PPP模式遭遇“成長的煩惱”

◎ 文 《法人》見習記者 王映

PPP模式“落地難”的根本，在于制度環(huán)境未能與經(jīng)濟需求相匹配，政府違約、融資難、定位模糊、參與度低等瓶頸，亟待解決

被政府寄予厚望、各界廣泛關注的PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）模式，正在遭遇實際簽約率過低的質(zhì)疑。

2015年4月，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三在新聞發(fā)布會上直言，全國各地公布的PPP項目，只有10%~20%簽訂了合同。這也意味著，絕大多數(shù)的PPP項目最終未能實現(xiàn)，PPP之路在國內(nèi)該怎么走，也是很多民營資本關注的問題。

PPP即公私合作模式，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。這樣意味著在政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

與BOT（build-operate-transfer即建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）相比，PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

在國內(nèi)，PPP模式近幾年被政府重視推進，2014年初首次出現(xiàn)于財政預算報告中，從此進入發(fā)展的快車道。

繼5月22日國務院辦公廳發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（下稱“42號文”）專章論述PPP模式之后。7月27日，國家發(fā)改委公布了13個具有一定代表性、示范性的PPP項目案例。而《法人》記者經(jīng)過多方確認，此前財政部相關負責人提及的財政部第二批示范項目，也已經(jīng)展開評選工作。

從國務院辦公廳的文件背書，到發(fā)改委和財政部的一再牽頭敦促，都被認為是應對PPP項目不遂人意的落地情況。低迷的簽約率究竟是PPP模式“營養(yǎng)不良”，還只是必經(jīng)的“成長煩惱”？持觀望態(tài)度的社會資本又該如何參與其中？成長中的PPP模式也許還需要些時間讓參與各方找到答案。

“落地難”背后

理性而趨利的社會資本對PPP項目給出了觀望的態(tài)度。

13%——這是伯昂研究院創(chuàng)始人、伯昂咨詢有限責任公司董事長崔麗君對《法人》記者給出的PPP項目實際簽約率。

與這一數(shù)字形成鮮明對比的，是各地踴躍推出的PPP項目的數(shù)量。

“有些區(qū)域性經(jīng)濟地區(qū)的PPP項目達到了300多個，甚至一個小縣城就有30個PPP項目?！睂PP模式有著長期研究的崔麗君面對這樣的數(shù)字感到毛骨悚然。

政府在過去的幾年中釋放出了大量項目，但粗放的項目設置讓敏感的社會資本望而卻步。

“企業(yè)常常會質(zhì)疑，這是不是政府的一次圈錢運動？”中國人民大學法學院教授、金融法研究所所長徐孟洲向《法人》記者直言。

“落地難”的背后，是從政策大環(huán)境到項目本身都長期待解的頑疾。

普華永道中國會計咨詢服務組合伙人陳燕華向《法人》記者分析：“原因首先在政策層面。目前雖然中央和相關部委出臺了很多政策和規(guī)范性的指南，據(jù)說未來還有配套的融資政策出臺，但是整體而言，還有很多操作環(huán)節(jié)的具體指引有待落地?！?/p>

同時，法律體系尚未健全也給PPP模式的“落地”帶來了阻礙。目前，PPP模式集中于基礎建設和公共服務領域，涉及到土地、稅收、環(huán)保等問題。

“這不是單純出臺一兩部法律就可以解決，而是法律體系整體協(xié)調(diào)和匹配的問題?！贝摞惥f。

在業(yè)界看來，PPP項目的有序推進和切實保障需要的是一個通盤的政策包。在大環(huán)境之外，PPP項目具體操作層面的問題也直接影響著項目簽約率。

解決地方債問題的沖動讓地方政府一廂情愿地推動PPP項目匆忙上馬，而一些項目是否真正符合國家和地方發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并未得到科學的論證。

“這樣導致項目篩選的結(jié)果往往無法契合社會資本的訴求?！标愌嗳A認為，其直接后果表現(xiàn)為資金成本與項目回報無法在同一個需求水平上對接，也導致方案無法成行。

警惕“揠苗助長”

“PPP模式在剛剛推行的階段，一些基礎條件還比較薄弱，所以簽約率低其實并不是一件壞事?！贝摞惥龑Υ说目捶ㄅc多位專家不謀而合。

有數(shù)據(jù)顯示，2013年PPP模式啟動大推廣，2014年的落地項目數(shù)量較上年增長了一倍。同時，項目的適用范圍也在不斷擴大。

“可以預見的是2015年到2017年，PPP落地項目的數(shù)量都會成倍增長。這樣的數(shù)據(jù)面前，我不認為PPP模式存在落地難?！睋碛卸嗄陱臉I(yè)經(jīng)驗的大岳咨詢有限責任公司總經(jīng)理金永祥向《法人》記者強調(diào)：“大家對于PPP發(fā)展的期待太快了，畢竟一種經(jīng)濟模式的發(fā)展和推動有其運轉(zhuǎn)規(guī)律，也需要時間。過于強調(diào)成長速度可能會埋下隱憂。而且，粗放快速的項目增長也許并不會得到社會資本的參與和配合?！?/p>

