欠發(fā)達(dá)縣市如城何鄉(xiāng)推公交進(jìn)一體化工作？

文/吳祖培 林興亮

欠發(fā)達(dá)縣市如城何鄉(xiāng)推公交進(jìn)一體化工作？

文/吳祖培 林興亮

目前，在欠發(fā)達(dá)縣市實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化還存在著諸多困難，但實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切要求，是黨和國(guó)家“惠農(nóng)”的戰(zhàn)略決策，各相關(guān)部門要早部署、早規(guī)劃、早行動(dòng)，合力促進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化早日開(kāi)展。

實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化，是在新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下提出的，它根據(jù)城鄉(xiāng)旅客運(yùn)輸發(fā)展的客觀要求，改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)客運(yùn)管理模式，打破原來(lái)城市公交與農(nóng)村客運(yùn)二元分割的局面，利用公交化運(yùn)作方式，充分發(fā)揮客運(yùn)資源效益最大化，以達(dá)到城鄉(xiāng)公交相互銜接、資源共享，使農(nóng)民也能與城里人一樣享受到“快捷、方便、經(jīng)濟(jì)”的運(yùn)輸服務(wù)，在一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

這些年，浙江省蕭山、紹興、嘉興、海寧、平湖等發(fā)達(dá)縣市區(qū)已率先實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化，其中，海寧市從2008年開(kāi)始實(shí)施“公交便捷工程”將公交服務(wù)逐步從城市向農(nóng)村延伸，先后完成了全市所有城鄉(xiāng)公交線路改造，使全市161個(gè)行政村公交通村率達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)公交全覆蓋。

然而，在欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)山區(qū)麗水市，雖然市政府早已將城鄉(xiāng)一體化列入政府十件大事之一，但全市9縣市區(qū)要在短時(shí)期內(nèi)全部實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交全覆蓋，難度相當(dāng)大。因此，筆者對(duì)推進(jìn)欠發(fā)達(dá)縣市城鄉(xiāng)公交一體化問(wèn)題作點(diǎn)粗淺探討。

存在的問(wèn)題

首先是農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)還不健全。這是因?yàn)槠h(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展沒(méi)有達(dá)到與公路通村同步發(fā)展，或者說(shuō)，沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)、與路俱進(jìn)。其主要原因是受道路條件的影響。偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村公路等級(jí)低、路況差，制約了農(nóng)村客運(yùn)的發(fā)展。

就拿麗水市來(lái)說(shuō)吧，全市公路里程達(dá)11698公里，其中，四級(jí)、準(zhǔn)四級(jí)以及等外公路10129公里，占全市公路總里程的86.59%，低等級(jí)公路占大頭。全市共有3481個(gè)行政村，已通公路3109個(gè)，公路通村率89.3%，而通村公路絕大部分都是四級(jí)以下的低等級(jí)公路。這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展滯后，使農(nóng)村客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)不健全。

其次是城市公交發(fā)展緩慢。如麗水市，到目前，全市除蓮都區(qū)外，真正開(kāi)通城市公交并成功運(yùn)行的縣市為數(shù)不多，假如在尚未開(kāi)通城市公交的情況下推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化建設(shè)，以求“一步到位”，很可能會(huì)欲速而則不達(dá)。

第三是公交的公益性與班車的逐利性矛盾突出。公共交通作為一種公共服務(wù)產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的公益性。而目前農(nóng)村班車多數(shù)為承包（掛靠）車輛，其私營(yíng)性質(zhì)決定了其必須以逐利為目的，經(jīng)營(yíng)者重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會(huì)效益，政府和群眾的需求難以得到落實(shí)。如果按照城市公交的運(yùn)營(yíng)模式，對(duì)其進(jìn)行城鄉(xiāng)公交一體化改造，直接觸及到班車承包者利益，工作起來(lái)會(huì)有較大難度。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切要求

黨的十六大指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！边@是黨中央根據(jù)新世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的時(shí)代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)工業(yè)化，縮小工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)所作出的重大戰(zhàn)略決策。

而實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化，則是欠發(fā)達(dá)縣市突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的排頭兵，也是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村農(nóng)民脫貧致富奔小康的助推器。隨著欠發(fā)達(dá)縣市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化戰(zhàn)略的實(shí)施，欠發(fā)達(dá)縣市小城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐也逐漸加快，城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間的聯(lián)系日益密切，人員之間的流動(dòng)規(guī)模和范圍不斷擴(kuò)大，帶來(lái)了客流量的與日俱增，農(nóng)村客運(yùn)在客運(yùn)需求不斷加大的情況下，已無(wú)法更好地滿足城鄉(xiāng)人民的出行需求，在一定程度上影響了城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)。

