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      取消基本養(yǎng)老保險的戶籍限制

      2015-11-28 02:20:17程賢文
      中國社會保障 2015年2期
      關鍵詞:城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)

      ■文/程賢文

      取消基本養(yǎng)老保險的戶籍限制

      ■文/程賢文

      養(yǎng)老保險戶籍限制實質是城鄉(xiāng)割據(jù)

      當前,就業(yè)機制已經(jīng)高度市場化,農(nóng)民在自由流動上的限制基本消失,但在養(yǎng)老保障體系等方面,農(nóng)民和市民仍然存在差別。對于城鎮(zhèn)居民而言,凡是有參保意愿并有繳費能力的城鎮(zhèn)居民都能參加職工養(yǎng)老保險(要么以職工身份,要么以靈活就業(yè)人員身份),其他城鎮(zhèn)居民自愿參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。但對農(nóng)村居民而言,除一小部分進城務工的可以參加職工養(yǎng)老保險,在一些地區(qū),其他人只能參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險,被排斥在職工養(yǎng)老保險體系之外。在農(nóng)村務農(nóng)、務工或自營兼業(yè),本身就是一種從業(yè)狀態(tài),并且有從業(yè)收入,跟進城務工沒有本質區(qū)別。養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)分治,已成為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的制度障礙。

      《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系,讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。2014年7月30日國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,決定取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分,把人從“戶籍枷鎖”中解放出來。城鎮(zhèn)化是我國最大的發(fā)展紅利與增長引擎,重構當前的社會養(yǎng)老保險制度,打破城鄉(xiāng)界限、職業(yè)界限和戶籍限制,基于職業(yè)定位,讓農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險,必將極大地促進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的進程。

      在根本上,僅就實際繳費年限而言,職工養(yǎng)老保險制度實際上并不僅僅限制于職工,或者說與職工的身份并無必然的聯(lián)系,繳一份錢才能獲得一份待遇,沒有繳費就完全沒有待遇。并沒有因為是職工身份就可以多得一分錢的待遇。因此基于平等之基本法律原則以及社會保障權的基本權利屬性,以戶籍限制農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,可以說是違反憲法的,與社會保障的發(fā)展狀況和趨勢也不相符。

      農(nóng)民的職業(yè)屬性和職業(yè)定位

      職工養(yǎng)老保險是現(xiàn)行整個養(yǎng)老保險體系的重要支柱,考慮到就業(yè)的穩(wěn)定性,對單位就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員的繳費作了不同安排。其中單位就業(yè)人員,單位按全部職工工資總額的20%繳納形成社會統(tǒng)籌基金,職工個人繳費工資的8%記入個人賬戶;靈活就業(yè)人員以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY為基數(shù),繳費比例為20%,其中12%納入社會統(tǒng)籌,8%記入個人賬戶。這樣一種制度安排同樣契合農(nóng)民就業(yè)的性質,即農(nóng)民實現(xiàn)單位就業(yè)的(與雇主建立勞動關系和社會保險關系),按單位就業(yè)人員參保繳費;其他農(nóng)民按靈活就業(yè)人員參保繳費。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險在制度上具有可行性和可操作性。農(nóng)民參保沒有歷史包袱,不需要計算視同繳費年限,也不需要財政補貼歷史欠費。農(nóng)民群體中特別是新生代農(nóng)民、技能型農(nóng)民、青壯年農(nóng)民、農(nóng)村個體戶和創(chuàng)業(yè)者、農(nóng)村致富能手等等都有參保意愿和繳費能力。

      從實踐上來看,各地正在擴大農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的覆蓋面,一些省市也在積極推動失地農(nóng)民自愿選擇參加職工養(yǎng)老保險并允許一般農(nóng)村居民自愿參加職工養(yǎng)老保險。只要認同農(nóng)民的職業(yè)屬性和職業(yè)定位,只要認同農(nóng)民與公務員、事業(yè)單位人員、企業(yè)職工等職業(yè)屬性無差異,只要承認養(yǎng)老保險是包括農(nóng)民在內的全部公民的基本權利,這個問題就迎刃而解。從具體操作上來看,可以將純農(nóng)民納入靈活就業(yè)人員范疇,并按靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險。

      農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險的優(yōu)勢

      農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險,至少具備以下五個方面的優(yōu)勢。

      農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險,在減少制度設計成本基礎上有助于形成一體化養(yǎng)老保險制度??v向而言,提高了統(tǒng)籌層次;橫向而言,擴大了職工養(yǎng)老保險覆蓋面。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,增加了職工養(yǎng)老保險基金積累,增加了基金抗風險能力和財務的可持續(xù)性,有助于建立全面覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的職工養(yǎng)老保險體系和實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

