聯(lián)合國改革與全球治理的未來

中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院課題組

2015年是二戰(zhàn)結(jié)束與聯(lián)合國成立70周年。70年來，國際關(guān)系風(fēng)云變幻，聯(lián)合國始終在維護(hù)國際關(guān)系總體和平穩(wěn)定與推進(jìn)全球治理中發(fā)揮著核心作用。隨著世界形勢的變化，全球治理正面臨著新的挑戰(zhàn)和壓力，并對聯(lián)合國改革提出了新的要求。本文梳理和分析了聯(lián)合國自成立以來，為適應(yīng)全球治理與國際形勢發(fā)展需要，所進(jìn)行的一系列改革與創(chuàng)新，剖析了當(dāng)前聯(lián)合國在推動全球治理中所面臨的新形勢，在此基礎(chǔ)上展望聯(lián)合國改革與全球治理的未來。

一、過往70年的成果

盡管全球治理的概念①國內(nèi)學(xué)術(shù)界一般沿用全球治理委員會(由前聯(lián)邦德國總理勃蘭特倡議成立的國際非政府組織，最早闡釋全球治理)與意大利羅馬俱樂部等對全球治理所下定義，即其是指國際社會共同應(yīng)對問題挑戰(zhàn)和全球變革等的一系列“管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機制、方法和活動”。相關(guān)內(nèi)容可參見蔡拓，“全球治理的中國視角與實踐”，《中國社會科學(xué)》，2004年，第1期，第95～96頁。出現(xiàn)較晚，但自聯(lián)合國成立以來，就一直承擔(dān)著全球治理的職責(zé)，是全球治理中最重要的國際多邊組織?！堵?lián)合國憲章》明確將促進(jìn)國際和平與發(fā)展作為宗旨，其所倡導(dǎo)的合作、平等、和平、公正等理念，也成為當(dāng)代國際社會深化全球治理所秉持的基本價值觀與原則。前聯(lián)合國秘書長安南指出，在全球化時代，只有聯(lián)合國這樣的全球性組織才具有推進(jìn)全球治理、使“所有人受惠于全球化的能力與合法性”②參見聯(lián)合國秘書長安南的報告，轉(zhuǎn)引自錢文榮:“論聯(lián)合國改革與聯(lián)合國的未來”，《世界經(jīng)濟與政治》，2000年，第3期，第11頁。。聯(lián)合國建立了以安理會、經(jīng)社理事會、人權(quán)理事會、國際法院、聯(lián)大和秘書處六大機構(gòu)為核心，世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織、國際糧農(nóng)組織、教科文組織等10余個專門機構(gòu)為支撐的一整套全球治理的多邊機制安排，幾乎覆蓋了全球治理的方方面面。同時，聯(lián)合國還與各類區(qū)域國際組織、非政府組織、私營部門等建立了廣泛的協(xié)作與咨商關(guān)系，被譽為“全球公共事務(wù)管理的核心”③趙黎青:“全球化、非政府組織、聯(lián)合國與全球治理”，《中國與世界》，2012年，第8期，第15頁。。在70年的發(fā)展歷程中，為適應(yīng)全球治理與國際形勢發(fā)展的需求，聯(lián)合國曾進(jìn)行了多次調(diào)整創(chuàng)新，并取得了歷史性的重要成果。

一是不斷調(diào)整和完善以安理會“五?！睘楹诵牡募w安全與大國協(xié)調(diào)機制，維護(hù)了世界的總體和平與穩(wěn)定。集體安全與大國協(xié)調(diào)機制是國際社會吸取國聯(lián)失敗和二戰(zhàn)經(jīng)驗教訓(xùn)的產(chǎn)物，它為主要大國間強化磋商協(xié)調(diào)、共同管控國際與地區(qū)熱點、防止大國戰(zhàn)爭重演提供了重要平臺。自成立以來，聯(lián)合國主要從三個方面不斷鞏固其主導(dǎo)下的集體安全體制。首先，強化以安理會為平臺的大國經(jīng)常性磋商機制。目前安理會各理事國均設(shè)有常駐代表，可根據(jù)實際情況隨時或定期就國際和平與安全問題進(jìn)行磋商。安理會“五?！遍g每年可就重大國際問題舉行190次左右的磋商。①李東燕:“聯(lián)合國與國際和平與安全的維護(hù)”，《世界經(jīng)濟與政治》，2015年，第4期，第4～22頁。這大大增強了“五?！遍g的溝通與協(xié)調(diào)力度。其次，創(chuàng)設(shè)和發(fā)展國際維和機制。二戰(zhàn)結(jié)束初期面對美蘇嚴(yán)重對抗，聯(lián)合國提出建立以“中立、所在國同意、非自衛(wèi)情況下不使用武力”為基本原則，以“調(diào)節(jié)沖突和監(jiān)督停火”為主要目標(biāo)的國際維和機制。其在一定程度上滿足了《聯(lián)合國憲章》對集體安全機制的設(shè)想，也在蘇聯(lián)和發(fā)展中國家要求下，對聯(lián)合國干預(yù)設(shè)立一系列先決條件，以照顧各方利益訴求，從而為聯(lián)合國在大國夾縫中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用奠定了基礎(chǔ)。同時，針對安理會因大國對立往往難以達(dá)成一致的情況，著力強化以聯(lián)合國秘書長和秘書處為中心的國際沖突斡旋與調(diào)解機制，先后在緩和中東戰(zhàn)爭、兩伊沖突，以及敘利亞化學(xué)武器問題等熱點中起到重要作用。自1948年至今，聯(lián)合國已開展維和活動71項，正在持續(xù)的維和行動16項，115國參與維和行動，參與維和人員達(dá)10.5萬余人。②該數(shù)字截止到2015年6月30日，http://www.un.org/zh/peacekeeping/resources/statistics/factsheets.html.(上網(wǎng)時間2015年9月3日)冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，在安南與潘基文兩任秘書長推動下，維和重點開始從處理國家間沖突擴展到一些主權(quán)國家的內(nèi)部矛盾。同時維和主體也向多元化發(fā)展，主要參與者從美、英、法、俄、中、日等大國逐步擴展至加拿大、澳大利亞、巴基斯坦等中小國家，功能從維持和平拓展到建設(shè)和平。第三，積極提升安理會的權(quán)威與效能。安理會自成立之初，就存在代表性不足的爭議。早在1945年6月的舊金山制憲會議上，許多中小國家就提出安理會代表性不足的問題。1963年，針對大批新獨立發(fā)展中國家加入聯(lián)合國，聯(lián)大通過決議將安理會非常任理事國席位由6個擴大至10個，以擴大新獨立發(fā)展中國家的發(fā)言權(quán)。此后，有關(guān)安理會改革的問題一直被列入各屆聯(lián)大議程。冷戰(zhàn)后，聯(lián)合國還成立專門工作組探討如何進(jìn)一步推進(jìn)安理會改革，并于2009年2月啟動政府間談判。目前安理會改革主要涉及擴容、改善安理會與聯(lián)大關(guān)系、地區(qū)代表性、安理會工作方法，以及是否限制否決權(quán)等五大問題。

