公益化視角下的國家公園服務(wù)質(zhì)量保障

方法林 王娜

摘 要：文章從公益化角度分析了國家公園的發(fā)展歷史、自然遺產(chǎn)資源、“門票經(jīng)濟(jì)”，提出了國家公園建設(shè)的管理模式、法律體系和創(chuàng)新經(jīng)營管理，并從公益性、重視旅游文明教育、倡導(dǎo)志愿服務(wù)、提升員工服務(wù)意識(shí)、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管等方面闡述了我國未來的國家公園提升服務(wù)質(zhì)量保障的相關(guān)措施。為國家公園在我國的建設(shè)提供一些必要的建議。

關(guān)鍵詞：國家公園 公益化 服務(wù)質(zhì)量

中圖分類號(hào)：F592.7 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）09-026-02

國家公園作為全球自然保護(hù)的規(guī)范語言，也是中國生態(tài)文明建設(shè)的制度安排，2013年11月12日中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大歷史問題的決定》，全會(huì)提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)部分就明確提出我國要建立國家公園體制。這標(biāo)志著我國國家公園建設(shè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，意味著我國一直以自然保護(hù)區(qū)為主的各種保護(hù)的體系即將演變，這為我國國家公園系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)?；ㄔO(shè)提供了有力的支撐。

一、公益化視角下的國家公園

1872年美國國會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立世界上第一個(gè)國家公園——黃石國家公園，該公園的建立對(duì)世界其他國家的自然資源保護(hù)起到了重要的啟發(fā)和示范作用，它作為一種合理平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用的行之有效的保護(hù)和管理模式，日益受到各國的重視，也掀起了各國的建設(shè)熱潮。國家公園作為自然保護(hù)區(qū)的重要存在形式，在世界范圍內(nèi)的不斷建立和完善，反映了人擯棄自我中心對(duì)自然資源保護(hù)的珍惜，除保護(hù)自然資源外，國家公園為滿足人類對(duì)自然美學(xué)、環(huán)境教育、戶外休閑等的訴求提供服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)，國家公園從自然資源保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)逐漸發(fā)展為一種綜合的土地可開發(fā)戰(zhàn)略，已成為一種國際化的生態(tài)規(guī)劃共識(shí)。

1.自然遺產(chǎn)資源公益化、全民化。自然遺產(chǎn)資源是全體國民的一項(xiàng)福利，國家公園的設(shè)立正是為了滿足當(dāng)代人欣賞、了解自然文化價(jià)值的需要，同時(shí)強(qiáng)調(diào)為子孫后代盡可能地保留一份未被人為改變的遺產(chǎn)資源。根據(jù)美國國會(huì)1872年3月1日通過的《黃石公園法案》（Yellow stone Park A ct），明確了黃石公園是為了人民的利益被批準(zhǔn)成為公眾的公園及娛樂場(chǎng)所。同時(shí)也是“為了使她所有的樹木，自然奇觀和風(fēng)景，以及其他景物都保持現(xiàn)有的自然狀態(tài)而免于破壞”{1}。在后續(xù)的相關(guān)立法過程中進(jìn)一步明確了國家公園應(yīng)成為“巨大的國家度假地”，同時(shí)“服務(wù)于公共用途、度假和游憩”{2}。在美國的立法和實(shí)踐的過程中，對(duì)各類遺產(chǎn)的游憩利用一直推動(dòng)著國家公園的發(fā)展。從國家公園的設(shè)立目的可以看出，其體現(xiàn)的是公共利益即公益性，是為了讓全體國民享受國家自然旅游資源。杭州西湖、南京中山陵、玄武湖、蘇州金雞湖等景區(qū)的免費(fèi)開放正是體現(xiàn)了公共旅游資源服務(wù)于全體國民的宗旨。

因此，我國如果設(shè)立國家公園必須降低現(xiàn)有的門票價(jià)格，門票不能成為大眾平等享用公共自然資源的過濾性門檻，讓國家公園的服務(wù)宗旨達(dá)到使人享受自然，充分體現(xiàn)國家公園公益性、公平性和公共性。由于國家公園并不注重從游客身上賺取經(jīng)濟(jì)利益，因此，國家公園大都采用低廉的門票或者免費(fèi)的方式，讓全體國民享受國家公園，體現(xiàn)其全民性。此外，國家公園還提供公民教育，通過宣傳資料、解釋標(biāo)牌、自助語音系統(tǒng)和導(dǎo)游等方式，為游人提供了解和欣賞公園的機(jī)會(huì)。

