取消基本養(yǎng)老保險的戶籍限制

■文/程賢文

取消基本養(yǎng)老保險的戶籍限制

■文/程賢文

養(yǎng)老保險戶籍限制實質是城鄉(xiāng)割據(jù)

當前，就業(yè)機制已經(jīng)高度市場化，農(nóng)民在自由流動上的限制基本消失，但在養(yǎng)老保障體系等方面，農(nóng)民和市民仍然存在差別。對于城鎮(zhèn)居民而言，凡是有參保意愿并有繳費能力的城鎮(zhèn)居民都能參加職工養(yǎng)老保險（要么以職工身份，要么以靈活就業(yè)人員身份），其他城鎮(zhèn)居民自愿參加了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。但對農(nóng)村居民而言，除一小部分進城務工的可以參加職工養(yǎng)老保險，在一些地區(qū)，其他人只能參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，被排斥在職工養(yǎng)老保險體系之外。在農(nóng)村務農(nóng)、務工或自營兼業(yè)，本身就是一種從業(yè)狀態(tài)，并且有從業(yè)收入，跟進城務工沒有本質區(qū)別。養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)分治，已成為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的制度障礙。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。2014年7月30日國務院頒布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分，把人從“戶籍枷鎖”中解放出來。城鎮(zhèn)化是我國最大的發(fā)展紅利與增長引擎，重構當前的社會養(yǎng)老保險制度，打破城鄉(xiāng)界限、職業(yè)界限和戶籍限制，基于職業(yè)定位，讓農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險，必將極大地促進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的進程。

在根本上，僅就實際繳費年限而言，職工養(yǎng)老保險制度實際上并不僅僅限制于職工，或者說與職工的身份并無必然的聯(lián)系，繳一份錢才能獲得一份待遇，沒有繳費就完全沒有待遇。并沒有因為是職工身份就可以多得一分錢的待遇。因此基于平等之基本法律原則以及社會保障權的基本權利屬性，以戶籍限制農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，可以說是違反憲法的，與社會保障的發(fā)展狀況和趨勢也不相符。

農(nóng)民的職業(yè)屬性和職業(yè)定位

職工養(yǎng)老保險是現(xiàn)行整個養(yǎng)老保險體系的重要支柱，考慮到就業(yè)的穩(wěn)定性，對單位就業(yè)人員和靈活就業(yè)人員的繳費作了不同安排。其中單位就業(yè)人員，單位按全部職工工資總額的20%繳納形成社會統(tǒng)籌基金，職工個人繳費工資的8%記入個人賬戶；靈活就業(yè)人員以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY為基數(shù)，繳費比例為20%，其中12%納入社會統(tǒng)籌，8%記入個人賬戶。這樣一種制度安排同樣契合農(nóng)民就業(yè)的性質，即農(nóng)民實現(xiàn)單位就業(yè)的（與雇主建立勞動關系和社會保險關系），按單位就業(yè)人員參保繳費；其他農(nóng)民按靈活就業(yè)人員參保繳費。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險在制度上具有可行性和可操作性。農(nóng)民參保沒有歷史包袱，不需要計算視同繳費年限，也不需要財政補貼歷史欠費。農(nóng)民群體中特別是新生代農(nóng)民、技能型農(nóng)民、青壯年農(nóng)民、農(nóng)村個體戶和創(chuàng)業(yè)者、農(nóng)村致富能手等等都有參保意愿和繳費能力。

從實踐上來看，各地正在擴大農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險的覆蓋面，一些省市也在積極推動失地農(nóng)民自愿選擇參加職工養(yǎng)老保險并允許一般農(nóng)村居民自愿參加職工養(yǎng)老保險。只要認同農(nóng)民的職業(yè)屬性和職業(yè)定位，只要認同農(nóng)民與公務員、事業(yè)單位人員、企業(yè)職工等職業(yè)屬性無差異，只要承認養(yǎng)老保險是包括農(nóng)民在內的全部公民的基本權利，這個問題就迎刃而解。從具體操作上來看，可以將純農(nóng)民納入靈活就業(yè)人員范疇，并按靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險。

農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險的優(yōu)勢

農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險，至少具備以下五個方面的優(yōu)勢。

農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險，在減少制度設計成本基礎上有助于形成一體化養(yǎng)老保險制度?？v向而言，提高了統(tǒng)籌層次；橫向而言，擴大了職工養(yǎng)老保險覆蓋面。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，增加了職工養(yǎng)老保險基金積累，增加了基金抗風險能力和財務的可持續(xù)性，有助于建立全面覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的職工養(yǎng)老保險體系和實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，有助于滿足農(nóng)民的養(yǎng)老需求，保證全覆蓋目標的實現(xiàn)。農(nóng)民這一群體嵌入社會保障制度的程度直接影響農(nóng)民從制度中獲得福利的多少。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，退休后領取職工養(yǎng)老金，其基礎養(yǎng)老金遠高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金，基本養(yǎng)老金也遠高于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇，能夠真正保障農(nóng)民的老年基本生活。

