以政府職能轉(zhuǎn)變促進多元共治格局發(fā)展

文/深圳大學(xué)管理學(xué)院 楊春玲

一、轉(zhuǎn)變政府職能

當前中國社會進入轉(zhuǎn)型期，社會依存程度加深，互動溝通頻繁，等級制的協(xié)調(diào)喪失其優(yōu)越性。面對社會新變化，政府需要發(fā)展多元主體共同治理的社會管理模式，而發(fā)展多元共治格局的前提要求就是轉(zhuǎn)變政府職能。

（一）政府職能的定位。黨的十八大報告對政府社會建設(shè)職能進行新的定位，明確指出：“加強和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理科學(xué)化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設(shè)?！?/p>

我國正處于轉(zhuǎn)型時期，社會矛盾不斷凸顯，處于發(fā)展階段的社會組織還不具備自我調(diào)解能力，社會矛盾還必須運用法律手段解決。所以政府職能定位關(guān)鍵在于加強立法，保證法律的明確、規(guī)范、強制性及法律的尊嚴和威懾力，為社會管理提供有效的法律支持。

建立社會組織基本體制和運行機制是促進社會組織穩(wěn)定發(fā)展和正常發(fā)揮作用的前提，也是對社會組織實施有效管理和監(jiān)督的前提。而這些機制體制只能由政府提供。

社會組織能力不足將會制約多元共治格局的發(fā)展。因此，政府需要推動社會組織的能力建設(shè)，提供各種形式的財政支持和推動民間捐助，并積極探索在非營利模式下的社會組織財務(wù)經(jīng)營模式，提高社會組織的能力與自主性。

社會組織中許多是為社會管理提供專門化的服務(wù)，而服務(wù)水平在很大程度上取決于其人員的專業(yè)化水平。因此需要政府發(fā)揮其職能，大量培養(yǎng)和使用專業(yè)社會工作者，壯大社會管理的人才隊伍。

社會管理信息化建設(shè)是創(chuàng)新社會管理的關(guān)鍵，是了解民意、化解社會矛盾的迫切需求。因此，政府需要履行職能加強信息化建設(shè)，創(chuàng)建信息服務(wù)中心，促進政策與民意傳達，加強官民之間的聯(lián)系溝通。

（二）政府職能的轉(zhuǎn)變。黨的十八大提出了政府社會建設(shè)職能的新定位，可是現(xiàn)階段的現(xiàn)實是政府職能還沒有按照十八大的要求轉(zhuǎn)變到位，還存在著一些局限性，所以我們必須以新定位為目標，不斷推進政府職能的轉(zhuǎn)變。

建國初期，計劃經(jīng)濟體制下的社會管理以管制為基本理念，政府包辦一切事物。隨著社會的發(fā)展，政府“全能”管理的弊端日益顯現(xiàn)。改革開放后，政府進行多次機構(gòu)改革，不斷推進政府職能的轉(zhuǎn)變，向具有更多管理色彩的職能轉(zhuǎn)變。但是，還是沒能破除一元管制色彩。

黨的十八屆三中全會提出了一個全新概念“國家治理”，提出未來政府職能應(yīng)該是通過確立共識、共同目標，實現(xiàn)社會自治。但是，現(xiàn)階段的現(xiàn)實是由于傳統(tǒng)觀念的制約，政府職能轉(zhuǎn)變還面臨著一些困境：政府與社會之間關(guān)系還未理順；多元治理主體發(fā)展不成熟；法制建設(shè)滯后等。

在社會管理中，政府與社會關(guān)系還未理順。首先，政府包攬一切經(jīng)濟和社會事務(wù)，擠壓了社會成長空間，壓制了社會活力。其次，政府對社會組織和事業(yè)單位實行的是直接管理，導(dǎo)致社會組織和事業(yè)單位缺乏自主性，過分依賴政府組織。最后，政府忽視社會管理和社會建設(shè)。像公共產(chǎn)品和公共服務(wù)這些應(yīng)該是政府管的，出現(xiàn)職能“缺位”問題。