二是逐步構(gòu)建起聯(lián)合國主導(dǎo)下的全球多邊發(fā)展安排與框架，大致可分為四個階段。第一個階段是二戰(zhàn)結(jié)束至20世紀(jì)70年代，主要是針對二戰(zhàn)后新獨立發(fā)展中國家普遍面臨的發(fā)展難題，著力幫助它們實現(xiàn)經(jīng)濟社會獨立發(fā)展。1954年聯(lián)合國秘書長賴伊任命三人專家小組研究如何推進(jìn)改革，提出要加大對發(fā)展問題的投入。1961年聯(lián)大正式通過決議《聯(lián)合國發(fā)展十年:國際合作方案》，強調(diào)國際社會有義務(wù)幫助新獨立的發(fā)展中國家建立起自主的國民經(jīng)濟體系。根據(jù)聯(lián)合國統(tǒng)計，僅從20世紀(jì)60年代初至70年代，聯(lián)合國先后通過500多個發(fā)展項目，為83個發(fā)展中國家提供了數(shù)十億美元的援助。③U.Thant，View from UN，New York，Doubley，1978，p.39，轉(zhuǎn)引自徐奇淵、孫靚瑩，“聯(lián)合國發(fā)展議程演進(jìn)與中國的參與”，《世界經(jīng)濟與政治》，2015年，第4期，第47頁。這一時期的另一個顯著成果是通過了聯(lián)合國《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利公約》，從法理上首次明確發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)。第二個階段從20世紀(jì)70年代末至冷戰(zhàn)結(jié)束前。聯(lián)合國針對各國特別是發(fā)展中國家遭遇的各種新問題，首次提出可持續(xù)發(fā)展的概念，強調(diào)經(jīng)濟、社會要實現(xiàn)協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，聯(lián)合國還初步提出衡量各國可持續(xù)發(fā)展的具體指標(biāo):經(jīng)濟增長;減少貧富差距;改革不合理的國際經(jīng)濟、金融及貿(mào)易機制;健全各國宏觀經(jīng)濟治理;強化國際發(fā)展合作;促進(jìn)最不發(fā)達(dá)國家發(fā)展。由于種種原因，聯(lián)合國所提出的發(fā)展目標(biāo)大都沒有實現(xiàn)，但這些新的理念和實踐為日后聯(lián)合國主導(dǎo)制定“千年發(fā)展目標(biāo)”與“2015后發(fā)展議程”提供了寶貴的經(jīng)驗。第三階段從20世紀(jì)90年代初冷戰(zhàn)結(jié)束至21世紀(jì)初。面對國際關(guān)系與全球治理的新形勢，特別是發(fā)展問題和非傳統(tǒng)議題重要性上升，聯(lián)合國推動通過了《21世紀(jì)議程》、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》等具有歷史意義的重要文件，首次提出經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和社會發(fā)展是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的三根支柱，并在加利與安南兩任秘書長的努力下，著手制定全球“千年發(fā)展目標(biāo)”，強調(diào)聯(lián)合國要在發(fā)展問題的全球治理框架內(nèi)扮演“中心角色”。在2000年召開的聯(lián)合國千年峰會上，與會代表一致通過《千年宣言》，宣示要共同推進(jìn)全球發(fā)展問題的治理，并從八個方面詳細(xì)列出了人類所面臨的治理任務(wù)，即建立包容、以發(fā)展為指向的共同價值觀和原則;國際安全和裁軍;消除貧困和推進(jìn)增長;保護(hù)環(huán)境;人權(quán)、民主和善政;保護(hù)弱勢群體;推動非洲發(fā)展;加強聯(lián)合國①聯(lián)合國《千年宣言》，http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N00/559/50/PDF/N0055950.pdf?openElement.(上網(wǎng)時間:2015年9月2日)。這是聯(lián)合國首次制定的全面、系統(tǒng)的全球發(fā)展目標(biāo)體系和議程，具有重要的歷史意義。第四階段從21世紀(jì)初至今，針對“千年發(fā)展目標(biāo)”實施過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，聯(lián)合國積極推動制定“2015后發(fā)展議程”，其所涉及的領(lǐng)域更加系統(tǒng)、全面，提出了共同維護(hù)糧食安全、資源安全、能源安全、健全各國醫(yī)療保障體系等新的發(fā)展目標(biāo)，同時關(guān)注重點從促進(jìn)各個國家的均衡發(fā)展擴展到實現(xiàn)人的全面發(fā)展。