農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，有利于消除城市化進程中勞動力流動的制度性障礙，促進城市化的進程。在市場經(jīng)濟條件下和城鎮(zhèn)化過程中，不同職業(yè)身份、不同戶籍、不同地區(qū)之間人口的流動性非常大，勞動力跨區(qū)域流動規(guī)模龐大。制度碎片化且各養(yǎng)老保險項目間不能順暢轉移接續(xù)，將阻礙勞動力自由遷徙，導致勞動力市場的職業(yè)分割、城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，無論在農(nóng)村務農(nóng)、務工或自營兼業(yè)還是在城市務工，都在一個養(yǎng)老保險體系內流動，有助于農(nóng)民就業(yè)無障礙流動和養(yǎng)老保險關系無障礙轉移接續(xù)。

農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，有利于減少制度運行成本。多樣化的退休制度，增加了工作量，增加了基層社保經(jīng)辦機構工作中的操作難度，增加了交易成本，降低了工作效率。如果農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，具有明顯的成本優(yōu)勢。

公平性是社保制度的本質屬性，農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，一定程度上體現(xiàn)了機會公平和結果公平。一方面，農(nóng)民作為職業(yè)群體參加職工養(yǎng)老保險，對任何從業(yè)者都沒有身份的限制，體現(xiàn)的是參與機會的公平。另一方面，職工養(yǎng)老保險制度更有利于保障農(nóng)民的老年基本生活，在履行相同義務的基礎上，與城鎮(zhèn)居民、職工享受同等待遇，符合結果公平。農(nóng)民參加職工養(yǎng)老保險，有利于推進基本公共服務均等化發(fā)展和更加公平可持續(xù)養(yǎng)老保險制度的構建，是農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果的重要體現(xiàn)。

堅持我國養(yǎng)老保險體系的“雙核”基本結構

社會保險法第二章明確使用的是“基本養(yǎng)老保險”。在實踐中很多時候仍多使用“城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險”“職工基本養(yǎng)老保險”，嚴格來說，這些用法是違背法律規(guī)定的。在十八屆四中全會將依法治國、依法行政提高到前所未有的高度的歷史背景下，當貫徹憲法、社會保險法的規(guī)定，應將職工養(yǎng)老保險統(tǒng)一更名為“基本養(yǎng)老保險”。把合并實施后的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險更名為“居民養(yǎng)老保險”。基本養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險共同覆蓋全體城鄉(xiāng)居民，二者相互轉移銜接?！秶鴦赵宏P于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號）已確定機關事業(yè)單位工作人員實行與企業(yè)職工相同的基本養(yǎng)老保險制度，農(nóng)民這個龐大的職業(yè)群體不應被排斥在外。剝離戶籍身份的社保限制，基于人權屬性，允許農(nóng)民進入基本養(yǎng)老保險體系，具有戰(zhàn)略遠見性和現(xiàn)實緊迫性。

居民養(yǎng)老保險兼有福利性和保險性，并且福利性大于保險性，體現(xiàn)出國家對城鄉(xiāng)非從業(yè)或低收入居民的養(yǎng)老福利保障。居民養(yǎng)老保險在應對人口老齡化沖擊、縮小城鄉(xiāng)差距及緩解社會矛盾方面具有重要意義。針對喪失勞動能力或收入低下繳費能力不足的城鄉(xiāng)居民、繳費期限短且青壯年時期缺乏積累的“40、50”后城鄉(xiāng)居民以及現(xiàn)階段不愿參加基本養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)居民，按照個人意愿參加居民養(yǎng)老保險，并將其和社會救助結合起來，更好地發(fā)揮居民養(yǎng)老保險的兜底保障作用。

堅持我國養(yǎng)老保險體系的“雙核”基本結構即基本養(yǎng)老保險和居民養(yǎng)老保險，為避免制度多元化和碎片化，不單獨設立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險，被征地農(nóng)民自愿選擇參加基本養(yǎng)老保險或居民養(yǎng)老保險。當然，“雙核”基本結構之外的其他補充養(yǎng)老保險（如職業(yè)年金、企業(yè)年金、商業(yè)保險）應該支持和鼓勵。

作者單位：河北省邯鄲市人社局（作者系財政部財政科學研究所博士后）