2.“門票經(jīng)濟(jì)”與公益宗旨的相悖，亟待轉(zhuǎn)型。目前，中國景區(qū)門票收入占總收入比重較大，陷入“門票經(jīng)濟(jì)”不能自拔。景區(qū)的提檔升級(jí)（包括3A升4A，4A升5A）以及國家度假區(qū)、國際級(jí)自然保護(hù)區(qū)都成為許多利益集團(tuán)搖錢樹，甚至部分景區(qū)（包括世界遺產(chǎn)景區(qū)）的收入被用于補(bǔ)充地方財(cái)政收入，完全有悖于國家公園的公益性，完全拋棄了公共資源本該承擔(dān)的社會(huì)職責(zé)和公益角色。門票價(jià)格上漲帶來的收益未必用于景區(qū)的維護(hù)更新和服務(wù)質(zhì)量的提升，也暫時(shí)看不到維護(hù)和收益的必然關(guān)系。相反票價(jià)飚漲，旅游者用腳投票，組團(tuán)社費(fèi)用水漲船高，但為了穩(wěn)住市場(chǎng)，地接方面只能從吃、住、行、娛、購等環(huán)節(jié)盡量壓低成本，結(jié)果不言而喻，服務(wù)質(zhì)量開始下滑。

旅游景區(qū)門票價(jià)格是影響游客出游的敏感要素，其漲跌波動(dòng)受到公眾普遍關(guān)注。市場(chǎng)需求方與供給方對(duì)門票價(jià)格問題均發(fā)出“無奈”聲音。需求方認(rèn)為，高價(jià)門票“玩不起”;而供給方認(rèn)為，景區(qū)運(yùn)營壓力大，漲價(jià)也是無奈，這種“游客嫌貴，景區(qū)哭窮”的現(xiàn)象成為當(dāng)前一種“無解”難題。而國家公園作為公共旅游資源服務(wù)于全體國民。門票只能作為象征性地收費(fèi)甚至免費(fèi)已成為世界各地國家公園管理體制的典范。將門票門檻撤離的國家公園模式有可能直接倒逼景區(qū)破解門票依賴，如何在降低門票的同時(shí)，讓公眾享受到全民休閑權(quán)利，享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)。因此，國家公園的實(shí)施使得“門票經(jīng)濟(jì)”亟待轉(zhuǎn)型。

3.適應(yīng)旅游新常態(tài)，保障服務(wù)質(zhì)量。在旅游新常態(tài)背景下，旅游休閑度假需求將普遍化和日常化，出游頻次增加。國家公園低價(jià)門票將打破價(jià)格阻礙，門票價(jià)格的大幅下降乃至取消，不僅從經(jīng)濟(jì)上降低出行成本，更在心理上給出行者以安慰，使心理出行成本降低，從而拉動(dòng)內(nèi)需、掀起出行潮流。旅游景區(qū)服務(wù)質(zhì)量在此背景下就凸顯出來，如何在適應(yīng)旅游新常態(tài)，保障服務(wù)質(zhì)量。在激活國家公園公益性的同時(shí)，讓更多的市民享受公共服務(wù)。

二、公益化視角下國家公園服務(wù)質(zhì)量保障

針對(duì)免費(fèi)入園后出現(xiàn)的新情況和新問題，我們應(yīng)積極探索國家公園管理新機(jī)制，把免費(fèi)開放辦好辦實(shí)。把發(fā)揮公益性效應(yīng)放在首位，落實(shí)好“國家公園姓公的經(jīng)營理念”和“人性化的服務(wù)理念”。為此我們應(yīng)從以下方面入手：

1.改革管理模式。中國公共資源類旅游景區(qū)所面臨的資源保護(hù)不力、游覽費(fèi)用高等問題長期為社會(huì)詬病，對(duì)其管理模式的改革已迫在眉睫。國家公園所有權(quán)的歸屬將會(huì)直接影響一個(gè)國家或地區(qū)國家公園的管理經(jīng)營模式、資金來源、服務(wù)質(zhì)量等。一般來說，當(dāng)所有權(quán)較為單一且為國家政府所有時(shí)，管理方式多會(huì)采用垂直管理。目前美國國家公園經(jīng)過不斷的管理實(shí)踐，逐步形成了聯(lián)邦政府直轄的“國家公園局—地區(qū)局—園長”三級(jí)管理體制。事實(shí)證明，國家公園進(jìn)行屬地化管理將難以避免管理權(quán)分割，經(jīng)濟(jì)利益至上忽視資源保護(hù)，監(jiān)管服務(wù)不到位等現(xiàn)象。因此世界上多數(shù)國家已建立了國家和地區(qū)國家公園管理局，由國家統(tǒng)一部署，構(gòu)建由決策者、學(xué)者及與自然文化資源密切相關(guān)的公眾等利益相關(guān)者共同參與的智囊團(tuán)制定統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。避免“條塊分割”、“一地多牌”等多頭管理現(xiàn)象。建議我國設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)， 對(duì)國家重要自然與歷史性旅游資源進(jìn)行統(tǒng)一管理， 明確規(guī)定管理機(jī)構(gòu)的管理使命以及對(duì)其管理的責(zé)任人。