三是強化人權(quán)監(jiān)督與保護(hù)，建立以聯(lián)合國為核心的國際人權(quán)多邊治理機制。二戰(zhàn)后，面對納粹德國殘酷迫害猶太人等人權(quán)罪行，聯(lián)合國1948年通過被稱為“國際人權(quán)憲章”的《世界人權(quán)宣言》，宣布將推進(jìn)人權(quán)事務(wù)作為聯(lián)合國多邊治理機制的重要內(nèi)容。但由于《世界人權(quán)宣言》濃重的西方色彩，聯(lián)合國于1966年通過《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，首次明確各國特別是新獨立的發(fā)展中國家擁有自決權(quán)等集體人權(quán)，以及選擇適合本國國情發(fā)展道路和民主模式的權(quán)利。從20世紀(jì)60年代至80年代中后期，聯(lián)合國進(jìn)一步以《世界人權(quán)宣言》與《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等文件為基礎(chǔ)，建立起一系列人權(quán)機制，落實反對歧視婦女、保護(hù)兒童、禁止歧視移民、反對酷刑等國際公約。冷戰(zhàn)結(jié)束后，針對在盧旺達(dá)、前南斯拉夫等地區(qū)發(fā)生的大規(guī)模人道主義災(zāi)難，聯(lián)合國積極推動人權(quán)事務(wù)“主流化”(即推動人權(quán)與安全、發(fā)展共同成為聯(lián)合國的三大主要職能)，在1997年發(fā)表的《革新聯(lián)合國:改革方案》中，明確指出要使人權(quán)同發(fā)展、安全等問題共同成為“聯(lián)合國的主要任務(wù)”②參見聯(lián)合國大會文件A/51/950，http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N97/189/78/IMG/N9718978.pdf?OpenElement.(上網(wǎng)時間:2015年9月3日)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，聯(lián)合國全面推進(jìn)落實人權(quán)“主流化”，將原屬于經(jīng)社理事會的人權(quán)委員會獨立出來，成立同安理會、經(jīng)社理事會并立的人權(quán)理事會。而美國等西方國家也提出“保護(hù)的責(zé)任”等理念，但因過分強調(diào)人權(quán)高于主權(quán)，受到國際社會普遍質(zhì)疑。

綜上所述，聯(lián)合國成立70年來，雖然歷經(jīng)了各個歷史時期重大變化的影響和沖擊，受到各種各樣的質(zhì)疑和干擾，但已逐步在全球發(fā)展、人權(quán)和安全領(lǐng)域建立起較為完備的治理機制與伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為繼續(xù)承擔(dān)全球治理的重任奠定了深厚基礎(chǔ)。

二、面臨的巨大挑戰(zhàn)

聯(lián)合國取得了巨大成就，也同樣面臨巨大挑戰(zhàn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國際形勢發(fā)生復(fù)雜深刻變化，聯(lián)合國發(fā)揮全球治理作用面臨前所未有的新挑戰(zhàn)。聯(lián)合國原有治理架構(gòu)已開始捉襟見肘，在全球治理中的權(quán)威與效能相對下降，由此帶來諸多復(fù)雜影響。

