大伙房水庫(kù)輸水工程生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思考

摘 要：近年來(lái)，隨著流域污染的加劇，水資源日益短缺，流域間的矛盾凸顯，流域生態(tài)補(bǔ)償業(yè)已成為調(diào)節(jié)流域間利益沖突的關(guān)鍵點(diǎn)。一些地區(qū)雖然已經(jīng)開(kāi)始嘗試進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償并取得一定的業(yè)績(jī)，但由于缺乏理論支撐，流域生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)施過(guò)程中暴露出很多問(wèn)題?；诖?，文章以大伙房水庫(kù)輸水工程為研究對(duì)象，在研究流域生態(tài)補(bǔ)償及相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行赃M(jìn)行了分析，總結(jié)借鑒了國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了完善大伙房水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議。

關(guān)鍵詞：大伙房水庫(kù) 輸水工程 生態(tài)補(bǔ)償 財(cái)政政策

中圖分類號(hào)：F205 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）09-269-03

一、引言

隨著幾年來(lái)我國(guó)在流域生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域取得的顯著成就，其理論探索大多根植于補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償模式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策研究方面。研究領(lǐng)域涉足森林、流域、礦產(chǎn)、草場(chǎng)資源開(kāi)發(fā)、自然保護(hù)區(qū)等多個(gè)領(lǐng)域，并以此研究生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式模式性。由于我國(guó)實(shí)施流域綜合管理模式起步較晚，目前只在少數(shù)流域試行。其補(bǔ)償實(shí)踐主要以政策主導(dǎo)為主，上下級(jí)政府間通常以行政命令的方式，制訂環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)來(lái)實(shí)施，涉及的補(bǔ)償對(duì)象較多、范圍較廣，補(bǔ)償方式以財(cái)政撥款和銀行貸款為主要手段，財(cái)政調(diào)節(jié)手段較單一，且缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠激勵(lì)政策和法律支撐，在整個(gè)實(shí)踐過(guò)程中存在標(biāo)準(zhǔn)偏低、時(shí)效性差等問(wèn)題。在今后的研究中，應(yīng)盡量加快流域水資源的產(chǎn)權(quán)界定步伐，界定各用水主體間的利益關(guān)聯(lián)，加速健全我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和水資源綜合管理制度的建立。

大伙房水庫(kù)是沈陽(yáng)和撫順兩大城市生產(chǎn)生活用水的保障。特別是2008年末竣工的二期輸水工程，更是為包括沈陽(yáng)在內(nèi)的7座城市近2000萬(wàn)人供水。作為遼寧省中部主要的水源地之一，大伙房水庫(kù)具有重要的戰(zhàn)略地位。本文以大伙房水庫(kù)為研究對(duì)象，在界定生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的同時(shí)，對(duì)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾赃M(jìn)行了剖析;在借鑒國(guó)內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入分析了研究區(qū)域內(nèi)現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償制度的缺失;最后提出建立包括健全生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)建設(shè)、建立以水權(quán)分配為基礎(chǔ)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道、建立補(bǔ)償資金監(jiān)管體系、逐步實(shí)現(xiàn)從“輸血型”向“造血型”補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制配套措施。

二、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐領(lǐng)域的擴(kuò)展，直觀地講，流域生態(tài)補(bǔ)償是對(duì)流域內(nèi)由于人類的活動(dòng)加快了上下游間的各類物質(zhì)成分的循環(huán)、能量的快速流動(dòng)和信息的交流互換而引起的流域內(nèi)區(qū)域間各種利益關(guān)系失衡的調(diào)整。由于研究方向的不同，目前學(xué)術(shù)界對(duì)此概念尚未形成統(tǒng)一意見(jiàn)。根據(jù)劉玉龍（2007）的概念，流域生態(tài)補(bǔ)償是指流域內(nèi)從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的行為主體、享受水生態(tài)效益的行為主體，根據(jù)對(duì)流域生態(tài)系統(tǒng)和水資源的保護(hù)投資、使用和破壞的情況，對(duì)其支付生態(tài)成本，并承擔(dān)生態(tài)修復(fù)和污染治理責(zé)任的一種生態(tài)補(bǔ)償制度。

