終結(jié)“雙軌制”：從試驗(yàn)到落地

■文/本刊記者 劉洪清

終結(jié)“雙軌制”：從試驗(yàn)到落地

■文/本刊記者 劉洪清

盤點(diǎn)媒體在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的聚焦中，出現(xiàn)較多的高頻詞有“雙軌制”或“多軌制”“一國(guó)兩制”或“一國(guó)多制”“并軌”等。

“雙軌制”或“多軌制”。從熱度上來看，百度等綜合搜索相關(guān)詞條，網(wǎng)頁顯示數(shù)量在1000萬條以上，持續(xù)多年高熱不減。是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。隨著改革開放的不斷深入，“雙軌制”的弊端越來越明顯，同等學(xué)歷、同等職稱、同等職務(wù)、同等技能、同等貢獻(xiàn)的人員因退休時(shí)的單位性質(zhì)不同，養(yǎng)老待遇也不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老待遇比企業(yè)高很多。

養(yǎng)老“一國(guó)兩制”或“一國(guó)多制”。從熱度上來看，百度等綜合搜索相關(guān)詞條，網(wǎng)頁顯示數(shù)量近百萬條。與“雙軌制”含義相同，特指由于“身份”差異帶來的養(yǎng)老待遇不平等，不只是反映于同一個(gè)國(guó)家之內(nèi)，也反映于城鄉(xiāng)之間，更體現(xiàn)在同一個(gè)家庭之內(nèi)。其間，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的繳費(fèi)差別、待遇差別以及身份差別最受社會(huì)輿論的 病。

北京市東城區(qū)和平里5區(qū)10號(hào)樓，是人社部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心的辦公地點(diǎn)，在不太寬敞的辦公空間里，工作人員正在忙碌于養(yǎng)老“并軌”的事務(wù)性籌備：經(jīng)辦規(guī)程設(shè)計(jì)、方案模擬測(cè)算、經(jīng)辦模式考察、信息系統(tǒng)準(zhǔn)備、經(jīng)辦人員選調(diào)……人社部社保中心即將負(fù)責(zé)在京中央國(guó)家機(jī)關(guān)及所屬事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理工作，同時(shí)集中受托管理其職業(yè)年金基金。在人社部社保中心主任唐霽松看來，社保將迎來一場(chǎng)全新的大考。

2015年1月14日，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)的公布，養(yǎng)老“并軌”拉開帷幕，社會(huì)輿論給予了贊許和褒獎(jiǎng)。

有媒體曾經(jīng)評(píng)論，養(yǎng)老“并軌”在改革深水區(qū)多年踟躕不前，以致“養(yǎng)老”二字漸成民意敏感的淺水區(qū)，任意投入一顆石子都會(huì)水花四濺。事實(shí)上，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革早已在一些地方悄然探索實(shí)驗(yàn)，而并非輿論所指的“無動(dòng)于衷”。自上世紀(jì)90年代以來，一些地區(qū)和行業(yè)對(duì)改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探索，先后有28個(gè)省市開展了局部試點(diǎn)，全國(guó)約2100萬人參加。盡管由于沒有更高層次的整體設(shè)計(jì)，政策的統(tǒng)一性、規(guī)范性不足，但把改革中的主要矛盾梳理得越來越清晰，也取得了一些局部經(jīng)驗(yàn)，本刊記者對(duì)深圳和江蘇射陽等地的“并軌”實(shí)驗(yàn)進(jìn)行了一些追溯，以期挖掘出哪些局部的改革經(jīng)驗(yàn)可以鋪就全面實(shí)施改革“并軌”的路徑。

老有所為的退休教師李余禮關(guān)愛留守兒童，開展“老手牽小手，快樂向前走” 免費(fèi)教學(xué)活動(dòng)。

回溯“并軌”實(shí)驗(yàn)

打開塵封的時(shí)光，早在18年前，深圳就曾經(jīng)啟動(dòng)過機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，所有公職人員同步參保繳費(fèi)，但由于繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)與養(yǎng)老待遇不掛鉤，失去了保險(xiǎn)的意義，最后繳費(fèi)按原渠道退回財(cái)政和個(gè)人而悄然終結(jié)。2007年公務(wù)員分類改革試點(diǎn)再度撬動(dòng)了公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。2010年5月，深圳市人社局與財(cái)政委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員社會(huì)養(yǎng)老保障試行辦法》，實(shí)施與企業(yè)職工“并軌”的養(yǎng)老保障制度。這也被稱為公務(wù)員制度改革的“破冰之旅”。2012年發(fā)布《深圳市事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保障試行辦法》，改革推廣到事業(yè)單位新進(jìn)人員。至2014年6月底，深圳參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和職業(yè)年金的機(jī)關(guān)事業(yè)單位“新人”已超過7000人。