《人民日?qǐng)?bào)》讀者來(lái)信欄目曾刊登了山東肥城石長(zhǎng)榮《農(nóng)村何時(shí)能通公交車》的來(lái)信，信中說(shuō)：“春節(jié)長(zhǎng)假，為走親訪友提供了足夠的時(shí)間。然而，對(duì)于社會(huì)關(guān)系仍在農(nóng)村的我來(lái)說(shuō)，卻親身體驗(yàn)了不通公交車所帶來(lái)的不便。希望政府能盡快解決好這一事關(guān)廣大農(nóng)村群眾的出行問(wèn)題”。他要求：“在眼下實(shí)現(xiàn)水泥路村村通的條件下，建議政府部門充分體諒群眾出行難處，盡快讓城市公交伸長(zhǎng)臂膀，通往農(nóng)村。哪怕發(fā)車班次少些，間隔時(shí)間長(zhǎng)些，也會(huì)給農(nóng)村群眾帶來(lái)極大的方便?！?/p>

其實(shí)，長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村群眾早就渴望能與城市居民一樣，享受便捷優(yōu)質(zhì)的公交服務(wù)，石長(zhǎng)榮的呼聲也正是全國(guó)農(nóng)民群眾的一致愿望，更是欠發(fā)達(dá)縣市偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村尚不富裕農(nóng)民的強(qiáng)烈愿望。

顯然，實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化，讓鄉(xiāng)村農(nóng)民享受到“快捷、方便、經(jīng)濟(jì)”的公交服務(wù)，讓鄉(xiāng)村農(nóng)民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展文明成果，在一定程度上能縮小城鄉(xiāng)差距。同時(shí)，也有利于城鄉(xiāng)道路客運(yùn)行業(yè)管理，避免城市公交與公路客運(yùn)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)；有利于城鄉(xiāng)客運(yùn)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高城鄉(xiāng)客運(yùn)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的客運(yùn)市場(chǎng)環(huán)境；有利于城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得城鄉(xiāng)客運(yùn)資源有效整合和充分利用，保持和諧發(fā)展。

思路與對(duì)策

在現(xiàn)階段，欠發(fā)達(dá)縣市推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化，只能說(shuō)還處于發(fā)展初始階段，不僅要進(jìn)一步提高農(nóng)村公路等級(jí)，而且

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蕭山、嘉興模式，主要做法：國(guó)進(jìn)民退，長(zhǎng)途和公交分立，城市公交和城鄉(xiāng)公交合并，由國(guó)資公司統(tǒng)一管理。優(yōu)點(diǎn)：公車公營(yíng)，突出了公交的公益性，指揮暢通，群眾放心，增加線路、密度、延長(zhǎng)時(shí)間等比較方便。缺點(diǎn)：政府管理責(zé)任加大、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。還有不少建制村之間的公路沒(méi)有貫通聯(lián)網(wǎng)，“村村通”的任務(wù)仍很艱巨很繁重，況且，還有不少縣市至今尚未開(kāi)通城市公交，缺乏推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化的基礎(chǔ)，離真正城鄉(xiāng)一體化還有很長(zhǎng)的路要走。

云和農(nóng)村客運(yùn)班車

但是，實(shí)施城鄉(xiāng)公交一體化是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)之一，是黨和國(guó)家“惠農(nóng)”的重大戰(zhàn)略決策，是加快建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要工作，欠發(fā)達(dá)縣市政府各相關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)到加快推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化的重要性與必然性，切實(shí)增強(qiáng)使命感和緊迫感，早部署、早規(guī)劃、早行動(dòng)，合力促進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化早日開(kāi)展。

第一，要從城鄉(xiāng)公共交通整體來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公交一體化改革。政府應(yīng)將出租汽車、農(nóng)村客運(yùn)、城市公交、長(zhǎng)途客運(yùn)、站場(chǎng)建設(shè)以及道路物流等一起統(tǒng)籌考慮，整體規(guī)劃，合理安排，理順管理體制，實(shí)行管理主體一體化。

從已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化的縣市的實(shí)踐來(lái)看，城鄉(xiāng)公交一體化都是“自上而下”依靠政府及相關(guān)行業(yè)部門的大力推動(dòng)而得以完成的。政府應(yīng)通過(guò)明確行政主體、改革管理體制等措施推動(dòng)管理主體一體化進(jìn)程。管理主體一體化是指從“便民利民”的角度出發(fā)，把道路客運(yùn)歸屬一個(gè)單位管理。交通部門是按照運(yùn)輸發(fā)展運(yùn)行規(guī)律設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)，在城鄉(xiāng)公交一體化的過(guò)程中應(yīng)將城鄉(xiāng)公交客運(yùn)納入交通行業(yè)管理，由交通部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)公交一體化的工作及行業(yè)管理，統(tǒng)一公交發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)一配置公交資源、統(tǒng)一實(shí)施公交稅費(fèi)政策、統(tǒng)一公交運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化行業(yè)管理力度。