國際關(guān)系形態(tài)與整體國際形勢發(fā)生復(fù)雜深刻變化，全球化、多極化、信息化、文化多樣化深入發(fā)展，聯(lián)合國發(fā)揮作用的總體國際環(huán)境發(fā)生重大變化，對聯(lián)合國的體制機制和運行原則產(chǎn)生多重挑戰(zhàn)。全球化嚴(yán)重侵蝕以主權(quán)國家為基本單位的現(xiàn)有治理秩序，并帶來諸多新型全球性挑戰(zhàn)。各國之間日益相互依賴和制約，導(dǎo)致《聯(lián)合國憲章》所強調(diào)的主權(quán)原則受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，全球金融危機、國際恐怖主義、氣候災(zāi)變，以及跨國疫病流行等新型挑戰(zhàn)客觀上要求超越傳統(tǒng)的主權(quán)國家界限與范疇。面對這些挑戰(zhàn)，聯(lián)合國等以主權(quán)國家為主體的現(xiàn)行全球治理機制應(yīng)對乏力。多極化特別是新興大國群體性崛起，造成傳統(tǒng)權(quán)力結(jié)構(gòu)平衡被打破，各方圍繞權(quán)力再分配的博弈升級，惡性競爭加劇，嚴(yán)重沖擊原有的以安理會“五?！睘楹诵牡拇髧鴧f(xié)調(diào)與集體安全機制。信息化打破了主權(quán)國家及聯(lián)合國等政府間國際組織對信息以及全球治理的壟斷地位，個人、非政府組織等的影響力明顯上升，進(jìn)一步削弱現(xiàn)有治理安排。文化多樣化導(dǎo)致國際社會價值判斷的多元復(fù)雜性，西方文化、亞洲文化、伊斯蘭文化間的激蕩碰撞更趨激烈，文明間的沖突與碰撞交融成為全球政治“新疆域”。①［美］塞繆爾·亨廷頓著，周琪等譯:《文明的沖突與世界秩序的重建》，新華出版社，2010年，第3～7頁。

成員國的政策變化也沖擊了聯(lián)合國的地位和作用。首先，美國的單邊主義對聯(lián)合國主導(dǎo)下的多邊機制框架造成嚴(yán)重沖擊。進(jìn)入新世紀(jì)以來，作為唯一超級大國的美國自恃其強大實力，在聯(lián)合國強推單邊主義，試圖使聯(lián)合國成為服從于其霸權(quán)戰(zhàn)略需要的工具，這與《聯(lián)合國憲章》中各國平等、協(xié)商一致的大國協(xié)調(diào)和集體安全原則形成了根本矛盾，從而對聯(lián)合國信譽與權(quán)威造成巨大傷害。前聯(lián)合國秘書長加利指出，如何處理同美國的關(guān)系，是聯(lián)合國改革面臨的重大難題②Newton R.Bowles，The Diplomacy of Hope:The United Nations Since the Cold War，New York:I.BTauris＆Co.Ltd，2004，p.166.。為逼迫聯(lián)合國就范，美國甚至把按時繳納會費與聯(lián)合國改革相掛鉤。美國國會眾議院通過的“亨利·海德聯(lián)合國改革法案”，公開宣稱若聯(lián)合國改革不能令美滿意，將考慮逐步削減對聯(lián)合國的會費。③Robert Goman，Great Debates at the United Nations:an Encyclopedia of Fifty Key Issues，1945-2000，London:Greenwood Press，2001，p.321.在全球發(fā)展與安全等領(lǐng)域，美國至今拒絕參加“聯(lián)合國海洋法公約”、“京都議定書”等重大多邊機制，多次繞開聯(lián)合國我行我素，不顧國際社會反對，橫加干涉伊拉克、敘利亞、蘇丹等國際熱點，嚴(yán)重挑戰(zhàn)聯(lián)合國權(quán)威。

其次，在全球化、信息化沖擊下，各國國內(nèi)治理困境加劇，內(nèi)向性增大，參與、推進(jìn)全球治理的意愿和能力下降。傳統(tǒng)主權(quán)國家自上而下的垂直治理模式紛紛遭遇困境，參與全球治理的國內(nèi)根基嚴(yán)重削弱。特別是金融危機以來，美國內(nèi)貧富差距、種族矛盾、失業(yè)問題不斷擴大或激化，多次爆發(fā)大規(guī)模社會抗議;歐盟深陷經(jīng)濟停滯與債務(wù)危機，社會極端思潮與排外情緒加大，移民問題激化，內(nèi)部分化也進(jìn)一步凸顯，英國卡梅倫政府甚至公開表示將舉行脫歐公投;新興國家普遍面臨經(jīng)濟增長速度下降，社會政治矛盾上升的壓力，俄羅斯、印度、巴西、南非等都爆發(fā)社會騷亂和動蕩，且呈“常態(tài)化”之勢。自2014年以來，全球經(jīng)濟總量前100位的國家中，30多個爆發(fā)了嚴(yán)重的社會騷亂，主權(quán)國家政府的權(quán)威受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。④中國現(xiàn)代國家關(guān)系研究院:《國際戰(zhàn)略與安全形勢評估2014-2015》，時事出版社，2015年，第13頁。各國自顧不暇，對聯(lián)合國的支持力度下降，對參與聯(lián)合國事務(wù)、為全球治理出力的熱情和能力明顯下降。

再次，各國對聯(lián)合國改革與全球治理的看法存在根本分歧，導(dǎo)致改革實踐舉步維艱，也削弱了聯(lián)合國在全球治理中的地位。在發(fā)展問題上，廣大發(fā)展中國家強調(diào)重點推進(jìn)減貧與改善民生，而發(fā)達(dá)國家則要求將人權(quán)、良治、法治也納入未來發(fā)展議程。安全議題上，新興及發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家圍繞各國是否有權(quán)以“保障國家安全或防止人道主義災(zāi)難”為由對他國實施“先發(fā)制人”的打擊，而不需事先經(jīng)由安理會同意的問題展開激烈爭論和交鋒。人權(quán)問題上，發(fā)展中與發(fā)達(dá)國家則就如何看待“保護(hù)的責(zé)任”特別是人權(quán)與主權(quán)孰輕孰重等問題僵持不下。

