和健康有序的方向發(fā)展。政府各職能部門要履行好社會責(zé)任,在政策傾斜、輿論引導(dǎo)、資金扶持等方面給予幸福院大力支持,村級組織更要發(fā)揮好主體作用,激發(fā)內(nèi)在動力,在場地、資金等方面想辦法、出主意。農(nóng)村幸福院要發(fā)揮好匯聚愛心力量平臺的作用,充分激發(fā)社會各界愛心人士的熱情,讓外出務(wù)工人員、在外企業(yè)家、老人子女、志愿者等,有法想法,有路出路,有錢出錢,有力出力,共同把本村幸福院建成老人的幸福家園,形成各方合力、齊抓共管、協(xié)調(diào)聯(lián)動養(yǎng)老的新格局。

    三是在運(yùn)行管理中,只有自治自由自理,才能激發(fā)起內(nèi)在生機(jī)和活力。自治包含村級主辦、村民自治兩項(xiàng)內(nèi)容,村“兩委”發(fā)揮重要的組織和服務(wù)作用,村民民主協(xié)商幸福院建設(shè)事務(wù)和老人入住條件,這種方式,極大提高了村級班子的威信和凝聚力,調(diào)動了村民參與村莊公共事務(wù)的積極性,有效實(shí)現(xiàn)了矛盾化解前置化。自由體現(xiàn)的是幸福院靈活的運(yùn)行方式和充分尊重老人權(quán)益,老人根據(jù)自己的實(shí)際情況和意愿,想住即住,隨時回家自便,可以休閑娛樂,也可以就餐臨休,想吃什么自己決定,想玩什么商量著來,不必像養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣定時定點(diǎn),定餐定量,也不必像敬老院一樣受條條框框約束。自理是包含院內(nèi)事務(wù)自我管理、生活起居自我料理兩項(xiàng)內(nèi)容。院民民主選舉產(chǎn)生院長和院務(wù)管理委員會。院長在日常生活中起領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、帶頭作用。院務(wù)管理委員會協(xié)助院長管理院內(nèi)大小事務(wù)。幸福院還可以通過成立衛(wèi)生保潔、生活監(jiān)管、院務(wù)監(jiān)督、矛盾化解等小組,充分發(fā)揮所有老人“余熱”,讓他們力所能及地參與到幸福院自我管理中去。在幸福院里,每位老人都有自己的事情要做,照顧好自己的同時,在參加院務(wù)管理的過程中找到存在感和價值感。

    四是在理念創(chuàng)新上,只有互幫互動互娛,才能使農(nóng)村幸福院獨(dú)具特色長久長效。要將文化養(yǎng)老、快樂養(yǎng)老、工作養(yǎng)老、自治養(yǎng)老、環(huán)境養(yǎng)老的理念融入幸福院建設(shè)的全過程,將老年人快樂幸福養(yǎng)老作為幸福院建設(shè)的目標(biāo)和追求,突出三個特性?;?,即主要突出院友互助服務(wù)、親人暖心服務(wù)、村民熱心服務(wù)三個層面的服務(wù)?;?,即充分發(fā)揮入住老人的一技之長,一方面,入住幸福院的老人,在院內(nèi)長期提供專職服務(wù)的,可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。另一方面,村委會可以為院內(nèi)老人免費(fèi)提供一定畝數(shù)的菜地,老人通過自給自足,減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?;?,即為老年人提供集中休閑娛樂的場所,豐富老年人的精神生活,使老年人在日常休閑中,實(shí)現(xiàn)自娛自樂。東平縣農(nóng)村幸福院在建設(shè)過程中規(guī)劃了獨(dú)立的多功能活動室,活動室內(nèi)設(shè)施齊全、應(yīng)有盡有。同齡老人在茶余飯后可以一起交流談心、讀書看報、打牌下棋。對于緊靠文化大院的幸福院的老人,可以加入廣場舞的隊伍,活動筋骨、強(qiáng)身健體。通過互幫,形成了“人人為我、我為人人”的良好氛圍;通過互動,使老年人在工作中提升了自我效能感;通過互娛,大大改善了空巢老人、獨(dú)居老人的精神面貌。

    (作者單位:民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司 )

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