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕K極目標(biāo)是保證流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的穩(wěn)定，其內(nèi)容主要包括以下兩個(gè)方面：第一，對(duì)流域上游而言，上游地區(qū)為流域生態(tài)環(huán)境的主要建設(shè)者，執(zhí)行著比中下游地區(qū)更高的環(huán)境標(biāo)志，承擔(dān)著保護(hù)水源地、物種多樣性等重要的環(huán)境責(zé)任，同時(shí)，上游地區(qū)自然基礎(chǔ)條件相對(duì)薄弱，需要在流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)上比中下游地區(qū)投入更多的資本，放棄發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)成本，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū);第二，對(duì)中下游地區(qū)而言，其經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但在生態(tài)建設(shè)上投資甚少，卻比上游生態(tài)建設(shè)者享受更多的發(fā)展經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和生態(tài)利益，所以，中下游地區(qū)作為流域生態(tài)服務(wù)的受益者，需要對(duì)上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)者的生態(tài)服務(wù)行為進(jìn)行補(bǔ)償。

從流域生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)等實(shí)踐來(lái)看，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲呔唧w涵蓋流域中下游范圍內(nèi)的各級(jí)政府、各類企業(yè)及居民;流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w通常指的是流域上游生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和建設(shè)者，主要包括流域上游的各級(jí)政府、各類企業(yè)及居民。補(bǔ)償?shù)哪Ｊ接泻芏喾N，包括實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)支持、政策扶持、水權(quán)開(kāi)發(fā)等。其補(bǔ)償范圍包含江河流域的生態(tài)補(bǔ)償、跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償及省內(nèi)跨市的生態(tài)補(bǔ)償。

三、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行苑治?/p>

1.流域生態(tài)補(bǔ)償博弈理論。從環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析，生態(tài)補(bǔ)償是運(yùn)用一種特定的環(huán)境管理制度對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的建設(shè)者或保護(hù)者付出的保護(hù)成本和放棄發(fā)展機(jī)會(huì)的成本進(jìn)行補(bǔ)償，其目的是為了維護(hù)和改善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整利益相關(guān)者間的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益分配的制度規(guī)范，兼具經(jīng)濟(jì)激勵(lì)特征。上游在提供生態(tài)服務(wù)的進(jìn)程中，中下游各利益方的行動(dòng)策略和獲取的生態(tài)利益是彼此制約的。因此，生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程就是各利益方相互博弈的過(guò)程。

在流域生態(tài)補(bǔ)償方面，因補(bǔ)償過(guò)程涉及到流域不同區(qū)域、性質(zhì)、層次的主體，任一主體決策都會(huì)干擾到其他主體的行為。因此，不同的主體會(huì)根據(jù)自己集團(tuán)的利益需求以及對(duì)其他主體的決策判斷來(lái)抉擇己方的對(duì)策，以尋求利益的最大化或達(dá)到一種均衡。所以，流域生態(tài)補(bǔ)償展現(xiàn)的是流域內(nèi)各個(gè)利益集團(tuán)或相關(guān)者間的博弈關(guān)系。

在流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)程中，上下游各級(jí)政府間要擺脫囚徒困境現(xiàn)狀，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：第一，若上下游各級(jí)政府間都能感知到彼此間的共同利益，這是各方開(kāi)展合作的基石;第二，上下游各級(jí)政府間存在信息交流及共享。因各行政區(qū)域劃分的不同，決定了流域內(nèi)各級(jí)政府間的信息往往是彼此獨(dú)立的，這樣非常不利于整個(gè)流域生態(tài)的治理保護(hù)，而隨著當(dāng)今網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為上下游各級(jí)政府間構(gòu)建共享的信息機(jī)制提供了可能;第三，上下游各級(jí)政府間要?jiǎng)?chuàng)建彼此間談判、協(xié)商的平臺(tái)，或許有些地方政府業(yè)已認(rèn)識(shí)到上下游共同建設(shè)流域生態(tài)環(huán)境的必要性，但由于缺乏彼此間協(xié)商的平臺(tái)，即便彼此間有意愿，也難以達(dá)成共識(shí);第四，要有健全的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)作為支撐，上下游各級(jí)政府間或許可以通過(guò)彼此間的溝通，達(dá)成共同保護(hù)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的協(xié)議，但要確保協(xié)議能夠真正的得以實(shí)施，就必須有完善的法律法規(guī)為保障。

