馬來西亞《舉報人保護法案（2010）》評析

戴巍

（湖南大學，湖南長沙410082）

馬來西亞《舉報人保護法案（2010）》評析

戴巍

（湖南大學，湖南長沙410082）

舉報人對遏制貪污腐敗犯罪和其他不法行為的重要作用已被廣泛認同。越來越多的國家開始注重和加強舉報人保護法制的研究。馬來西亞《舉報人保護法案（2010）》是該國在反腐敗法制建設方面的最新成果，是英、美等發(fā)達國家關于保護舉報人的實踐經驗和先進理念同馬來西亞國內實際的結合而成。該法案成功經驗與失敗教訓值得我們深入探討，以助于進一步夯實我國舉報人保護法制建設的基礎研究。

舉報人；法律保護；反腐；救濟方法；馬來西亞法案

引言

中、馬兩國地緣相近，人緣相親，在2013年，兩國關系得到進一步的發(fā)展，現提升為全面戰(zhàn)略伙伴關系。由此可以聯想到，兩國之間的經濟、文化、社會等方面的交流將越來越頻繁，兩國人民的關系會越來越密切。

馬來西亞作為英聯邦國家之一，其在借鑒與汲取世界先進法治理念，構建和完善法律制度等方面累積了一些具有本國特色的經驗，許多我們準備學習或借鑒的域外先進法治理念和法律制度，早就被馬來西亞以法律規(guī)范的形式固定下來，并已經進行廣泛的實際應用，在現實中取得不錯的政治效果、法律效果、社會效果。因此，在我國法制建設過程中，對其成功經驗的學習借鑒及其失敗教訓給予的警示提醒，對發(fā)展中的中國法制大有裨益。

中、馬兩國均為《聯合國反腐敗公約》締約國，兩國都將反腐敗列為國家工作的重心，都在探索建立具有本國特色、符合本國實際的反腐敗制度。在反腐敗的進程中，舉報人起著不可忽視的作用。舉報人，即向公眾或特定機構揭露不端、不誠或不法行為的人。他們積極行使憲法賦予他們的批評、建議、申訴、控告和檢舉的權利，在打擊和預防腐敗犯罪以及查處各類不法行為的過程中扮演著至關重要的角色。與此同時，舉報人將有可能面臨著來自被舉報人的恐嚇、報復等帶來的各種壓力與風險。

如果保護舉報人的法制存在缺位的現象，無異于是對犯罪分子的姑息和對人民群眾正義感、責任心的重挫，同時也會使懲治與預防腐敗犯罪的阻力加大。因此馬來西亞與世界上大多數國家一樣采用專門立法的形式來保護舉報人的生命和財產安全。2010年12月15日馬來西亞第711號法案——《舉報人保護法案（2010）》 （以下簡稱《馬711法案》） 正式生效，馬來西亞首相署部長拿督斯里·伊德里斯·雅拉發(fā)言稱這部舉報人保護法案是在發(fā)達國家的最佳實踐理論以及歐、美成功經驗的基礎上形成的[1]。馬來西亞法學界也對該法案給予了較好的評價?？梢妼υ摲ㄟM行全面考察與分析對我國舉報人保護法制建設不無小補。

一、《馬711法案》背景與原因

第一是履行國際義務。2008年，馬來西亞簽署《聯合國反腐敗公約》，其國內反腐敗斗爭迎來新的高潮，為配合打擊貪腐的行動，馬來西亞政府加快了反腐敗相關立法的進程。《聯合國反腐敗公約》第三十三條規(guī)定：各締約國均應當考慮在本國法律制度中納入適當措施，以便對出于合理理由善意向主管機關舉報涉及根據本公約確立的犯罪的任何事實的任何人員提供保護，使其不致受到任何不公正的待遇。為踐行這條規(guī)定，《馬711法案》的制定被提上議事議程。