      農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,有助于滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求,保證全覆蓋目標的實現(xiàn)。農(nóng)民這一群體嵌入社會保障制度的程度直接影響農(nóng)民從制度中獲得福利的多少。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,退休后領取職工養(yǎng)老金,其基礎養(yǎng)老金遠高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金,基本養(yǎng)老金也遠高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇,能夠真正保障農(nóng)民的老年基本生活。

      農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,有利于消除城市化進程中勞動力流動的制度性障礙,促進城市化的進程。在市場經(jīng)濟條件下和城鎮(zhèn)化過程中,不同職業(yè)身份、不同戶籍、不同地區(qū)之間人口的流動性非常大,勞動力跨區(qū)域流動規(guī)模龐大。制度碎片化且各養(yǎng)老保險項目間不能順暢轉移接續(xù),將阻礙勞動力自由遷徙,導致勞動力市場的職業(yè)分割、城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,無論在農(nóng)村務農(nóng)、務工或自營兼業(yè)還是在城市務工,都在一個養(yǎng)老保險體系內流動,有助于農(nóng)民就業(yè)無障礙流動和養(yǎng)老保險關系無障礙轉移接續(xù)。

      農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,有利于減少制度運行成本。多樣化的退休制度,增加了工作量,增加了基層社保經(jīng)辦機構工作中的操作難度,增加了交易成本,降低了工作效率。如果農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,具有明顯的成本優(yōu)勢。

      公平性是社保制度的本質屬性,農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,一定程度上體現(xiàn)了機會公平和結果公平。一方面,農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險,對任何從業(yè)者都沒有身份的限制,體現(xiàn)的是參與機會的公平。另一方面,職工養(yǎng)老保險制度更有利于保障農(nóng)民的老年基本生活,在履行相同義務的基礎上,與城鎮(zhèn)居民、職工享受同等待遇,符合結果公平。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險,有利于推進基本公共服務均等化發(fā)展和更加公平可持續(xù)養(yǎng)老保險制度的構建,是農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果的重要體現(xiàn)。

      堅持我國養(yǎng)老保險體系的“雙核”基本結構

      社會保險法第二章明確使用的是“基本養(yǎng)老保險”。在實踐中很多時候仍多使用“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”“職工基本養(yǎng)老保險”,嚴格來說,這些用法是違背法律規(guī)定的。在十八屆四中全會將依法治國、依法行政提高到前所未有的高度的歷史背景下,當貫徹憲法、社會保險法的規(guī)定,應將職工養(yǎng)老保險統(tǒng)一更名為“基本養(yǎng)老保險”。把合并實施后的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險更名為“居民養(yǎng)老保險”。基本養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險共同覆蓋全體城鄉(xiāng)居民,二者相互轉移銜接?!秶鴦赵宏P于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)[2015]2號)已確定機關事業(yè)單位工作人員實行與企業(yè)職工相同的基本養(yǎng)老保險制度,農(nóng)民這個龐大的職業(yè)群體不應被排斥在外。剝離戶籍身份的社保限制,基于人權屬性,允許農(nóng)民進入基本養(yǎng)老保險體系,具有戰(zhàn)略遠見性和現(xiàn)實緊迫性。

      居民養(yǎng)老保險兼有福利性和保險性,并且福利性大于保險性,體現(xiàn)出國家對城鄉(xiāng)非從業(yè)或低收入居民的養(yǎng)老福利保障。居民養(yǎng)老保險在應對人口老齡化沖擊、縮小城鄉(xiāng)差距及緩解社會矛盾方面具有重要意義。針對喪失勞動能力或收入低下繳費能力不足的城鄉(xiāng)居民、繳費期限短且青壯年時期缺乏積累的“40、50”后城鄉(xiāng)居民以及現(xiàn)階段不愿參加基本養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民,按照個人意愿參加居民養(yǎng)老保險,并將其和社會救助結合起來,更好地發(fā)揮居民養(yǎng)老保險的兜底保障作用。

      堅持我國養(yǎng)老保險體系的“雙核”基本結構即基本養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險,為避免制度多元化和碎片化,不單獨設立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險,被征地農(nóng)民自愿選擇參加基本養(yǎng)老保險或居民養(yǎng)老保險。當然,“雙核”基本結構之外的其他補充養(yǎng)老保險(如職業(yè)年金、企業(yè)年金、商業(yè)保險)應該支持和鼓勵。

      作者單位:河北省邯鄲市人社局(作者系財政部財政科學研究所博士后)

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