第二，要用多樣化的手段、有效可行的模式改造城鄉(xiāng)公交。城鄉(xiāng)公交一體化并不是市區(qū)的公交車輛伸長(zhǎng)臂膀開(kāi)往農(nóng)村那么簡(jiǎn)單，關(guān)鍵在于對(duì)原有的客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者的改造是否成功。

從浙江省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公交全覆蓋的幾個(gè)縣市來(lái)看，主要有兩種模式：

一是蕭山、嘉興模式，主要做法：國(guó)進(jìn)民退，長(zhǎng)途和公交分立，城市公交和城鄉(xiāng)公交合并，由國(guó)資公司統(tǒng)一管理。優(yōu)點(diǎn)：公車公營(yíng)，突出了公交的公益性，指揮暢通，群眾放心，增加線路、密度、延長(zhǎng)時(shí)間等比較方便。缺點(diǎn)：政府管理責(zé)任加大、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。

二是紹興、海寧模式，主要做法：政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作。公交公司內(nèi)部由公司自己管理，政府花錢買服務(wù)，通過(guò)考核和獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行規(guī)范。優(yōu)點(diǎn)：政府沒(méi)有經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，缺點(diǎn)：政府要增加對(duì)“三農(nóng)”的特殊服務(wù)等較為困難。

那么，欠發(fā)達(dá)縣市應(yīng)采取哪種模式比較有效可行呢？筆者以為，上述兩種模式都不太符合欠發(fā)達(dá)縣市的實(shí)情，還是采取“政府主導(dǎo)，國(guó)有控股，公司化運(yùn)作”的方式比較合適，這樣可以較好地兼顧到公交的公益性和企業(yè)效益的最大化。運(yùn)作一段時(shí)間后，再根據(jù)公交的發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力的承受程度，靈活處置，或者全部收歸國(guó)有或者可以減少國(guó)有股份，可進(jìn)可退，具體操作也比較簡(jiǎn)單，不用重起爐灶，可以在現(xiàn)有公交公司基礎(chǔ)上加以改革完善即可實(shí)現(xiàn)。

“村村通”的任務(wù)仍很艱巨，還有不少縣市至今尚未開(kāi)通城市公交，缺乏推進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化的基礎(chǔ)，離真正城鄉(xiāng)一體化還有很長(zhǎng)的路要走。

上圖：云和鄉(xiāng)村公路?？空?/p>

下圖：云和鄉(xiāng)村特色?？空?/p>

這種模式比較適合政府財(cái)力較為薄弱的欠發(fā)達(dá)縣市，國(guó)有控股、民營(yíng)參與，政府改革成本低，能有效化解私企營(yíng)運(yùn)的逐利性與公交公益性的矛盾，城鄉(xiāng)公交一體化目標(biāo)也容易實(shí)現(xiàn)。假若國(guó)有控股一次性支付資金多，財(cái)政壓力大，可以通過(guò)收購(gòu)后，將相關(guān)資產(chǎn)抵押貸款來(lái)緩解，也可以通過(guò)將資產(chǎn)如站場(chǎng)、土地等經(jīng)過(guò)評(píng)估直接入股的方式來(lái)解決，這樣直接支付的現(xiàn)金也就少得多了。

第三，要對(duì)城鄉(xiāng)公交一體化作出明確、統(tǒng)一的法規(guī)界定。城鄉(xiāng)公交一體化的進(jìn)程是一個(gè)整合復(fù)雜性系統(tǒng)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程的實(shí)施不僅要政府相關(guān)部門的通力協(xié)作，而且更需要完善法律法規(guī)。應(yīng)建立一套統(tǒng)一的、作用清晰、層次分明的城鄉(xiāng)道路運(yùn)輸法規(guī)體系，填補(bǔ)現(xiàn)有道路運(yùn)輸法規(guī)體系中所存在的城鄉(xiāng)公交一體化真空帶，對(duì)城鄉(xiāng)客運(yùn)的運(yùn)政機(jī)構(gòu)管理、線路審批、車輛投放、站點(diǎn)規(guī)模和設(shè)施、司乘人員上崗標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)規(guī)模、服務(wù)水平、安全監(jiān)管機(jī)制、評(píng)估體系、扶持政策等作出明確、統(tǒng)一的法規(guī)界定，用以規(guī)范市場(chǎng)主體、維護(hù)市場(chǎng)秩序，促進(jìn)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，使城鄉(xiāng)公交一體化得到有效實(shí)現(xiàn)和運(yùn)行。

（作者單位：浙江省云和縣道路運(yùn)管局）

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紹興、海寧模式，主要做法：政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作。公交公司內(nèi)部由公司自己管理，政府花錢買服務(wù)，通過(guò)考核和獎(jiǎng)勵(lì)進(jìn)行規(guī)范。優(yōu)點(diǎn)：政府沒(méi)有經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，缺點(diǎn)：政府要增加對(duì)“三農(nóng)”的特殊服務(wù)等較為困難。