第二是兌現政府承諾。1991年，馬來西亞政府做出將在2020年使馬來西亞成為發(fā)達、高收入國家的承諾。2009年馬來西亞新任首相納吉面對馬來西亞的綜合國力、國際競爭力、政府效能、人民生活水平下降問題，以及2020宏愿的最后期限臨近，有針對性地提出了“政府轉型方案”（圖1）。打擊貪污被明確列入該方案下國家關鍵成效領域中的重要目標之一。而舉報人在偵辦貪腐案件的過程中所起到的重要作用引起了馬來西亞首相以及其他官員的重視，因此如何運用法律手段鼓勵與保護舉報人被列為打擊貪污領域的首期任務之一。

圖1馬來西亞政府轉型方案

第三是填補國內保護舉報人相關法制的空缺。馬來西亞國內法學者通過對歐美反腐敗實踐經驗與理論成果的研究發(fā)現：舉報人保護法制對貪腐犯罪具有巨大威懾力。而馬來西亞此前僅有《公司法案（1965）》和《金融市場與服務法案（2007）》明確提及了保護舉報人，但都僅針對私有領域，同時這兩部法案都具有明顯的缺陷：首先是舉報人所舉報的不法行為必須是違反兩部法案各自的規(guī)定才能獲得保護。其次，所舉報的不法行為必須是舉報人的雇主或上司實施的，換言之，舉報雇主的客戶、供貨商、生意伙伴、債權人或債務人都不能得到保護。此外，舉報發(fā)生在雇主所有的具有獨立法人資格的子公司內的不法行為也不受保護[2]。鑒于此，馬來西亞亟需創(chuàng)制一部專門的舉報人保護法，彌補公共領域舉報人法制的空白，并填補公、私領域舉報人保護法制之間的空隙。

二、《馬711法案》的亮點

（一）保護措施較完備

第一是啟動快。該法案規(guī)定：舉報人有理由相信其他人已經、正在或準備實施不法行為，即可向任一執(zhí)法機構舉報（S.6(1)）。即便在舉報人無法確定與其舉報的不法行為相關聯的當事人的情況下，也可以進行舉報。當舉報被任一執(zhí)法機構收到后，舉報人即受本法案保護（S.7(1)）。

第二是范圍廣。首先，不可泄露的機密信息范圍廣?！恶R711法案》規(guī)定：機密信息包括舉報人和被舉報人的個人信息；舉報人所揭發(fā)的信息；以及一旦泄露便會導致他人受到傷害的信息。其次，接受舉報的信息范圍比英、美兩國保護舉報人的相關法制還要廣，包括了“違規(guī)行為”。[3]該法案將“違規(guī)”定義為：在公共機關或私人機構內部實施的，違反了依據法律規(guī)定、行為準則、道德規(guī)范或雇傭合同或通告而形成的規(guī)章制度的行為或疏忽。再次是認定的報復傷害行為范圍廣，將以前最令舉報人擔憂的“隱性報復”納入其保護范圍。該法案規(guī)定“報復傷害行為”是：①導致受傷、受損或毀壞的行為；②威脅或驚擾；③干擾他人合法雇傭關系或日常生活，如在與他人工作、職業(yè)、專業(yè)、行業(yè)、商業(yè)等關系中對其歧視、敵視、解雇、解約、降職、停職或給予紀律處分；④以將實施①和③所規(guī)定的行為相威脅。同時該法案明確規(guī)定：保護舉報人對抗報復傷害行為，且該保護范圍可以延伸至任何與舉報人相關聯的人（S.7(1)(c)）。