在制度實(shí)驗(yàn)上，深圳試行“社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)+職業(yè)年金”的養(yǎng)老保障制度，通過多年實(shí)踐總結(jié)梳理出12字的特點(diǎn)：“進(jìn)可攻、退可守、生可轉(zhuǎn)、死可傳”，比機(jī)關(guān)事業(yè)單位過去的退休制度更靈活，更有保障?！斑M(jìn)可攻”是指職業(yè)年金可通過委托理財(cái)?shù)姆绞竭\(yùn)營(yíng)，有可能獲得超預(yù)期的收益；“退可守”是指社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)穩(wěn)定、逐月領(lǐng)取，足以保障退休后基本生活；“生可轉(zhuǎn)”是指該保障制度與企業(yè)及社會(huì)其他職業(yè)群體保障制度無縫銜接，可自由轉(zhuǎn)移接續(xù)，便于人員流動(dòng)；“死可傳”是指?jìng)€(gè)人賬戶和職業(yè)年金可作為公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)予以繼承。深圳市人社局工資福利處副處長(zhǎng)劉靜姝表示，深圳市在“并軌”實(shí)驗(yàn)中，對(duì)職業(yè)年金引入了考核機(jī)制。職業(yè)年金計(jì)劃與聘任制公務(wù)員的考核、獎(jiǎng)懲及廉潔自律表現(xiàn)掛鉤，如果公務(wù)員保證了在職期間廉潔奉公，退休時(shí)就能獲得一份廉政的職業(yè)年金。

在經(jīng)辦服務(wù)上，深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員和事業(yè)單位新聘人員參保均由市社保局直屬分局負(fù)責(zé)經(jīng)辦。2012年深圳實(shí)施了人事和社保信息協(xié)同共享模式，改變了以往的窗口經(jīng)辦模式，直接利用公職人員信息平臺(tái)，由人社局工資處每月將公職人員工資信息打包，與社保信息系統(tǒng)對(duì)接，按照人員身份，核算需要繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。參保單位涉及人員增減異動(dòng)情況，只需在人事信息平臺(tái)上辦理即可，不需要再到社保窗口來辦理增減異動(dòng)。目前，市人社局內(nèi)部已實(shí)現(xiàn)所有業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)與社保信息共享服務(wù)系統(tǒng)的對(duì)接，原需辦事人提交紙質(zhì)社保繳費(fèi)清單等16項(xiàng)業(yè)務(wù)，全部改由工作人員在線查詢校對(duì)，機(jī)關(guān)事業(yè)單位也可通過開通系統(tǒng)賬號(hào)或接口接入的方式，使用社保信息共享服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)參保人和參保單位信息的在線打印、查詢、驗(yàn)證和比對(duì)。深圳推行“不見面”的經(jīng)辦服務(wù)模式簡(jiǎn)化了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)辦理程序，利用科技手段、信息化手段提高辦理效率，為機(jī)關(guān)事業(yè)單位和參保人員提供了方便快捷的經(jīng)辦服務(wù)。

社會(huì)化服務(wù)是“穩(wěn)梁柱”

與深圳不同，江蘇射陽探索了另外一條變革之路，制度謀變之外，在社保管理上也大膽突破，推行社會(huì)化服務(wù)即是其鮮明特色。

“老吳是我們的‘國(guó)寶’。”在門球場(chǎng)上，退休人員紛紛對(duì)民政局的退休干部吳云寶豎起了大拇指，他是國(guó)家級(jí)門球裁判員，于是退休人員給他冠以“國(guó)寶”稱號(hào)。