2.完善法律體系。國家公園體系的運(yùn)作離不開完善法律體系的支撐。國家公園的合法性地位、管理和維護(hù)只有建立在堅(jiān)實(shí)的法律保障基礎(chǔ)之上才能使國家公園的經(jīng)營管理有法可依，有序發(fā)展。多年來，我國各級(jí)政府都十分重視風(fēng)景名勝區(qū)以及各類自然保護(hù)地管理的法制化和規(guī)范化，但大部分還停留在暫行條例、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理辦法、管理規(guī)定等層面，專門性、統(tǒng)領(lǐng)性、全面性和操作性不強(qiáng)。例如我國對(duì)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的資金來源未作明確的立法規(guī)定，也未立法確定排他性的管理授權(quán)，沒有立法規(guī)定特許權(quán)的出讓原則，也沒有立法確立管理績效評(píng)定。缺乏這些應(yīng)該立法確立的重大原則，使我國國家重要自然與歷史性旅游資源的管理呈現(xiàn)政府管理變成官員管理，管委會(huì)管理變成幾個(gè)人甚至一個(gè)人管理，信息不對(duì)稱問題嚴(yán)重，監(jiān)督成本極高，造成無法可依、有法不依現(xiàn)象普遍， 這些問題不利于國家重要自然與歷史性旅游資源的保護(hù)，更不利于國家公園服務(wù)質(zhì)量的提升。因此我國需要建立與國家公園體制相適應(yīng)的綜合與專項(xiàng)立法工作，制定和頒布在憲法指導(dǎo)下圍繞國家公園的法律地位、申報(bào)準(zhǔn)則、發(fā)展規(guī)劃、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、組織管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等并與其他部門法相結(jié)合的國家公園法律、法規(guī)體系。

3.創(chuàng)新經(jīng)營管理。國家公園的管理與維護(hù)需耗費(fèi)大量人力、物力。降低門票乃至取消門票收益的國家公園就要涉及經(jīng)營機(jī)制問題，包括國家公園的資金來源、門票管理和特許經(jīng)營活動(dòng)開展等。目前政府撥款是大部分國家公園的主要收入來源，國家公園公益性的本質(zhì)以及保護(hù)“生態(tài)完整性和紀(jì)念”的基本原則決定了國家公園基本上都實(shí)行低門票或者免門票策略。但僅靠財(cái)政很難撥付足夠的資金用于國家公園的管理開發(fā)與資源保護(hù)，更難保障國家公園的服務(wù)質(zhì)量。因此國家公園的經(jīng)營機(jī)制也應(yīng)朝著多元化的方向發(fā)展，這不僅有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也有助于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與國家公園的管理與經(jīng)營活動(dòng)。我國也可以借鑒國外的特許經(jīng)營制度，對(duì)國家公園特許經(jīng)營的主體、內(nèi)容、項(xiàng)目、方式等內(nèi)容做出原則性規(guī)定，合理引入市場(chǎng)機(jī)制，在競爭的市場(chǎng)中選擇在國家公園資源和保護(hù)中能使國家及公眾利益最大化的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源的合理有效配置。合理轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，采用特許經(jīng)營進(jìn)行餐飲、住宿、購物、教育、社區(qū)服務(wù)等的經(jīng)營權(quán)面向社會(huì)公開招標(biāo)，交納特許經(jīng)營費(fèi)，這樣將會(huì)極大提高國家公園單位的經(jīng)營服務(wù)效能，而國家公園本身不從事任何盈利性的商業(yè)活動(dòng)。在管理體制上，可以實(shí)行管養(yǎng)分離，變“以費(fèi)養(yǎng)人”為“以費(fèi)養(yǎng)事”的新機(jī)制，建立作業(yè)、養(yǎng)護(hù)、招標(biāo)等市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。要把國家公園作為國有資產(chǎn)來經(jīng)營，打破經(jīng)營效率低下、冗員過多、以費(fèi)養(yǎng)人等傳統(tǒng)的管理方式，建立高效、順暢、富有活力的公園經(jīng)營管理體制。在保障服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)做長旅游產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大游客二次消費(fèi)空間，從中獲取更大的整體效益。