2.流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行苑治?。首先，近年?lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功用及為推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所提供的服務(wù)和損失補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題的逐漸深化，迫切需要建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，且當(dāng)下經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件也已初具規(guī)模，時(shí)機(jī)已逐漸成熟;其次，流域生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)并不是一個(gè)全新的課題，我國(guó)在這方面的研究已取得了一些成績(jī)，已經(jīng)創(chuàng)建了一定的理論基礎(chǔ)，政策性的補(bǔ)償實(shí)踐以取得顯著成效。同時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家在流域生態(tài)補(bǔ)償方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我們來(lái)說(shuō)也可以很好地借鑒一下;再次，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建可以從宏觀的層面協(xié)調(diào)流域上下游各級(jí)政府間利益關(guān)系，在平等的前提下對(duì)流域生態(tài)利益進(jìn)行再分配，實(shí)現(xiàn)下游受益區(qū)對(duì)上游水源地受損區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)于緩解由于利益分配而引起的各類矛盾與沖突，平衡上下游各級(jí)政府間的既得利益并使之趨于公平是十分有效的辦法。最后，本文所研究的大伙房水庫(kù)流域水資源保護(hù)及受益主體明晰，受益的7座城市同屬于遼寧省，且生態(tài)保護(hù)區(qū)與受益主體兩者間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)高于上游地區(qū)，具有一定的支付能力。所以，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有較大的可行性。

四、大伙房水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策建議

1.逐步實(shí)現(xiàn)從“輸血型”向“造血型”補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。道家曾言：“授人以魚(yú)，不如授之以漁;授人以漁，不如授之以欲?！边@句話同樣適用于生態(tài)補(bǔ)償。給予金錢只能解決眼前的溫飽問(wèn)題，而無(wú)助于今后生存問(wèn)題的解決。生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國(guó)家的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，若缺乏科學(xué)的、長(zhǎng)效的補(bǔ)償機(jī)制，長(zhǎng)期以來(lái)生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)所取得的成效就會(huì)毀于一旦。在將“輸血型”補(bǔ)償金落實(shí)到基層農(nóng)戶的同時(shí)，還要努力營(yíng)造“造血型”補(bǔ)償?shù)臈l件，將生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為提升地方政府發(fā)展能力的項(xiàng)目等。

考慮到大伙房水庫(kù)輸水工程的水源地生態(tài)建設(shè)初期上游地區(qū)農(nóng)戶的溫飽問(wèn)題及當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府的財(cái)政不足，為使生態(tài)補(bǔ)償工作得以順利進(jìn)行，期間主要應(yīng)采取“輸血型”的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式，補(bǔ)償金直接下發(fā)到縣。隨著生態(tài)補(bǔ)償工作的日漸深入，當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生活得到普遍改善后，則應(yīng)將補(bǔ)償資金逐步轉(zhuǎn)化為技術(shù)項(xiàng)目安排到被補(bǔ)償?shù)母鞯貐^(qū)，實(shí)現(xiàn)“輸血型”向“造血型”補(bǔ)償?shù)耐懽?。扶持、引?dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶從事綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)來(lái)增加其收入，提升生活品質(zhì)。要適時(shí)幫助上游地區(qū)各級(jí)政府發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，尋找新的就業(yè)渠道，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，以期不斷提升上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，達(dá)到進(jìn)一步優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)。同時(shí)還要鼓勵(lì)受益區(qū)的企業(yè)到水源地及流域出資興辦資源環(huán)保事業(yè)，對(duì)于無(wú)污染的企業(yè)創(chuàng)建應(yīng)給予補(bǔ)償，使得外部補(bǔ)償逐步演化為上游企業(yè)的自我發(fā)展及自我積累能力，最終形成造血機(jī)制。

2.拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。當(dāng)前，大伙房水庫(kù)生態(tài)補(bǔ)償金的來(lái)源較為單一，主要依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其他籌集資金的方法還未能建立起來(lái)。因此，對(duì)融資渠道的建立顯得尤為重要，當(dāng)前主要以以下幾種方式進(jìn)行融資：設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償資金、環(huán)境保護(hù)保證金，針對(duì)采用減排技術(shù)的企業(yè)減免稅費(fèi)、提供低息、無(wú)息貸款等。國(guó)外較為先進(jìn)的融資模式有建立生態(tài)資源投融資基金、印發(fā)生態(tài)補(bǔ)償國(guó)債、環(huán)境保護(hù)險(xiǎn)等方式。以上融資方式均可以在大伙房水庫(kù)流域進(jìn)行實(shí)施，幫助籌集資金，減緩地方財(cái)政壓力。