國際環(huán)境的總體變化、成員國的政策及矛盾分歧，均不同程度地對聯(lián)合國發(fā)揮全球治理作用構(gòu)成明顯削弱。主要表現(xiàn)在以下方面。一是面對不斷加重的全球治理需求，聯(lián)合國系統(tǒng)效能低下、職責(zé)重復(fù)、機構(gòu)重疊等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。以聯(lián)合國大會為例，每年各方提出的議案達(dá)到數(shù)千項，內(nèi)容包羅萬象，不僅相互間多有重復(fù)，且討論程序冗長繁雜，難以真正聚焦國際社會普遍關(guān)注的重大和實質(zhì)性問題。前世界銀行副總裁、前聯(lián)合國改革名人小組成員伊恩·戈爾登指出，若不加以改革，聯(lián)大正面臨成為“清談館”的風(fēng)險。⑤［美］伊恩·戈爾登著，林麗冠譯:《分裂的全球》，臺灣大雁出版社，第105～107頁。同時，聯(lián)合國系統(tǒng)的代表性與權(quán)威性下降。特別是在安理會、經(jīng)社理事會與人權(quán)理事會等核心機構(gòu)中，新興與發(fā)展中國家的代表性嚴(yán)重不足。以安理會為例，自聯(lián)合國成立以來，其成員已由最初的51個增加至193個，但安理會僅在1963年增加4個非常任理事國，占聯(lián)大成員近一半的非洲、拉美至今沒有常任理事國。⑥相關(guān)數(shù)據(jù)參見:Member States，http://www.un.org/en/members.(上網(wǎng)時間:2015年9月3日)

二是聯(lián)合國在維護(hù)國際和平與安全中的作用受到限制和質(zhì)疑。以“五?！眳f(xié)調(diào)為核心的大國合作與集體安全體制是二戰(zhàn)后國際秩序的重要組成部分，但這一體制面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)。一方面，“五?！眱?nèi)部分化、矛盾嚴(yán)重。美面對中國崛起，戰(zhàn)略焦慮感加劇，不斷加大對華戰(zhàn)略圍堵規(guī)制，中美戰(zhàn)略博弈持續(xù)升溫，陷入“修昔底德陷阱”的風(fēng)險上升。俄羅斯與美歐圍繞烏克蘭問題爆發(fā)冷戰(zhàn)后最激烈對峙，美歐對俄實施嚴(yán)厲制裁，雙方關(guān)系驟然跌至冰點。另方面，日本等一些國家不滿現(xiàn)有秩序安排，試圖改變現(xiàn)狀，使大國戰(zhàn)略競爭的風(fēng)險與不確定性凸顯。安倍加緊修憲、強化軍備，公開否認(rèn)《開羅宣言》、《波茨坦公告》是現(xiàn)有國際秩序的重要基礎(chǔ)，中日因歷史問題與領(lǐng)土爭端的博弈升級。隨著實力的增長和國際影響力擴大，印度、巴西、南非等新興大國也對“五?！斌w制產(chǎn)生不滿，謀求躋身常任理事國行列。

三是聯(lián)合國主導(dǎo)下的全球性多邊發(fā)展議程推進(jìn)艱難。聯(lián)合國“千年發(fā)展議程”中發(fā)達(dá)國家的援助承諾至今僅落實不到一半，超過1億人仍生活在極端貧困中，受糧食問題困擾的人口超過8.5億。①聯(lián)合國《千年發(fā)展目標(biāo)報告》，http://www.un.org/zh/millennumgoals/pdf/chinese2013.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年9月3日)目前圍繞“2015后發(fā)展議程”，發(fā)達(dá)與發(fā)展中國家分歧嚴(yán)重。發(fā)達(dá)國家要求在“千年發(fā)展目標(biāo)”基礎(chǔ)上制定更高標(biāo)準(zhǔn)的“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”，同時強化對目標(biāo)落實的核查監(jiān)督。而以印度為代表的發(fā)展中國家則因“千年發(fā)展目標(biāo)”諸多條款尚未落實，特別是發(fā)達(dá)國家援助承諾仍未完全到位，主張在推動“2015后發(fā)展議程”談判同時，續(xù)推“千年發(fā)展目標(biāo)”落實，未來發(fā)展議程應(yīng)更多完善補充“千年發(fā)展目標(biāo)”。由于各國普遍不愿在談判中做出實質(zhì)讓步，要達(dá)成新的具有約束力的全球多邊發(fā)展議程仍存較大變數(shù)。