“花開花放花打朵，哪有人老轉(zhuǎn)少年……”在淮劇排練室里，一位退休老人在樂隊(duì)的伴奏下字正腔圓地排練著淮劇《吳漢三殺》的選段。

“我3次住院，被家人封鎖不準(zhǔn)接觸學(xué)生。于是我在護(hù)士站借來筆墨紙張，制作了成千上萬的‘教學(xué)棋書’，愿‘棋書’能夠走進(jìn)學(xué)校，走進(jìn)孩子們的心中?！蓖诵萁處熇钣喽Y自費(fèi)出資10多萬元辦起了余禮教育輔導(dǎo)站，關(guān)愛留守兒童開展“老手牽小手，快樂向前走” 免費(fèi)教學(xué)活動(dòng)。

……

丹頂鶴在傳統(tǒng)文化里寓意長(zhǎng)壽，江蘇省射陽縣是丹頂鶴的故鄉(xiāng)。2014年12月24日，記者走進(jìn)了這個(gè)丹頂鶴之鄉(xiāng)，感受這里暖意盎然的社會(huì)化服務(wù)熱潮。

“射陽縣的每個(gè)公職人員每個(gè)月都要按工資的3%扣繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，縣委書記、縣長(zhǎng)都不例外。”射陽縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中心主任姜愛紅介紹：“從雙基數(shù)到單基數(shù)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)之路走得頗為不平坦。”

1993年8月，《射陽縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》開始實(shí)行，與企業(yè)職工同步開啟了個(gè)人繳費(fèi)的先例，射陽縣率先實(shí)行"全員統(tǒng)籌,一步到位,社會(huì)發(fā)放"的機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)作機(jī)制, 成為地方試點(diǎn)改革的先進(jìn)典型。2002年3月，受全國(guó)許多地區(qū)改革停滯的影響，射陽縣決定機(jī)關(guān)及全額撥款事業(yè)單位暫停參保，差額補(bǔ)助及自收自支事業(yè)單位實(shí)行“雙基數(shù)”繳費(fèi)。由于“雙基數(shù)”導(dǎo)致上訪問題，其后，射陽縣再度啟動(dòng)機(jī)關(guān)及全額撥款事業(yè)單位個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制，單位不繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)納入養(yǎng)老統(tǒng)籌，養(yǎng)老金仍由財(cái)政承擔(dān)。差額撥款及自收自支事業(yè)單位取消“雙基數(shù)”改“單基數(shù)”，養(yǎng)老金由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直發(fā)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，政府給予補(bǔ)貼。

射陽縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過22年的實(shí)踐和探索，雖然參保群體和繳費(fèi)比例經(jīng)過跌宕起伏的變化，但參保范圍已經(jīng)覆蓋了全部機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所有工作人員，在職參保職工已達(dá)13000人，養(yǎng)老金納入統(tǒng)籌發(fā)放2100人。初步形成了適應(yīng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌集、管理、支付、運(yùn)營(yíng)機(jī)制。射陽縣雖然個(gè)人繳費(fèi)與養(yǎng)老待遇未形成掛鉤機(jī)制，但全員個(gè)人繳費(fèi)的意識(shí)和統(tǒng)籌互濟(jì)的機(jī)制已經(jīng)形成。同時(shí)，“雙基數(shù)”改“單基數(shù)”不僅形成了社會(huì)化發(fā)放養(yǎng)老金的機(jī)制，還確立了財(cái)政補(bǔ)助機(jī)制。2014年，射陽縣在預(yù)算內(nèi)安排補(bǔ)助資金1000萬元對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)助。

射陽縣人社局局長(zhǎng)徐勇認(rèn)為，沒有社會(huì)化服務(wù)機(jī)制，就沒有機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的順利推進(jìn)，社會(huì)化管理服務(wù)起到了“穩(wěn)梁柱”的作用。

2010年12月，射陽縣開始試點(diǎn)社會(huì)化管理工作。2013年7月，剛到人社局赴任局長(zhǎng)的徐勇發(fā)現(xiàn)，人社局工資福利科下面掛靠著一個(gè)“縣退休干部事務(wù)總所”，是個(gè)未在任何部門注冊(cè)的機(jī)構(gòu)，機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中心也在做退休人員社會(huì)化管理工作。徐勇決定將退休干部事務(wù)職能整體劃轉(zhuǎn)到機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中心，確立了“雙重管理、疊加服務(wù)”的社會(huì)化管理服務(wù)模式。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)中心內(nèi)設(shè)“退休人員社會(huì)化管理服務(wù)中心”，各鎮(zhèn)區(qū)和縣直主管部門、各社區(qū)分別成立“退休人員社會(huì)化管理服務(wù)站”。目前，主管部門退服站52個(gè)，社區(qū)退服站35個(gè)，夕陽紅藝術(shù)團(tuán)1個(gè)，合作共建退服組織6個(gè)。同時(shí)，為增強(qiáng)社區(qū)社會(huì)化管理服務(wù)的“粘度”，正逐步將退休黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到社區(qū)，將組織活動(dòng)下沉到社區(qū)，發(fā)揮黨員帶頭示范作用，活躍社區(qū)居民生活，促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定。