崔麗君亦以英國等先行國家的經(jīng)驗教訓為參考表示，“拍腦袋”上馬的項目所存在的隱患可能在未來發(fā)酵：“一些項目在六七年之后才會顯現(xiàn)出問題，沒有經(jīng)過仔細科學論證的項目，都有可能遭遇中途下馬”。

與此同時，政府、社會資本以及其他各環(huán)節(jié)的參與方也需要時間學習成長，以配合PPP模式的發(fā)展。目前一些地方政府在實踐中也很迷茫。

崔麗君總結(jié)伯昂研究院所接觸過的參與PPP項目的地方政府的情況，發(fā)現(xiàn)了兩種現(xiàn)象：一種是地方政府過于依賴社會資本，社會資本提出什么條件都接受；另一種是地方政府濫用信用，這傷害到了很多社會資本，使其望而卻步。

同樣，社會資本尤其是民營資本也在逐步學習和接受的過程中。水務PPP項目是目前社會資本較為放心進入的領域，民營資本的參與度較高。

“2002年的時候，PPP項目曾經(jīng)大量啟動過一次，當時正好趕上國內(nèi)大規(guī)模建設污水處理廠，所以許多項目集中在這一領域。”金永祥告訴《法人》記者，這一領域的合作模式已經(jīng)較為成熟。

隨著，PPP項目的“井噴”，對行業(yè)、財務、法律、金融、環(huán)境等多方專業(yè)中介咨詢機構(gòu)也提出了發(fā)展要求。陳燕華認為，“扎實推廣、運用PPP模式，質(zhì)量比速度更重要?！?/p>

政府應轉(zhuǎn)變思維

受訪專家均認為，PPP模式不應再簡簡單單地被政府視為融資手段，或是為解決地方債的短期措施。

關注公共基礎設施和公共服務行業(yè)的PPP模式于20世紀90年代中期興起，并于2002年左右開始在水務領域密集發(fā)揮作用，在經(jīng)歷了全球金融危機的沉寂之后，自2012年開始又迎來了熱潮。

而在PPP模式此輪發(fā)展中，“地方債”問題被認為是中央政府強力推進、各地政府蜂擁而至的最初始動因。

“社會資本在目前經(jīng)濟環(huán)境之下，已經(jīng)越來越理性，更懂得依靠平等的契約精神來操作項目，以及懂得用專業(yè)、理性的數(shù)據(jù)來支撐相應的投資決策?！标愌嗳A認為，PPP模式能解決多少地方債的問題，首先取決于地方政府在財政承受能力允許的范圍之內(nèi)，能拿多少項目出來，以及能拿什么樣的項目出來，同時配套何種補償機制以吸引社會資本的進入。

由此，精選優(yōu)化項目和公平公開合作，便成為了PPP項目對政府提出的新要求。

PPP項目目前多集中在基礎建設和公共服務領域，最終目的還是要強調(diào)政府部門公共管理能力的提升。崔麗君指出：“如果目的不明確，不對項目進行科學合理的設計，社會資本就不會對不盈利的項目買單，也無法解決地方在未來的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃中所面臨的債務壓力?！?/p>

與此同時，政府的履約承諾和履約能力是社會資本在收益之外最擔心的問題。

徐孟洲告訴《法人》記者：“實踐中政府違約的情況比較多。PPP項目周期較長，往往一屆政府換屆之后，下一屆政府是否認賬就成了問題。一旦雙方出現(xiàn)糾紛，社會資本往往沒有信心贏得訴訟?！?/p>

有觀點認為，現(xiàn)在PPP模式的一大瓶頸在于政府想要推卸責任，社會資本想要占點便宜。

陳燕華對此強調(diào)：“PPP模式非常強調(diào)平等合作的合同關系。”實踐中，政府不能要求社會資本完全接盤PPP項目，畢竟社會資本沒有能力承擔政府應當承擔的部分風險；而如果社會資本將過多的風險推給政府，項目依然會下馬停止，雙方都將利益受損。

崔麗君亦對《法人》記者表示：“PPP模式最好的一點就是其提出的公平原則，這個原則的推廣可能倒逼政府改善法律和經(jīng)濟體制，敦促地方政府迅速投入到改革狀態(tài)。”