第三是力度大。首先，對機密信息嚴格保護?！恶R711法案》規(guī)定：舉報人、接收舉報的人或負責調查舉報事件的人不得泄露或全部或任一部分機密信息；法院或其他權力機關不能命令或要求披露機密信息；法院審理民事、刑事案件過程中或權力機關決策過程中所用的證據或證明資料中有提到、描述到或可導致舉報人曝光的信息，出于保護舉報人的目的，應采取必要措施對此類信息進行隱藏或刪除。任何人違反規(guī)定泄露機密信息將面臨5萬元林吉特以下罰金或10年以下監(jiān)禁或兩罰并處（S.8 (4)）。其次，舉報人不需受制于任何刑事責任、民事責任、行政責任或行政處罰；不允許出于妨礙舉報人揭發(fā)不法行為的目的而采取行動或制造言論妨害舉報人（S.9）。單從該法案字面意思理解，即便執(zhí)法機構經過調查證實舉報人所舉報的信息為假，被舉報人既不能以誹謗、誣告為由向法院提起刑事訴訟，也不能要求舉報人承擔任何民事責任。再次，該法案為舉報人財產安全提供保護。規(guī)定：任何公共機關或私人機構不能因合同另一方當事人舉報了其不法行為而單方面終止合同、中止支付合同約定的價款或拒絕簽訂后續(xù)合同（S.10(5)）。此外，該法案對報復傷害行為的懲罰非常嚴厲。任何人對舉報人或與舉報人相關聯的人實施報復傷害行為，將被處以10萬元林吉特以下罰金或15年以下監(jiān)禁或兩罰并處（S.10 (6)）。最后，該法案特別強調即便舉報的信息沒有導致不法行為實施者受到行政處罰或起訴，舉報人依然享有法律保護（S.7(2)）。

（二）救濟制度較完善

第一是便利。《馬711法案》規(guī)定，任何執(zhí)法機構接到舉報人遭報復傷害行為侵擾的投訴應展開深入調查，根據調查結論做出相應處理，并將處理結果告知舉報人（S.14）。同時，執(zhí)法機構可以根據舉報人的要求，代替舉報人向法院尋求以下救濟：①賠償金或補償金；②禁令；③法院認為合適的其他救濟方式（S.15）。

第二是全面。該法案規(guī)定，法院經審理確認被告確實對舉報人或與舉報人相關聯的人實施了報復傷害行為，可判決：①支付舉報人或與舉報人相關聯的人賠償金、補償金、費用和利息；②發(fā)出禁令，禁止任何報復傷害舉報人或與舉報人相關聯的人的行為或措施；③法院認為合適的其他救濟方式，包括：恢復原職、停止紀律處分、補償舉報人或與舉報人相關聯的人因報復傷害行為所致的所有傷痛與苦楚（此補償不設上限）。此外，法院還可以使人事決議生效或采取措施恢復舉報人或與舉報人相關聯的人本應得到卻因遭報復傷害而失去的人事安排，包括升職、任命、調任、轉任以及與其薪水、利益、回報相關的決定或事關其升遷、績效、身價的教育或訓練（S.18）。

除上述救濟措施以外，如舉報人或與舉報人相關聯的人如果害怕受到報復傷害，可以請求執(zhí)法機構向其所在的單位或主管人員出具一封轉移工作地點的申請信。相應的單位或主管人員受到申請信后，經過調查證實該舉報人或與舉報人相關聯的人正在或可能受到報復傷害，應該合理地做出調整工作地點的安排（S.19）。

（三）獎勵設置較合理

《馬711法案》規(guī)定：舉報人揭發(fā)不法行為或投訴針對舉報而實施的報復傷害行動，使上述行為進入案件偵查階段，或使實施報復傷害行為或不法行為的人被提起公訴，執(zhí)法機構可在自認為合理的范圍內授予舉報人獎勵。

此外，值得一提的是，《馬711法案》在保護舉報人人身、財產安全以及其他合法權益的同時，并沒有將舉報不法行為設置為一種義務，足見該法案完全以舉報人為本，為舉報人創(chuàng)造便利條件，第一時間為舉報人提供保護，鼓勵舉報人勇敢地揭發(fā)不法行為，消除他們的恐懼與憂慮，并激勵潛在的舉報人挺身而出，反抗腐敗犯罪及其他不法行為。

三、《馬711法案》弱點

馬來西亞反腐敗委員會副長官拿督穆斯塔法稱：“自《舉報人保護法案2010》生效以來，反腐委員會每年收到5，000余件與腐敗或不端行為的舉報[4]。此話聽起來像是在肯定《舉報人保護法案（2010）》的成效。但筆者從互聯網查詢到，2009年該委員會收到的舉報數量為15，000件，2008年為15，805件，2007年為12，407件，2004年與2003年分別為11，413件和9，719件①數據收集于：[EB/OL]http://www.pemandu.gov.my/gtp/Media_Coverage-@-Joint_task_force_to_probe_into_graft_during_polls.aspx；[EB/OL]. http://www.thestar.com.my/Story/?file=%2F2009%2F9%2F4%2Fnation%2F4647298&sec=nation.。舉報數量的銳減，直接反應了這部法案存在諸多不足，主要的弱點體現在以下幾個方面