四是熱點議題失控，各種全球挑戰(zhàn)集中涌現(xiàn)，全球治理需求與治理能力間的差距日益凸顯。金融安全、網(wǎng)絡(luò)安全、反恐、氣候變化、疫病防控等新型挑戰(zhàn)層出不窮、防不勝防，以聯(lián)合國為核心的全球多邊治理機制力不從心。金融危機深刻折射現(xiàn)有國際金融經(jīng)濟秩序已難以確保全球經(jīng)濟有序運行。2008年美國次貸危機最終演變升級為全球危機，其深層原因是各國金融機構(gòu)間聯(lián)系日趨密切，而相應(yīng)的跨國規(guī)范與治理機制卻遠(yuǎn)未跟上。全球網(wǎng)絡(luò)虛擬社會空前發(fā)展，各種國際網(wǎng)絡(luò)犯罪和攻擊的危害日益增大，但聯(lián)合國至今未能建立起負(fù)責(zé)國際網(wǎng)絡(luò)安全的全球治理機制。美國甚至不顧發(fā)展中國家要求，公開反對聯(lián)合國等政府間機制主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)治理，以維護(hù)其網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)。“伊斯蘭國”異軍突起，國際反恐效果不彰。安理會雖通過反恐決議，但囿于各國各自利益考量，聯(lián)合反恐虛多實少，難有實質(zhì)成效。氣候治理困難重重，美歐公開質(zhì)疑聯(lián)合國倡導(dǎo)的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，不愿做出更大援助與減排承諾，加深發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家分裂。埃博拉等跨國疫情日趨嚴(yán)重，人口與跨國流動增多使病毒變異與傳播不斷加快，但聯(lián)合國與世衛(wèi)組織在信息共享、危機應(yīng)對等機制建設(shè)上仍嚴(yán)重滯后。

三、未來的改革方向

盡管面臨巨大挑戰(zhàn)，但在可預(yù)見的將來，聯(lián)合國仍將是全球治理的中流砥柱，很難出現(xiàn)更合法、更權(quán)威并更具實踐經(jīng)驗的國際組織能夠替代聯(lián)合國。在推進(jìn)21世紀(jì)全球治理方面，聯(lián)合國責(zé)無旁貸。為更好履行全球治理使命，聯(lián)合國必須與時俱進(jìn)地推進(jìn)改革。其中包括，順應(yīng)全球聯(lián)系日益緊密的新現(xiàn)實，推動各國形成更加牢固的“命運共同體意識”，為共同行動打下堅實基礎(chǔ);順應(yīng)全球政治行為主體日益多元的新現(xiàn)實，團結(jié)引領(lǐng)更多國家和非國家行為體，盡可能壯大全球治理的參與力量;順應(yīng)各國文化蓬勃發(fā)展百家爭鳴的新現(xiàn)實，推動各方包容互鑒，求同化異，凝聚合力突破各類治理難題。

第一，完善體制機制，提升聯(lián)合國在全球治理中的權(quán)威性和效率。一是繼續(xù)推進(jìn)機構(gòu)改革。聯(lián)合國仍需不斷整合優(yōu)化內(nèi)部機構(gòu)和裁撤冗員，實現(xiàn)資源有效利用，緩解機構(gòu)重復(fù)設(shè)置、政出多門的難題;進(jìn)一步加強經(jīng)社理事會等機構(gòu)的地位，提升其在相關(guān)議題上的專業(yè)性和發(fā)言權(quán);進(jìn)一步強化協(xié)調(diào)和管理職能，擴大聯(lián)合國在維和行動和反恐等領(lǐng)域的能力，加大安理會決議的執(zhí)行力度，加強聯(lián)合國在維護(hù)國際和平與安全中的作用。二是加快聯(lián)合國財政改革。完善聯(lián)合國會費、維和費用等經(jīng)費系統(tǒng)改革，探討保障措施，確保聯(lián)合國獲得穩(wěn)定充足的財政支持。對于以拒絕繳納會費來要挾聯(lián)合國按照其意圖改革的國家，聯(lián)合國需建立相應(yīng)的懲罰機制。三是穩(wěn)妥推進(jìn)安理會改革。安理會改革是聯(lián)合國改革的焦點和難點，涉及世界權(quán)力重新分配，也涉及到修改《聯(lián)合國憲章》的復(fù)雜程序，尤其是否決權(quán)問題牽涉到大國的敏感神經(jīng)。安理會改革牽一發(fā)而動全身，還是應(yīng)尋求廣泛共識，拿出切實可行的方案。改革需遵循四項原則:“政治合法”，聯(lián)合國是二戰(zhàn)勝利的產(chǎn)物，有關(guān)國家“爭?！笔紫纫獙η致詰?zhàn)爭深刻反省;“效率優(yōu)先”，安理會改革應(yīng)有利于提升聯(lián)合國的工作效率;“地域公平”，安理會應(yīng)具有更廣泛代表性，首先考慮拉美、非洲代表性不足地區(qū)國家的愿望;“發(fā)展中國家優(yōu)先”，聯(lián)合國發(fā)展中國家占大多數(shù)，安理會應(yīng)增加發(fā)展中國家的代表性。