民資面臨多重考驗

觀察已落地的PPP項目不難發(fā)現(xiàn)，在PPP模式中社會資本“P”的角色時常由央企和國企扮演。

“在我們接觸到的項目中，民營資本參與很少?！贝摞惥f，民營資本多參與在水務、污水處理等較成熟的項目中，但對新生的項目，更多的還是部分上市民企和基金公司較為活躍。

當然，投資額度大、投資周期長、項目風險高也是PPP模式自身的特性。

崔麗君指出，成功的PPP項目要求參與方有能力承擔這三大特性所要求的相應能力：“巨額的投資需要相應的融資渠道、融資工具和融資能力來完成；較長的投資周期意味著融資結(jié)構(gòu)和利率期限要與之相匹配；項目除了財務風險、運營管理風險以外，從長期來看，政治和法律風險的管理才是PPP項目的核心和精髓?！?/p>

這其中，“融資”是民營資本難以參與其中的最大“魔咒”。大額度、長周期都對社會資本的再融資能力提出了要求。然而，在我國如今的金融體制下，民營資本直接融資通道狹窄，間接融資成本過高。民資參與率的低下成了必然。

不過，有志參與其中的企業(yè)已經(jīng)開始努力向新模式轉(zhuǎn)型。

“我們也看到，目前已經(jīng)有很多有遠見的基建企業(yè)開始了對于PPP政策的學習、框架的評估、企業(yè)自身投融資平臺的搭建和各種能力建設，當然這都需要時間和資源的投入。”陳燕華告訴《法人》記者。

同時，政府也正在努力化解社會資本對政治和法律風險的擔憂。

在徐孟洲看來，充足的財政保障是保證政府履約、避免法律風險的基礎：“國務院辦公廳的42號文將PPP項目的支出納入了財政預算，地方政府將通過預算形式來保證PPP項目的完成。”

此外，陳燕華指出：“去年新預算法的修訂推動長期有效、更有前瞻性的積極財政管理理念的建立，對PPP模式的發(fā)展也帶來重大政策支持?！?/p>

中小企業(yè)創(chuàng)新逆襲

創(chuàng)新，是中小企業(yè)在PPP市場博取生存空間的唯一方式。

“如果我們一味地強調(diào)游戲規(guī)則，并以此對待PPP市場競爭，中小企業(yè)幾乎沒有什么生存空間，但是PPP市場還有一個重要的競爭維度，那就是創(chuàng)新?！贝摞惥c出。

關于政府對參與PPP項目的社會資本考察因素，金永祥認為主要集中在三個基本方面：一是社會資本的信用狀況（信用記錄、違約、違法記錄）；二是財務實力，是否有充足的資金來完成項目，項目資金是否有穩(wěn)定的保障；三是技術和管理能力，因為涉及到公共服務，所以必須要保障足夠的技術和管理能力。

而在這些方面中，技術是中小企業(yè)的突破口。

崔麗君認為，PPP市場的創(chuàng)新可以分為三個方面，即金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術創(chuàng)新。在金融創(chuàng)新和管理創(chuàng)新上，雖然中小企業(yè)很難參與，但大量的優(yōu)質(zhì)民營上市或非上市企業(yè)可以參與；而對于技術創(chuàng)新，中小型乃至創(chuàng)業(yè)型企業(yè)在PPP市場上可以大有所為。

新加坡政府的嘗試在這一方面提供了良好的案例可供借鑒。崔麗君向《法人》記者詳細解釋了新加坡政府公私共同創(chuàng)新合作（Public-Private Co-Innovation Partnership）的平臺運作方式。

在城市運營管理中，政府存在眾多技術上的挑戰(zhàn)和需求，然而這種需求很難通過政府部門自身的創(chuàng)新來快速有效地得到滿足。新加坡政府為了向政府部門提供市政建設等技術性解決方案，而建立了公私共同創(chuàng)新合作平臺。

在該平臺上，政府和社會中小技術創(chuàng)新型企業(yè)按一定的程序合作孵化技術解決方案和產(chǎn)品，并對成功案例進一步商業(yè)化推廣和運作。中小型企業(yè)由此獲得該技術的實際應用案例，而且這種實際應用案例將為企業(yè)帶來更多的商業(yè)機遇。政府則通過這些創(chuàng)新技術的應用提供了更好的公共服務。

“從新加坡的案例可以看到，PPP在本質(zhì)上是一種互惠互利、雙贏的關系。”崔麗君認為，民營資本有理由也更期待我國政府能夠創(chuàng)造這樣的政策空間，并提供配套財政扶持政策，讓更多的中小型創(chuàng)新企業(yè)在PPP市場中實現(xiàn)逆襲。