（一）保護機構設置不明確

前文已提到，《馬711法案》規(guī)定舉報人可以向任一執(zhí)法機構舉報不法行為，這項規(guī)定的初衷是為了給舉報人提供更大便利，但實際上卻造成了諸多麻煩。該法案將“執(zhí)法機構”定義為：由聯邦、各州、各地方政府設立的，或依據聯邦法律、各州法律或其他成文法成立的，具有法定調查與執(zhí)法權力的機關、單位、組織和部門。也就是說馬來西亞反腐敗委員會、皇家警察、皇家海關、交通署、移民局等執(zhí)法部門全包括在內。同時法案沒有授權執(zhí)法機構可以拒絕接收與本機構權責不符的舉報，或準許移交舉報案件，也沒有指明具有指定管轄權的主管部門。僅有的是關于各機構間合作的規(guī)定（S.5）。

假設：公民甲在警察局被警員索賄，甲選擇去距離較近的移民局進行舉報，依據《馬711法案》規(guī)定，移民局須接受并盡快著手調查。這將引發(fā)一系列問題，首先，由于移民局沒有對國家公務人員實施強制措施的權力，難以為舉報人提供全面保護。其次，調查貪腐案件屬于反腐敗委員會職權范圍，移民局在調查過程中必定會依靠反腐敗委員會的幫助，那么究竟由何單位支付辦案經費和承擔領導責任、保護舉報人責任以及失職責任？

雖然筆者并未查詢到相關的真實案例，但馬來西亞官方和非官方網站都發(fā)布了許多關于指導公民向正確機構進行舉報的信息，可見保護機構不明確的弊端已逐漸顯現。

（二）過分限制舉報人

《馬711法案》對舉報人的限制，體現在三個方面：第一是舉報人只有向執(zhí)法機構舉報，才能獲得法律保護。第二是執(zhí)法機構接收舉報后，舉報人不能再向外透露舉報信息，否則將會因泄露機密而受到處罰。第三、舉報人在執(zhí)法機構為其尋求救濟的過程中，又求助第三方幫助的，應當通知執(zhí)法機構；執(zhí)法機構收到該通知，或查明舉報人有上述舉動，如果執(zhí)法機構已經代舉報人向法院提交了救濟申請，可以向法院申請撤訴、終止與舉報人的代理關系。由此造成的執(zhí)法機構所有費用支出，由舉報人承擔（S.15(4)）。

上述限制將帶來一系列負面效應：首先，舉報人若想獲得法律保護就不能將信息直接交付或透露給媒體，使大眾媒體無法發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，對于一些本可以在單位內部解決的問題，舉報人為獲得法律保護只能小題大做，舉報至執(zhí)法機構，不僅造成公共資源浪費，也會給其本人帶來很多不必要的麻煩。再次，在執(zhí)法機構代舉報人申請救濟后，舉報人不能再向第三方求助，這將導致其無法行使會見律師的權利，使舉報人在爭取救濟上完全陷入被動。

（三）撤保規(guī)定不合理

《馬711法案》規(guī)定，基于下列情況，執(zhí)法機構應撤除對舉報人的保護：

①舉報人參與了所舉報的不法行為；②舉報人提供的，與舉報相關的材料，其明知為假或不信為真；③舉報人所舉報的是無聊瑣事或是在無理取鬧；④舉報人所舉報內容大多是質疑政府機構制定的政策的優(yōu)劣；⑤舉報人做出舉報行為是為了規(guī)避解雇或其他紀律處分；⑥舉報人在舉報過程中違反了本法案的其他規(guī)定（S.11(1)）。

