建筑業(yè)工傷，破難題十年求索

■文/本刊記者 向春華

建筑業(yè)工傷，破難題十年求索

■文/本刊記者 向春華

2014年12月29日，人社部等4部門頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)建筑業(yè)職工特別是農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)作了特殊規(guī)定。建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)特殊政策可追溯至2004年，新規(guī)能否為建筑業(yè)工傷保障十年探索劃上圓滿句號(hào)，還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

按項(xiàng)目參保是制度創(chuàng)新

《意見(jiàn)》的出臺(tái)與全國(guó)政協(xié)的關(guān)注密不可分。2013年12月9日，《人民政協(xié)報(bào)》刊登《傷不起的建筑工人》一文，報(bào)道了在北京某工地做運(yùn)料小工的李紅奎發(fā)生工傷事故后進(jìn)行工傷索賠的艱難歷程，引起全國(guó)政協(xié)高層的關(guān)注。2014年上半年全國(guó)政協(xié)組織人社部、住建部、安監(jiān)總局、全國(guó)總工會(huì)進(jìn)行專題調(diào)研。2014年11月13日，全國(guó)政協(xié)召開(kāi)雙周協(xié)商座談會(huì)，專題討論了“建筑工人工傷維權(quán)”的議題。人社部等4部門在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，始出臺(tái)了這一文件。

建筑業(yè)等高危行業(yè)農(nóng)民工的工傷保障實(shí)際是一個(gè)老問(wèn)題，相關(guān)法規(guī)政策也明確了其納入工傷保險(xiǎn)的途徑與方式，為何還要出臺(tái)《意見(jiàn)》？人社部副部長(zhǎng)胡曉義分析了4個(gè)方面的原因。一是在風(fēng)險(xiǎn)高、農(nóng)民工集中的建筑業(yè)，職工特別是農(nóng)民工參保率較低、工傷維權(quán)能力弱、工傷待遇落實(shí)難等問(wèn)題還相當(dāng)突出，需要在制度上作出有針對(duì)性的安排；二是修訂后的《工傷保險(xiǎn)條例》等明確了建筑業(yè)等參保的方式，進(jìn)一步推進(jìn)建筑業(yè)農(nóng)民工等參保是堅(jiān)持法定職責(zé)必須為的必然要求；三是有助于保障建筑業(yè)農(nóng)民工等的工傷保險(xiǎn)權(quán)益，守住底線，化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定；四是進(jìn)一步完善和強(qiáng)化相關(guān)政策，使項(xiàng)目參保等制度創(chuàng)新得到了充實(shí)、細(xì)化和提升。

《意見(jiàn)》的出臺(tái)與《社會(huì)保險(xiǎn)法》的實(shí)施密切關(guān)聯(lián)。《工傷保險(xiǎn)條例》自2004年1月1日起施行后，其“用人單位繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的數(shù)額為本單位職工工資總額乘以單位繳費(fèi)費(fèi)率之積”的規(guī)定，在農(nóng)民工集中、人員具有高度流動(dòng)性的建筑業(yè)，難以確定用人單位的工資總額，傳統(tǒng)費(fèi)率模式難以有效適用。為了解決這一問(wèn)題，從地方到中央都進(jìn)行了有效探索。河北省承德市社保局曾出臺(tái)了關(guān)于建設(shè)施工企業(yè)參加工傷保險(xiǎn)的文件，對(duì)施工企業(yè)采取項(xiàng)目保險(xiǎn)即現(xiàn)場(chǎng)不記人名，按工程總造價(jià)中人工費(fèi)的1.5%繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。2005年11月，廈門市勞動(dòng)保障局與建管局等部門聯(lián)合制定關(guān)于建筑等行業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)辦法，規(guī)定建筑企業(yè)以在建工程施工項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)，申報(bào)職工花名冊(cè)，并根據(jù)用人單位上兩個(gè)繳費(fèi)年度工傷保險(xiǎn)費(fèi)收支情況、工傷事故發(fā)生率、職業(yè)病危害程度等因素，實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制。此后，勞動(dòng)保障部、建設(shè)部頒布《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》，提出“鼓勵(lì)各地探索適合建筑業(yè)農(nóng)民工特點(diǎn)的參保方式”。各地紛紛創(chuàng)新征繳模式，實(shí)施了項(xiàng)目參保和躉繳制度。

