人大預(yù)算審查監(jiān)督應(yīng)注重“五個(gè)結(jié)合”

吳家祥+++楊海慧+++王曉聰

審查和批準(zhǔn)政府預(yù)決算是憲法和法律賦予各級人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。黨的十八大報(bào)告明確指出要“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，2014年8月素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法歷時(shí)20年后重新修訂頒布，這是我國民主法治建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，標(biāo)志著我國向建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。但一部法律從頒布到全面實(shí)施仍有一個(gè)較長的過程，有很多工作需要我們?nèi)ゲ粩嗵剿骱蛯?shí)踐。結(jié)合江蘇省鹽城市大豐區(qū)新預(yù)算法貫徹實(shí)施的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，進(jìn)一步做好新時(shí)期人大預(yù)算審查監(jiān)督工作應(yīng)注重“五個(gè)結(jié)合”。

一、注重“全面”與“重點(diǎn)”相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性

新預(yù)算法規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。作為地方人大應(yīng)積極宣傳，借助新預(yù)算法的推進(jìn)實(shí)施，將地方政府預(yù)算全部納入規(guī)范化的軌道，讓政府所有資金全部置于人大監(jiān)督之下。當(dāng)然，在注重預(yù)算全覆蓋的同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，很多預(yù)算都是政策性、常規(guī)性、制度性的，只要編入即可，并不需花多少精力進(jìn)行審查。因此，在強(qiáng)調(diào)全口徑的同時(shí)，不能放松對一些事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障的重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工程、重大項(xiàng)目預(yù)算資金的監(jiān)督，而是要在確保全面的基礎(chǔ)上，切實(shí)抓住一些重點(diǎn)預(yù)算開展審查監(jiān)督。一是緊扣重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工程開展審查監(jiān)督。重大事項(xiàng)、重點(diǎn)工程的預(yù)算占財(cái)政預(yù)算的分量都比較重，如果把這些重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)支出管好了，監(jiān)督好了，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督也就實(shí)現(xiàn)了一大半。應(yīng)緊緊圍繞關(guān)系改革發(fā)展大局、關(guān)系人民群眾切身利益的預(yù)算安排、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行等方面進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，確保這些資金按預(yù)算撥付、按預(yù)算使用，并按預(yù)算進(jìn)行績效考評，從而真正體現(xiàn)預(yù)算的安排意圖，充分發(fā)揮資金使用效益。二是緊扣民生保障開展審查監(jiān)督。隨著經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，人民群眾對民生社會事業(yè)期盼程度也在不斷增長，各級政府為民辦實(shí)事工程支出占預(yù)算的比重也在逐年增加，作為代表人民的人大機(jī)關(guān)，應(yīng)密切關(guān)注民生預(yù)算，主動圍繞教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、保障性住房和文化等方面的與人民群眾生活直接相關(guān)的預(yù)算，開展預(yù)算審查監(jiān)督，確保各項(xiàng)資金用在刀刃上。三是緊扣新設(shè)預(yù)算開展監(jiān)督。政府性基金、國有資本經(jīng)營、社會保險(xiǎn)基金等預(yù)算都是新預(yù)算法頒布后新設(shè)的預(yù)算，這些預(yù)算的編制距全面完整還有不少差距。比如，在實(shí)際操作中，國有資本經(jīng)營預(yù)算雖已編制，但所涉及的國有經(jīng)營部門還較少，距所有國字號經(jīng)營部門全部納入預(yù)算還有一個(gè)較長的過程。再比如，政府債務(wù)管理從目前情況看，無論是監(jiān)管力量，還是監(jiān)管措施，都還很薄弱，甚至是欠缺的，這些都需要在今后的工作中不斷去突破和探索。