4.突出公益性，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。國家公園實(shí)質(zhì)上是全民福利，不是地區(qū)的、部門的、局部的公益性。建設(shè)國家公園的動(dòng)機(jī)應(yīng)為自然和生態(tài)保護(hù)而建設(shè)，為全民利益而建設(shè)。一方面以國家預(yù)算為主的財(cái)政保障是國家公園整體保護(hù)的主要資金來源，也是確保國家公園公益性的重要前提。但僅靠財(cái)政撥款還不足以保障國家公園的高質(zhì)量運(yùn)轉(zhuǎn)，因此還需要廣泛吸納社會(huì)資金，接受國內(nèi)外政府、民間組織、企業(yè)和個(gè)人的資助與捐款，以彌補(bǔ)國家公園運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的不足，推動(dòng)國家公園以高質(zhì)量服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展。另一方面也要通過宣講、維護(hù)等方式使旅游者在游樂的同時(shí)潛移默化地提高環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，逐步改變國民落后的旅游素質(zhì)，積極加入到提高國家公園的服務(wù)及形象中，使國家公園成為全體國民休閑游憩的勝地，實(shí)現(xiàn)國民休閑權(quán)、旅游權(quán)。

5.重視旅游文明教育，倡導(dǎo)志愿服務(wù)。國家公園應(yīng)成為旅游者、當(dāng)?shù)鼐用瘛V大師生接受環(huán)保、文明教育的理想場(chǎng)所。美國的國家公園接受各種各樣的志愿服務(wù)，這既豐富了國民的志愿體驗(yàn)，升華了國民的精神境界，又極大地節(jié)約了運(yùn)營開支。但目前我國還只是在如體育等大型活動(dòng)中會(huì)出現(xiàn)志愿服務(wù)，因此我們要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，引進(jìn)社會(huì)力量參與公園管理，如通過捐款、義務(wù)講解和義務(wù)維護(hù)、綠地認(rèn)養(yǎng)、招募志愿者等方式減輕成本，喚起市民愛惜公共設(shè)施的責(zé)任感，通過積極的公眾參與使景區(qū)保護(hù)所需的資金與人才得到不斷補(bǔ)充。

6.提升員工服務(wù)意識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管。國家公園免費(fèi)開放后失去了門票收入，會(huì)導(dǎo)致資金短缺，游客增多，公共設(shè)施被破壞，管理難度加大等新的難題。但我們也要結(jié)合公園實(shí)際絕不能以降低服務(wù)質(zhì)量為代價(jià)，要不斷深化便民利民措施，按照游客的需求不斷推出為民服務(wù)的新舉措，尋找公園景區(qū)免費(fèi)后高效管理的突破口。為游客提供貨真價(jià)實(shí)的商品及服務(wù)，加強(qiáng)窗口服務(wù)職工的職業(yè)道德和崗位技能培訓(xùn)，建立與工作績效掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制，體現(xiàn)國家公園的優(yōu)質(zhì)文明服務(wù)形象。同時(shí)還需造就一支業(yè)務(wù)精通、勇于創(chuàng)新、善經(jīng)營會(huì)管理的旅游管理隊(duì)伍，努力提高員工的政治素質(zhì)和文化修養(yǎng)，不斷更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，研究熟悉旅游經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和旅游市場(chǎng)需求，提高策劃和管理水平。教育引導(dǎo)廣大職工愛崗敬業(yè)、誠實(shí)守信、規(guī)范服務(wù)、熱情待人，造就一支高素質(zhì)的旅游服務(wù)人員隊(duì)伍，提升整體服務(wù)質(zhì)量。在提升服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)還有必要建立和完善對(duì)管理人員服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)控體系，使景區(qū)服務(wù)質(zhì)量的靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)能轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的質(zhì)量提升。質(zhì)量監(jiān)控是一個(gè)對(duì)景區(qū)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督、檢查并控制其偏差的過程。以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為尺度去衡量景區(qū)服務(wù)，并對(duì)其未達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)節(jié)及時(shí)進(jìn)行糾正。

在處理生態(tài)環(huán)境與開發(fā)的關(guān)系上，越來越多的實(shí)踐表明，國家公園是有效實(shí)現(xiàn)保護(hù)與發(fā)展雙贏的管理模式，但現(xiàn)實(shí)我國的國家公園的建設(shè)發(fā)展之路還很漫長，還有很多實(shí)際困難和問題需要我們進(jìn)一步研究和探討。中國國家公園的建設(shè)和發(fā)展不能照搬照抄他國的做法，我們需要立足現(xiàn)實(shí)，有效整合和挖掘國內(nèi)外成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我國實(shí)際，構(gòu)建適合我國具體國情的具有中國特色的國家公園建設(shè)之路。

注釋：

{1}滕海鍵.戰(zhàn)后美國環(huán)境史[M].長春：吉林文史出版社， 2007：2-12

{2}RoderickNash.Thevalue ofw ilderness[J].Environm entalReview，1977（3）：16

（作者單位：南京旅游職業(yè)學(xué)院 江蘇南京 210000）

（責(zé)編：若佳）