這些撤保規(guī)定存在著許多明顯的不合理之處：第一是對“無聊瑣事”和“無理取鬧”沒有給出審定標準，造成執(zhí)法機構的自由裁量權過大。其次是忽略了舉報人所犯的“參與不法行動”或“規(guī)避紀律處分”的危害性與違法性同其舉報行為的公益性之間的利弊權衡。第三是忽視了人文關懷的作用，扼殺了過錯行為人改過自新的想法。

（四）法律禁止不能舉報

《馬711法案》規(guī)定：所舉報的信息不能是被其他成文法所明確禁止的（S.6(1)）。這一條規(guī)定是目前為止整部法案中受到最多馬來西亞法學者抨擊的條款。他們一致認為該規(guī)定嚴重削弱了整部法案遏制腐敗犯罪的功能。因為這條規(guī)定將使公共領域舉報人面臨兩個重大法律障礙：

第一個障礙是《官方機密法案（1972）》。該法案將官方機密定義為：所有計劃表上列明的公文，和所有與之有關的信息、材料。還包括所有已經被列為，和首相、州長或州務大臣或被授權的官員視情況而定的“絕密”、“機密”、“秘密”、“保密”的文件、信息與材料。同時，該定義中的“計劃表”、“公文”、“材料”和“信息”在該法案中都有著非常詳盡的定義。馬來西亞一位學者感嘆道：幾乎所有從政府資料中獲得的信息都可被視為官方機密，泄露這類信息將被處以1～7年的監(jiān)禁[5]。假如某公務員從一份政府文件中發(fā)現某官員涉嫌貪污腐敗犯罪而去執(zhí)法機構進行舉報，那么他的這一行為不僅無法給腐敗犯罪分子造成威脅，反而會使自己面臨牢獄之災。

第二個障礙是2013年通過的《馬來西亞刑法典修正案》。該修正案規(guī)定：任何人，揭露其在執(zhí)行法定任務或履行法定職責時得到的信息或事件，將被處以一百萬元以下罰金或1年以下監(jiān)禁或兩罰并處（S.203A(1)）；任何人，知道其獲得了違反前款規(guī)定而泄露出的信息或事件卻將該信息或事件揭露的，將被處以一百萬元以下罰金或1年以下監(jiān)禁或兩罰并處（S. 203A(2)）。假如某公務員在例行的答記者問時不小心透露了其在職權內所知悉的信息，而得知該信息的記者將相關情況公布于眾，那么此公務員和記者都可能被定罪處罰[6]。結合《馬711法案》進一步分析，假如這位公務員或記者從信息中分析出貪污腐敗的情報并向執(zhí)法機構進行舉報，那么他們將迎來的不是應有的保護，而是嚴厲的懲罰。

除上列缺陷外，該法案還有許多值得改進的地方，比如對所舉報的不法行為的處理結果，舉報人無救濟權利；沒有規(guī)定授予舉報人獎金的程序與額度；沒有規(guī)定如何認定與舉報人相關聯的人等等。

結論

通過分析不難看出，《馬711法案》并沒有馬來西亞政府官員所宣稱的那么完美。但從多方面考量，這部法案不乏亮點，總體上具有一定的時效性與有效性，原則性很強，同時也具有可操作性。尤其是該法案在鼓勵和保護舉報人方面的許多舉措，值得學習與肯定?；具_成了該法案的目的：①鼓勵和幫助舉報人揭發(fā)公、私領域內的不法行為以打擊貪腐和其他不端行為；②保護舉報人免受打擊報復行為的傷害；③規(guī)范其他與此相關的事宜[7]。馬來西亞于2008年簽署《聯合國反腐敗公約》后，短時間內完成了舉報人保護專門立法的從無到有的轉變，踐行了《聯合國反腐敗公約》第三十三條的規(guī)定，向世界各國證明了馬來西亞政府對舉報人的重視和對國際義務的尊重。