第二，進(jìn)一步強化各國間的分工與合作，夯實全球治理的基礎(chǔ)。主權(quán)國家在全球治理中始終扮演主要角色，是全球治理的基石。從全球治理的長期性、穩(wěn)定性出發(fā)，聯(lián)合國應(yīng)積極搭建平臺，助推各國各司其職，各盡所長、緊密協(xié)作。一是加強安理會“五常”協(xié)調(diào)合作。安理會“五?！睂τ诰S護(hù)世界和平與發(fā)展負(fù)有特殊責(zé)任，相互間需力避沖突和對抗，拓展合作領(lǐng)域;在國際和地區(qū)熱點問題上需管控危機，積極尋求沖突解決方案;在全球性挑戰(zhàn)上順應(yīng)合作共贏的潮流，同舟共濟尋求解決方案。二是團結(jié)廣大中小國家。除一些發(fā)達(dá)的中小國家積極參與聯(lián)合國事務(wù)外，大部分發(fā)展中、不發(fā)達(dá)的中小國家參與不足。聯(lián)合國需進(jìn)一步關(guān)照中小國家利益，為其提供更多政策優(yōu)惠和便利，促進(jìn)南南合作和南北合作，推動全球治理向公平公正方向發(fā)展。三是推進(jìn)與“西方七國首腦會議”(G7)、“二十國集團”(G20)、“金磚國家”(BRICS)等國家集團的協(xié)調(diào)合作。這些國家集團相比聯(lián)合國成員少，效率高，行動能力相對強，在全球治理中各自發(fā)揮獨特作用。聯(lián)合國與這些國家集團可取長補短，發(fā)揮其在應(yīng)對金融、貿(mào)易、債務(wù)、地區(qū)熱點、全球性挑戰(zhàn)方面的優(yōu)勢，以點帶面推進(jìn)全球治理。

第三，深化與地區(qū)組織和非政府組織的合作，壯大全球治理的參與力量。與地區(qū)組織合作方面，聯(lián)合國需與地區(qū)組織進(jìn)一步明確分工，建立長效合作機制，共促地區(qū)和平與發(fā)展;對于沖突頻仍、經(jīng)濟發(fā)展水平落后的地區(qū)，聯(lián)合國應(yīng)積極協(xié)助地區(qū)組織加強維和能力，共商沖突解決辦法，共謀發(fā)展大計。聯(lián)合國與歐盟、非盟、阿盟、北約、上海合作組織、美洲國家組織等都開展了卓有成效的安全合作和維和實踐，未來尤其需把握好與北約的合作。北約活動日益走向全球，在執(zhí)行安理會決議、維和方面發(fā)揮日益重要的作用。聯(lián)合國應(yīng)更好利用北約資源，引導(dǎo)北約在維護(hù)國際和平方面發(fā)揮積極作用，力避被北約牽著鼻子走，淪為北約打著“保護(hù)的責(zé)任”旗號干涉內(nèi)政、謀求合法性的工具。與非政府組織合作方面，盡管非政府組織參與聯(lián)合國事務(wù)涵蓋和平、安全、裁軍、人權(quán)、扶貧、發(fā)展、環(huán)境等領(lǐng)域，但參與聯(lián)合國事務(wù)的權(quán)利仍有限的問題有待解決。非政府組織南北不平衡的問題突出，發(fā)展中國家非政府組織數(shù)量少、活動范圍小、影響有限，聯(lián)合國需助其提升能力建設(shè)，為其參與全球治理提供便利，不斷擴大發(fā)展中國家的發(fā)言權(quán)。

第四，推進(jìn)全球熱點和非傳統(tǒng)議題治理，增強聯(lián)合國應(yīng)對全球治理新挑戰(zhàn)的能力。一是完善以國際金融體系改革為核心的全球經(jīng)濟治理體系。國際貨幣基金組織應(yīng)充分反映各成員國的經(jīng)濟實力和地位，加快落實份額和治理改革方案，增加新興市場國家和發(fā)展中國家的代表性和話語權(quán)，限制大國的一票否決權(quán);建立以規(guī)則為基礎(chǔ)的匯率機制，督促大國履行應(yīng)盡的義務(wù);應(yīng)在穩(wěn)定國際貨幣體系方面發(fā)揮更為公平、合理的作用。二是建立更加公平有效的國際氣候新制度。氣候公約和議定書基礎(chǔ)上的談判構(gòu)筑了后2015年國際氣候制度的主要框架，應(yīng)堅持氣候公約和議定書的主導(dǎo)地位。堅持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則，聯(lián)合國應(yīng)加大對發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家和南太平洋島國等氣候援助，敦促美、歐等發(fā)達(dá)國家履行減排責(zé)任。三是加強對網(wǎng)絡(luò)、海洋、極地等“全球公地”治理。支持聯(lián)合國在網(wǎng)空治理中發(fā)揮更多主導(dǎo)作用。繼續(xù)倡導(dǎo)聯(lián)合國主導(dǎo)全球網(wǎng)絡(luò)治理，建立以“數(shù)據(jù)主權(quán)”為核心的網(wǎng)絡(luò)空間治理新秩序。適當(dāng)利用并爭取調(diào)整海洋法以維護(hù)海洋權(quán)益。聯(lián)合國應(yīng)堅持和平利用海洋的理念，建立海上多邊安全合作機制、危機預(yù)警機制和爭端解決機制;積極倡導(dǎo)各國開展更多海上非傳統(tǒng)安全合作，建立更多新的海上通道互補互通關(guān)系。聯(lián)合國可通過國際海事組織來開展有關(guān)極地水域航行規(guī)范的談判，擴大話語權(quán)，增強對兩極事務(wù)的影響力。四是發(fā)揮次區(qū)域經(jīng)濟峰會和區(qū)域合作機制的經(jīng)濟安全促進(jìn)作用，通過現(xiàn)行雙邊和小多邊合作機制，以消除貧困、改善民生為抓手，逐步增加發(fā)展援助投入，協(xié)助相關(guān)國家消除滋生非傳統(tǒng)安全問題的經(jīng)濟與社會因素，構(gòu)建良性經(jīng)濟與社會安全環(huán)境。