在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2010年12月20日《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈工傷保險(xiǎn)條例〉的決定》規(guī)定“對(duì)難以按照工資總額繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的行業(yè)，其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的具體方式，由國(guó)務(wù)院社會(huì)保險(xiǎn)行政部門規(guī)定”。據(jù)此，人社部制定了《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納辦法》，規(guī)定建筑施工企業(yè)可以實(shí)行以建筑施工項(xiàng)目為單位，按照項(xiàng)目工程總造價(jià)的一定比例，計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)；商貿(mào)等小型服務(wù)業(yè)企業(yè)以及有雇工的個(gè)體工商戶，可以按照營(yíng)業(yè)面積的大小等核定參保繳費(fèi)；小型礦山企業(yè)可以按照總產(chǎn)量、噸礦工資含量計(jì)算繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。

但是，項(xiàng)目參保意味著允許農(nóng)民工先行參加工傷保險(xiǎn)。這一做法在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施以后，遭到部分人的質(zhì)疑，有些地方認(rèn)為允許農(nóng)民工先行參加工傷保險(xiǎn)違背《社會(huì)保險(xiǎn)法》，因此暫停了項(xiàng)目參保等做法，這直接導(dǎo)致建筑業(yè)等高危行業(yè)農(nóng)民工參保率的下滑。此次，《意見(jiàn)》對(duì)這些問(wèn)題作出了回應(yīng)。

工傷保險(xiǎn)費(fèi)列為不可競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)用

在按項(xiàng)目參保方面，《意見(jiàn)》作了區(qū)分，即對(duì)建筑施工企業(yè)相對(duì)固定的職工，仍要求按用人單位統(tǒng)一參加工傷保險(xiǎn)等，對(duì)不能按用人單位參保、建筑項(xiàng)目使用的職工特別是農(nóng)民工，按項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)。明確了工傷保險(xiǎn)優(yōu)先原則，建設(shè)單位以建設(shè)項(xiàng)目參保的，可在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)中優(yōu)先辦理參加工傷保險(xiǎn)手續(xù)。

明確參保資金來(lái)源，改進(jìn)征繳方式。以前，由于未將工傷保險(xiǎn)費(fèi)用明確列為建筑施工企業(yè)不可競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)用，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的情況下，企業(yè)為控制成本，往往犧牲工人權(quán)益保障，放棄參加工傷保險(xiǎn)。《意見(jiàn)》規(guī)定建設(shè)單位在工程概算中將工傷保險(xiǎn)費(fèi)用單獨(dú)列支，作為不可競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)用，不參與競(jìng)標(biāo)，并在項(xiàng)目開(kāi)工前由施工總承包單位一次性代繳項(xiàng)目工傷保險(xiǎn)費(fèi)，覆蓋項(xiàng)目使用的所有職工，包括專業(yè)承包單位、勞務(wù)分包單位使用的農(nóng)民工，從而有效保障了參保資金。

健全勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)機(jī)制。在實(shí)踐中，由于建筑業(yè)農(nóng)民工的用工不規(guī)范，與用工單位之間勞動(dòng)合同簽訂率不高，在發(fā)生工傷事故后勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)難，導(dǎo)致工傷認(rèn)定難和工傷保險(xiǎn)待遇落實(shí)難的問(wèn)題，輿論對(duì)此意見(jiàn)較大?！兑庖?jiàn)》試圖從三個(gè)方面化解這一難題：加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)勞務(wù)用工管理，督促勞動(dòng)合同的簽訂；在沒(méi)有勞動(dòng)合同時(shí)，參照工資支付憑證、工作證、考勤記錄等證據(jù)確認(rèn)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系；強(qiáng)化了用人單位的舉證責(zé)任。

進(jìn)一步完善了工傷保險(xiǎn)待遇的保障?！兑庖?jiàn)》規(guī)定參保項(xiàng)目施工期間發(fā)生工傷，項(xiàng)目竣工時(shí)尚未完成工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定的職工，仍應(yīng)作為參保職工享受各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)待遇；對(duì)作為待遇支付基數(shù)的本人工資，對(duì)項(xiàng)目參保人員可以參照統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工平均工資計(jì)發(fā)；依法實(shí)施工傷保險(xiǎn)先行支付；確立違法分包、轉(zhuǎn)包的連帶賠償責(zé)任機(jī)制，發(fā)包單位將工程業(yè)務(wù)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或個(gè)人導(dǎo)致工傷的，發(fā)包單位承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