在傳統(tǒng)社會管理體制下，形成了強政府、弱社會的政治社會結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社會組織發(fā)育不健全。改革開放以來，政府一元主體地位逐漸松動，公民和社會組織的地位不斷提升，多元主體共同管理社會的趨勢逐漸顯現(xiàn)。但是，中國社會組織發(fā)展仍然面臨著諸多體制性障礙，與政府治理能力相比，中國社會力量發(fā)育程度依然弱小，發(fā)展進程相對緩慢。

現(xiàn)階段的現(xiàn)實是“公民有序政治參與”制度并沒有真正得到落實與實行，社會治理權(quán)力也沒有真正回歸到社會，導(dǎo)致政府形象的損害和公信力的缺乏。究其原因，還是法制建設(shè)不健全，一些好的政策得不到保障。

二、當前構(gòu)建多元共治格局的幾個重要任務(wù)

在實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，政府所要做的事情就是明確自己在社會治理當中的責任，更好地實現(xiàn)多元共治的社會管理目標。

（一）創(chuàng)建促進多元共治的環(huán)境。政府需要創(chuàng)建一個能夠促進多元主體共同參與社會治理的環(huán)境，即：創(chuàng)建信息條件、交流條件、對稱條件、監(jiān)督條件。首先是信息條件。政府要完善關(guān)于信息制度的安排，以幫助參與社會管理的公民、社會組織能夠援引制度安排，來幫助他們找到有關(guān)他們問題的信息，那么更好的前景會出現(xiàn)。其次是交流條件。政府應(yīng)該建立多元主體平等對話的交流平臺。在這個平臺中，沒有某個參與主體掌握主動權(quán)充當領(lǐng)導(dǎo)者，各參與主體都是為了謀求促進相互理解與共同發(fā)展的伙伴，協(xié)商談判解決彼此之間的矛盾，堅持對話以“減少噪聲干擾”，交換資源以實現(xiàn)協(xié)同增效作用，以期以較低的社會成本和較高的社會效率實現(xiàn)一致同意的宏觀社會目標。再次是對稱條件。政府需要制定一組共同的規(guī)則，對權(quán)利和責任作明確的規(guī)定，以期達到權(quán)利和責任的真正對稱。最后是監(jiān)督條件。需要創(chuàng)建監(jiān)督平臺促進“公眾之眼”的發(fā)展，以提供足夠的監(jiān)督來阻止社會治理參與主體背信和制裁背信者。

（二）處理政府與社會組織的關(guān)系。多元共治意味著政府變得不那么有力而采取低姿態(tài)，政府作為一個幾乎并不比其他方面重要多少的合伙者，與社會組織聯(lián)合起來在社會治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作用，形成相互依賴關(guān)系，共同分擔責任，集中使用共同的資源、專門知識、技能和計劃而共同受益。但是，現(xiàn)階段的現(xiàn)實是社會組織發(fā)展還不成熟，政府需要培育扶持和依法管理社會組織。鼓勵和支持社會組織的發(fā)展，首先放寬社會組織準入登記、簡化登記程序、完善備案管理，壯大社會組織的隊伍。其次要積極研究政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)等政策措施，將社會組織能夠接得住的社會事務(wù)轉(zhuǎn)移給社會，培養(yǎng)社會組織的自主性和能力。最后是協(xié)調(diào)和落實社會組織稅收優(yōu)惠政策，減輕社會組織發(fā)展的負擔，增強社會組織的實力?？傊?，在現(xiàn)階段，政府應(yīng)該積極培育社會組織，讓社會組織成為社會治理的有生力量。

（三）調(diào)動公民的參與積極性。現(xiàn)階段我國公民參與仍然存在著無序、渠道不暢通等困境。所以，政府的任務(wù)就是創(chuàng)建公民參與的良好環(huán)境。首先建立健全公民政治參與的制度體系和規(guī)范體系，讓公民參與有法可依，有制可據(jù)。其次，積極培育公民社會，增強公民主體意識, 鼓勵公民參與社會選舉，全面提高公民參與能力。最后，公開與公民息息相關(guān)的社會管理信息，破除官民間的隔閡和對立，實現(xiàn)官民有效的溝通，激發(fā)公民的主人翁精神。