在射陽縣合德鎮(zhèn)條心社區(qū)的排練廳里，一群退休的阿姨正在排練著扇子舞，這些退休人員均來自不同的單位，是社會(huì)化服務(wù)的舞臺(tái)將她們連結(jié)在了一起。條心社區(qū)為退休人員建立了活動(dòng)、慰問、學(xué)習(xí)等各種臺(tái)賬，退休人員的家庭情況、身體健康狀況、學(xué)習(xí)狀況、興趣愛好都一目了然。這是射陽縣“雙重管理、疊加服務(wù)”的一個(gè)縮影，退休人員在原單位管理的同時(shí)，著力推進(jìn)退休人員屬地管理，由常住地的鎮(zhèn)區(qū)或社區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，并為退休人員提供“全面、便捷、優(yōu)質(zhì)、日?！钡姆?wù)。

蹄疾還需步穩(wěn)

機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革意味著從“財(cái)政保障”走向“社會(huì)保險(xiǎn)”，養(yǎng)老金將從過去財(cái)政負(fù)擔(dān)改革為單位、個(gè)人和財(cái)政三方負(fù)擔(dān)。2015年初，湖北某市對(duì)養(yǎng)老“并軌”對(duì)財(cái)政盤子的影響正在進(jìn)行測(cè)算。該市人社局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者：“我們正在進(jìn)行參保對(duì)象的摸底調(diào)查，把底數(shù)搞清，然后對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位繳費(fèi)部分以及完善工資方案做好測(cè)算，將測(cè)算情況報(bào)市政府決策，做好財(cái)政預(yù)算和資金安排?！?/p>

“并軌”改革的溝多壑深，它不僅是一個(gè)單項(xiàng)的制度改革，也不是一個(gè)單向的改革，既有歷史的承接，又有當(dāng)下的把握，更有未來的把脈；既有利益的平衡，又有公平的指向。

值得關(guān)注的是，在地方實(shí)驗(yàn)中已經(jīng)參保的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員如何與新的“并軌”制度銜接。從參保對(duì)象來看，原參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的非編制人員、轉(zhuǎn)制人員、辭職自謀職業(yè)人員等需要厘清養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接和原個(gè)人賬戶資金的劃轉(zhuǎn)。部分試點(diǎn)地區(qū)由于統(tǒng)籌層次過低，還存在收不抵支的現(xiàn)象，原基金結(jié)余或赤字情況如何處理也是待解之題。

如何規(guī)范公務(wù)人員福利？如何推動(dòng)公職人員在社會(huì)之間的合理流動(dòng)？如何落實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌？如何明確經(jīng)辦規(guī)程？機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的個(gè)人賬戶是否做實(shí)？職業(yè)年金與企業(yè)年金如何并行推進(jìn)？每一個(gè)問號(hào)都需要清晰的改革路徑落地生根，每一個(gè)環(huán)節(jié)都需要在紛繁復(fù)雜的事物表象中把準(zhǔn)改革脈搏，每一個(gè)問題都需要站在社保事業(yè)的政治高度上蹄疾而步穩(wěn)，以改革之力開創(chuàng)養(yǎng)老“公平時(shí)代”。

養(yǎng)老“并軌”的頂層設(shè)計(jì)不只是一個(gè)單向改革，而是將養(yǎng)老保險(xiǎn)的方方面面綜合在一起研究，需要在全面深化改革的總盤子中運(yùn)籌帷幄。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，是養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)一攬子計(jì)劃中的組成部分，與“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌”“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接”“企業(yè)年金和職業(yè)年金遞延納稅”等都被放在社會(huì)保障制度的大盤子里考慮，指向的是各項(xiàng)制度的平衡和推進(jìn)。