舉報對于預防和懲治腐敗、維護法律尊嚴具有積極意義。然而，舉報人的應有權利在我國沒有得到切實有效的保護，舉報人遭打擊報復的事件時有發(fā)生。因此，在我國建立起科學有效的舉報人保護法制已經迫在眉睫。筆者認為就我國舉報人的法律保護，目前國內尚沒有統(tǒng)一的專門立法，而根據國內實際情況和國際通行慣例而言，又有必要針對舉報人提供完整的、全面的法律保護，因此對國外優(yōu)秀理論與先進經驗的研究與借鑒，就顯得至關重要。

筆者已經對《馬711法案》的立法背景、立法內容、立法效果等作了簡要的介紹和分析，其優(yōu)點突出，值得我們學習與借鑒。但是，我們不能僅僅關注他山之石，更需注意前車之鑒。由此，我們更加需要著力于研究分析該法案的缺陷、不足，從中可以使我們獲得一些警醒和提示：一是在舉報人保護法制設計上，不僅要充分為舉報人提供便利，也必須便于執(zhí)法機構操作與實施；二是要探索一套鼓勵和教育機制，最大限度的發(fā)揮舉報人的主觀能動性；三是反復斟酌，注意公益與私益的權衡，避免法制中出現有失偏頗的情況；四是加強專門法律與國家法律體系的兼容與配套，以求發(fā)揮法律的最優(yōu)功效，實現既定的立法目標。由此看來，失敗的教訓比成功的經驗更顯珍貴，可以使我們節(jié)約立法成本、提高立法技術，最終達到實現立法目的的初衷。

[1]More protection for whistleblowers[EB/OL].http://www. thestar.com.my/News/Nation/2012/10/04/More-protection-forwhistleblowers/.

[2]Tan Pei Meng&Ong Seng Fook：Adequacy of Employee Whistleblower Protection(EWP)in Malaysia[J].International Proceedings of Economics Development&Research,2011, Vol.5 Issue 2.

[3]Tan Pei Meng&Ong Seng Fook：Comparative analysis of whistleblower protection legislations in England,USA and Malaysia[J].African Journal of Business Management,9 November 2011,Vol.5(27).

[4]Many unaware whistleblowers are protected by law：[EB/OL]. http://www.malaysianbar.org.my/legal/general_news/many_unaware_ whistleblowers_are_protected_by_law.html.

[5]Lim Guan Eng：How Effective Has the Enforcement of the Whistleblower Protection Act 2010(WPA)Been in Malaysia [EB/OL].http://blog.limkitsiang.com/2012/03/06/how-effectivehas-the-enforcement-of-the-whistleblower-protection-act-2010wpa-been-in-malaysia.

[6]Syahredzen Johan：Goodbye to Whistleblowers[EB/OL].http: //www.malaysianbar.org.my/members_opinions_and_comments/ goodbye_to_whistleblowers.html.

[7]Moktar Bin Md Noor：Securing Protection&Cooperation of Witnesses and Whistle-Blowers[EB/OL].http://www.unafei.or.jp/ english/pdf/PDF_GG4_Seminar/Fourth_GG Seminar_P81-86.pdf.

An Analysis of Whistleblower Protection Act 2010 of Malaysia

DAI Wei
（Hunan University,Changsha,410082,Hunan）

The vital function of whistleblower in deterring corruption and other wrongful acts has been widely acknowledged.More and more countries focus and enhance research on whistleblower protection in their legal system.Whistleblower Protection Act 2010 of Malaysia is a latest research achievement of building the legal system of anti-corruption of Malaysia government.This act combine with specific situation of Malyasia and the practical experience and advanced theory of whistleblower protection rooting in developed countries especially the US and UK.This article summarizes the successful experiences and failure lessons of the act by analyzing and researching Whistleblower Protection Act 2010 of Malaysia,for the purpose of reinforcing the fundamental research of establishing regulatory framework of whistleblower protection in our legal system.

whistleblower;legal protection;anti-corruption;remedies;act of Malaysia

D912.7

A

2095-1140（2015）01-0087-06

2014-10-18

戴?。?983-），男，湖南邵陽人，湖南大學法學院、馬來西亞國立大學法學院博士研究生，主要從事反腐敗和食品安全法制研究。

（責任編輯：王道春）