此外，《意見(jiàn)》還對(duì)簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定流程等作了規(guī)定。

專家認(rèn)為，在貫徹落實(shí)上述新規(guī)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)總結(jié)過(guò)去10年的探索經(jīng)驗(yàn)，深入分析現(xiàn)有法規(guī)政策落實(shí)的難點(diǎn)，才能真正實(shí)現(xiàn)建筑業(yè)等行業(yè)農(nóng)民工的應(yīng)保盡保，否則，《意見(jiàn)》也難免會(huì)淪為理想主義的“畫餅”。

“參保前置”再次被強(qiáng)調(diào)

建筑施工企業(yè)人員流動(dòng)性大，社會(huì)保險(xiǎn)部門無(wú)法有效獲知建筑施工企業(yè)的人員狀況，如何有效促使建筑施工企業(yè)參保是必須化解的難題。由于建筑施工企業(yè)進(jìn)行施工必須獲得施工許可證，因此早在2006年勞動(dòng)保障部、建設(shè)部頒布的《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》中就強(qiáng)調(diào)要將工傷保險(xiǎn)參保作為施工許可的前置條件，即實(shí)行“參保前置”?！兑庖?jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)這一原則。

令人深思的是，早在2006年9月，北京市勞動(dòng)保障局與建委就聯(lián)合下發(fā)了建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的文件，規(guī)定建筑施工企業(yè)按項(xiàng)目參保。相關(guān)報(bào)道顯示，北京市“至2007年3月底，新開(kāi)工471個(gè)項(xiàng)目全部納入”。上述報(bào)道表示，總承包公司躉交的工傷保險(xiǎn)費(fèi)無(wú)法為工傷工人提供實(shí)質(zhì)的保障，“李紅奎打工的工程施工方?jīng)]有在北京市住建委備案，屬于違法施工，沒(méi)有備案也無(wú)法確認(rèn)工程承包責(zé)任人信息，找不到主要責(zé)任人”“總包公司躉交工傷保險(xiǎn)費(fèi)僅僅為了取得住建委的開(kāi)工證，并不考慮是否能夠保障工人權(quán)益。而勞務(wù)分包公司為了節(jié)約成本，往往又不給工人繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。發(fā)生事故后，總包公司繳納的工傷保險(xiǎn)用不上，分包公司擔(dān)心工傷認(rèn)定后賠付的費(fèi)用由公司自己承擔(dān)。如此一來(lái)，勞務(wù)公司和包工頭都不愿意為工人申報(bào)工傷認(rèn)定，甚至層層設(shè)阻”?！翱偝邪拒O交的工傷保險(xiǎn)費(fèi)無(wú)法為工傷工人提供實(shí)質(zhì)的保障”這顯然與項(xiàng)目參保的宗旨相違背，“參保前置”的約束未能實(shí)現(xiàn)。從該案反映的信息看，建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)并不存在問(wèn)題，其工傷保險(xiǎn)待遇落實(shí)難的癥結(jié)主要在于：相關(guān)部門沒(méi)有貫徹“只要項(xiàng)目參保，則在該項(xiàng)目上工作的所有農(nóng)民工，不管他是哪一家獨(dú)立或非獨(dú)立企業(yè)的農(nóng)民工，均應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為已經(jīng)參?！边@一制度精神；農(nóng)民工直接所屬的施工方（分包方）沒(méi)有資質(zhì)，并不影響該農(nóng)民工隨項(xiàng)目已經(jīng)參保的事實(shí)，不影響農(nóng)民工享受工傷保險(xiǎn)待遇；只要確認(rèn)農(nóng)民工在建設(shè)項(xiàng)目工作并受傷的事實(shí)，即便沒(méi)有勞動(dòng)關(guān)系也不影響其享受工傷保險(xiǎn)待遇；沒(méi)有真正貫徹“參保前置”的原則。

還有更為重要的，如果施工單位沒(méi)有施工許可證而違法施工，又如何保證農(nóng)民工們能夠納入工傷統(tǒng)籌呢？如果這些程序性問(wèn)題不能得到公正的解決，如果違法的行為特別是公權(quán)力主體的違法行為、不作為不能得到有效追究，在《意見(jiàn)》實(shí)施以后，李紅奎們的問(wèn)題依然不能有效解決。