三、構(gòu)建多元格局的幾個實踐模式

改革開放后，社會組織發(fā)展已經(jīng)取得了良好成績，但是與政府治理能力相比，中國社會組織發(fā)育程度依然弱小，發(fā)展進程相對緩慢，前景也不十分明朗。所以，需要政府建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺,加強對社會的支持培育,鼓勵社會組織的發(fā)展成熟，促進多元共治的發(fā)展。全國各地區(qū)紛紛進行積極的實踐探索，尤其是處于改革前沿的深圳市。在深圳的實踐探索中產(chǎn)生了幾個比較有代表性的模式，比如：黨建引領(lǐng)、多元參與模式；購買社會服務(wù)模式；政社合作模式。

（一）黨建引領(lǐng)，多元參與模式。“福田實踐”以社區(qū)綜合黨組織為核心，形成區(qū)域化黨建工作模式。探索新型社區(qū)治理模式，理順黨組織、居委會、工作站三者關(guān)系；放權(quán)社區(qū)，充分調(diào)動社會組織、企業(yè)和群眾的積極性；簡政放權(quán)，加強社區(qū)自治，并通過民主決策和民主監(jiān)督，讓廣大居民在社區(qū)治理中“說得上話”“管得成事”；完善區(qū)域內(nèi)黨組織溝通協(xié)調(diào)機制，把各轄區(qū)單位組織起來，共駐共建，資源共享；以群眾需求為導(dǎo)向，增強服務(wù)的針對性，開展黨員“一站式”貼心服務(wù)，做好服務(wù)黨員工作。

（二）購買社會服務(wù)模式。2011年花果山社區(qū)在全市率先將社區(qū)工作站的13項行政服務(wù)職能（除去行政執(zhí)法）全部外包給了一家“陽光家庭花果山社區(qū)服務(wù)中心”，業(yè)務(wù)外包、人員也分流，社區(qū)工作站沒了，實現(xiàn)了“花同樣的錢做同樣的事，但效果更好了”。并以“政府給錢要先打分”這一舉措來激勵社會組織的成長和保障服務(wù)的質(zhì)量。已購買服務(wù)為主的社區(qū)模式最重要的目標是實現(xiàn)居民自治，并依靠居民自發(fā)形成的“公眾之眼”監(jiān)督向社會提供服務(wù)的社會組織。

（三）政社合作模式。龍華新區(qū)西頭新村實行“政府支持引導(dǎo)、居民自主管理、多方良性互動”的業(yè)主自主管理模式，使昔日的“問題村”變成了今日“模范村”。成立業(yè)委會，集體協(xié)商解決小區(qū)事物，提供基本服務(wù)，實行透明化管理，帶動居民共同參與小區(qū)建設(shè)。西頭新村自治模式與黨的十八大及十八屆三中全會有關(guān)社會治理的精神高度吻合，共建促進，居民自主管理的模式，減少了政府的管理壓力，實現(xiàn)了雙贏、符合未來社會發(fā)展方向，為城中村治理提供了“樣板”。

上述三種模式在實踐過程中的著力點分析：福田社區(qū)實踐的重點就在于理順政府與社會組織之間的關(guān)系、動員居民的自治積極性和強調(diào)政府與社會組織之間的協(xié)商合作；花果山社區(qū)則是通過向社會購買服務(wù)，讓權(quán)力回歸社會，同時又促進社會組織的發(fā)展壯大和居民參與積極性的提高，實現(xiàn)“善治”；西頭新村改革得以成功的一個因素就是政府與公民之間的信任，政府將管理社區(qū)的權(quán)力下放給業(yè)委會，強調(diào)群眾自治的同時也提供支持和幫助，實現(xiàn)社區(qū)中的多元共治。這三種模式得出的經(jīng)驗：理順政府與社會組織的關(guān)系、權(quán)力回歸社會、提高群眾參與積極性、政府與社會組織協(xié)商合作，都昭示著一個主題——以政府職能轉(zhuǎn)變促進多元共治格局的創(chuàng)建與發(fā)展。

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