3.建立綠色GDP制度。在官員政府任命的前提下，政府官員的首要工作是對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，而不是對(duì)老百姓負(fù)責(zé)。從政績(jī)觀的角度分析，招商引資、高考升學(xué)率提高、GDP增長(zhǎng)、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增加等等就是政績(jī)。因?yàn)闆](méi)有構(gòu)建綠色GDP制度的意識(shí)，因此，國(guó)民經(jīng)濟(jì)主體的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算方法中，未能將生態(tài)資源遭到破壞產(chǎn)生的成本并入國(guó)民經(jīng)濟(jì)成本。很多國(guó)家的慘痛經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，一個(gè)地區(qū)或許會(huì)出現(xiàn)GDP增加了，但社會(huì)財(cái)富卻沒(méi)有增長(zhǎng)，甚至?xí)霈F(xiàn)倒退現(xiàn)象，深層次的原因是生態(tài)環(huán)境及資源被破壞了。

所以，各級(jí)地方政府部門必須構(gòu)建一種涵蓋可持續(xù)發(fā)展的、生態(tài)環(huán)保在內(nèi)的政績(jī)考核體系。第一，從創(chuàng)新的角度重點(diǎn)審查現(xiàn)有的GDP指標(biāo)核算體系，構(gòu)建一種全新的綠色GDP指標(biāo)體系或建立可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系;第二，政府在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)既要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)問(wèn)題，同時(shí)又要考慮生態(tài)資源的保護(hù)及生態(tài)環(huán)境的治理。因此各級(jí)地方政府急需建立科學(xué)的指標(biāo)考核體系，重點(diǎn)明確經(jīng)濟(jì)主體的責(zé)權(quán)，采取有效措施制約那種不顧后果，不顧及他人利益的破壞性、掠奪性的開(kāi)發(fā)行為發(fā)生。

4.探索建立流域生態(tài)市場(chǎng)化制度。目前，流域的生態(tài)補(bǔ)償主要是政府負(fù)責(zé)監(jiān)管運(yùn)作，用于資源的調(diào)集與分配的成本較低，但政府監(jiān)管下的生態(tài)補(bǔ)償制度缺少激勵(lì)方式且需要花費(fèi)監(jiān)督成本，因此導(dǎo)致生態(tài)制度在實(shí)施過(guò)程中無(wú)法高效運(yùn)行，主要有以下幾點(diǎn)缺點(diǎn)：由于缺乏具體的法律法規(guī)支撐，補(bǔ)償資金的使用方式無(wú)法統(tǒng)一;生態(tài)補(bǔ)償制度缺乏有效監(jiān)管，部分地方政府存在尋租行為，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)較高，無(wú)法平衡補(bǔ)償主體和受償主體間的利益關(guān)系;生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)固化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法根據(jù)各地方情況制定，無(wú)法調(diào)動(dòng)各方環(huán)境保護(hù)各方的積極性;生態(tài)補(bǔ)償主要以建設(shè)生態(tài)保護(hù)工程的方式進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償方式單一且無(wú)法形成持續(xù)補(bǔ)償機(jī)制。

因此，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中需要構(gòu)建起市場(chǎng)化制度。其目的是以市場(chǎng)的方式為生態(tài)資源這種公共產(chǎn)品定價(jià)。在補(bǔ)償實(shí)踐的基礎(chǔ)上構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化模式，首先要完善的是生態(tài)資源初始產(chǎn)權(quán)的交易機(jī)制，再配套出臺(tái)相關(guān)法律政策，由政府部門負(fù)責(zé)監(jiān)督生態(tài)資源初始產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。除此之外，政府還需要提供相關(guān)交易平臺(tái)，制定交易過(guò)程中的度量標(biāo)準(zhǔn)及衡量指標(biāo)和建立法律法規(guī)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)等方面服務(wù)。

[沈陽(yáng)市科技局項(xiàng)目（F15198511）]

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（作者單位：沈陽(yáng)工程學(xué)院財(cái)務(wù)處 遼寧沈陽(yáng) 110136）

（作者簡(jiǎn)介：季東，沈陽(yáng)工程學(xué)院財(cái)務(wù)處高級(jí)會(huì)計(jì)師，南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)務(wù)管理。）

（責(zé)編：賈偉）