第五，進(jìn)一步強化聯(lián)合國在推動全球可持續(xù)發(fā)展方面的引領(lǐng)作用。發(fā)展是和平的基礎(chǔ)，發(fā)展動力不足將帶來各國社會不穩(wěn)并危及地區(qū)和世界和平。推動全球發(fā)展業(yè)已成為聯(lián)合國最重要職能，以經(jīng)社理事會為代表的各種多邊發(fā)展機制占整個聯(lián)合國系統(tǒng)70%的人力和財務(wù)資源。著眼未來，聯(lián)合國應(yīng)持續(xù)關(guān)注發(fā)展領(lǐng)域的南北不平衡問題，特別是提升廣大發(fā)展中國家的發(fā)展水平和治理能力，切實推進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)在總結(jié)聯(lián)合國“千年發(fā)展目標(biāo)”經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上制定“2015后發(fā)展議程”，拓展視野，抓住重點，形成合力，妥善處理發(fā)展與良治之間的辯證關(guān)系，以發(fā)展為良治奠定基礎(chǔ)，以良治為發(fā)展創(chuàng)造條件。應(yīng)堅持“共同但有區(qū)別的原則”，根據(jù)各國國情確立階段性發(fā)展目標(biāo)，切實維護(hù)發(fā)展中國家權(quán)益，尊重各國自主選擇的發(fā)展道路。特別是，聯(lián)合國要著力破解落實難題。從“千年發(fā)展目標(biāo)”看，落實發(fā)展目標(biāo)存在融資、監(jiān)測、評估、問責(zé)等諸多難題，發(fā)展中國家面臨的困難尤其多。聯(lián)合國需推動建立高效可行的監(jiān)督與保障機制，切實落實發(fā)展目標(biāo)。

第六，中國應(yīng)在建立以聯(lián)合國為核心的全球治理新框架中發(fā)揮重要作用。作為安理會常任理事國，中國始終高度重視聯(lián)合國的地位和作用，支持聯(lián)合國在維護(hù)世界和平、促進(jìn)各國合作、推動共同發(fā)展中發(fā)揮重要作用。隨中國全面改革開放全面深入和更加全面地融入世界，中國的國際影響力與日俱增，中國與世界的前途命運日益緊密地聯(lián)系在一起，中國具有更大的能力來強化聯(lián)合國的核心作用。一是為新時期聯(lián)合國的運作提供更多理念支持。近年來，中國提出“人類命運共同體”意識、合作共贏的新發(fā)展觀、超越零和博弈的新安全觀等一系列新主張，凡此均有助于為推動聯(lián)合國改革、提升聯(lián)合國權(quán)威和效率、構(gòu)建新的全球治理框架提供理念支撐。二是承擔(dān)更大國際責(zé)任。長期以來，中國一直積極參與聯(lián)合國維和、發(fā)展、人權(quán)、氣候變化等各領(lǐng)域活動，在一系列地區(qū)和國際熱點問題上發(fā)揮了“負(fù)責(zé)任大國作用”。隨國際社會對中國期望進(jìn)一步上升，中國在維護(hù)踐行《聯(lián)合國憲章》宗旨原則，維護(hù)國際和平與安全與發(fā)展方面的責(zé)任愈發(fā)重大。三是加大對發(fā)展中國家的支持力度。作為最大發(fā)展中國家、新興經(jīng)濟體領(lǐng)頭羊、全球超大經(jīng)濟體，中國應(yīng)運用自己不斷增長的影響力，進(jìn)一步維護(hù)發(fā)展中國家整體和長遠(yuǎn)權(quán)益，在改善全球發(fā)展環(huán)境、幫扶最不發(fā)達(dá)國家等方面做出更大貢獻(xiàn)。應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮中非合作論壇、中國-拉共體論壇、中阿合作論壇等多邊機制的作用，與諸多發(fā)展中國家夯實合作基礎(chǔ)、拓展合作領(lǐng)域、提升合作層級，特別是進(jìn)一步推廣落實“一帶一路”構(gòu)想，為推動沿線發(fā)展中國家發(fā)展繁榮做出重要貢獻(xiàn)，推動全球發(fā)展中國家形成更加緊密的發(fā)展共同體。同時，中國還應(yīng)致力于做好“南”與“北”的橋梁，在世貿(mào)組織、國際貨幣基金組織、世界銀行、“二十國集團”、“金磚國家”合作機制等不同治理平臺上發(fā)揮更積極作用，進(jìn)一步推動發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家合作共贏。

總之，為開創(chuàng)21世紀(jì)人類更加美好的未來，必須繼續(xù)依托聯(lián)合國平臺，堅定維護(hù)聯(lián)合國權(quán)威，并以聯(lián)合國既有治理框架為基礎(chǔ)，通過不斷調(diào)整改進(jìn)，強化治理意識，壯大治理力量，調(diào)整治理方式，拓展治理范圍，提升治理能力，逐步建立更加開放包容、協(xié)同共進(jìn)、高效運作的21世紀(jì)全球治理新框架。