二、注重“全程”與“階段”相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的長效性

人大對財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督是一個(gè)由初審、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算、績效評價(jià)多個(gè)環(huán)節(jié)組成的全過程監(jiān)督，每一項(xiàng)預(yù)算資金的使用也不是一撥付就使用完成的，都會有一個(gè)系統(tǒng)的實(shí)施過程，任何一個(gè)監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺位，都會給預(yù)算審查工作帶來不容忽視的影響。人大必須按照“預(yù)算編制提前介入、預(yù)算審查全心投入、預(yù)算執(zhí)行主動跟蹤、預(yù)算調(diào)整有調(diào)必審、決算審查有錯必究”的原則，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)算審查監(jiān)督全過程。在實(shí)現(xiàn)全過程監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還應(yīng)緊密結(jié)合預(yù)算初審、人代會審查、預(yù)算調(diào)整等容易發(fā)現(xiàn)預(yù)算編制和執(zhí)行存在問題的關(guān)鍵階段，開展審查監(jiān)督。一是抓好預(yù)算初審。根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會進(jìn)行初步審查。預(yù)算初審環(huán)節(jié)是人民代表大會會議前的一次“安檢”，是提高人代會預(yù)算審查批準(zhǔn)質(zhì)量的重要關(guān)口，通過初審可以使預(yù)算編制工作更加科學(xué)、合理、細(xì)致，發(fā)現(xiàn)問題更加及時(shí)、準(zhǔn)確，更大程度保證預(yù)算審查的有效性。人大就應(yīng)緊緊抓住初審這一重要環(huán)節(jié)，大膽進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，邀請專業(yè)審計(jì)人員、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)人員組織專門班子，對政府相關(guān)預(yù)算進(jìn)行初審，切實(shí)查找預(yù)算編制中存在的問題，努力把好預(yù)算審查“第一關(guān)”。二是抓好人代會審查。審查和批準(zhǔn)上年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和本年財(cái)政預(yù)算，是各級人民代表大會會議上的一項(xiàng)重要議程。但是由于人代會會期所限和代表自身審查能力的欠缺，人代會預(yù)算審查的成效還不盡如人意。人代會上應(yīng)高度重視預(yù)算審查的安排組織，不斷加強(qiáng)代表專業(yè)知識培訓(xùn)，提升代表審查能力。提供給代表的資料要更加通俗易懂，確保代表看得懂、看得明白。同時(shí)可組織相關(guān)代表進(jìn)行專題聯(lián)組審議，并作為人代會一項(xiàng)法定程序固定下來，以提升人代會預(yù)算審查的水平。三是抓好預(yù)算調(diào)整。過去預(yù)算執(zhí)行往往是預(yù)算歸預(yù)算、支出歸支出，預(yù)算隨意調(diào)整、資金任意使用現(xiàn)象非常普遍。新預(yù)算法明確規(guī)定：先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出，需要調(diào)整預(yù)算的，必須先編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)人大審議通過方可執(zhí)行。這就給我們預(yù)算執(zhí)行套上了一個(gè)“緊箍咒”。誠然，按預(yù)算執(zhí)行是必須堅(jiān)守的一個(gè)根本原則，但隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會瞬息萬變，政府每年都會因上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度加大、建設(shè)項(xiàng)目增多、重大事件發(fā)生等因素，新增加很多的資金投入和項(xiàng)目建設(shè)，為了保障改革發(fā)展和人民群眾需求，有關(guān)預(yù)算就必須進(jìn)行必要的調(diào)整。為了切實(shí)維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，人大應(yīng)當(dāng)主動介入，督促政府及相關(guān)部門及時(shí)制訂預(yù)算調(diào)整方案，認(rèn)真組織開展審查，在做到支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)每調(diào)必審?？傊?，預(yù)算調(diào)整要依法把好先有預(yù)算后有支出的原則，決不能以任何理由和借口隨意調(diào)整預(yù)算，切實(shí)維護(hù)預(yù)算的約束力。

三、注重“預(yù)算”與“決算”相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性

預(yù)算審查是“龍頭”，決算審查則是“龍尾”，預(yù)算與決算的相互結(jié)合、首尾呼應(yīng)才能真正發(fā)揮出預(yù)決算審查之“巨龍”的全部能量。我們在開展預(yù)算審查時(shí)就應(yīng)確保預(yù)算與決算的緊密結(jié)合。一是在編制上要結(jié)合。決算不僅僅是體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)結(jié)果，更重要的是衡量預(yù)算編制是否科學(xué)、是否合理的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。在制定預(yù)算時(shí)要緊密結(jié)合決算，用好決算成果，對決算審查中、預(yù)算執(zhí)行過程中、審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的不科學(xué)、不合理的預(yù)算安排，通過現(xiàn)代技術(shù)手段建立分析模型和對比分析系統(tǒng)，以在新一年度的預(yù)算初審和審查過程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)加以整改，確保新一年度預(yù)算編制更加科學(xué)合理。二是在審查上要結(jié)合。在決算審查時(shí)，往往由于時(shí)間、人手等方面客觀原因的限制，造成就決算而審查決算，這樣就很難發(fā)現(xiàn)問題，導(dǎo)致決算審查流于形式。應(yīng)當(dāng)主動突破這一局限，把預(yù)算與決算進(jìn)行對照審查，采取倒逼回溯的辦法，追蹤出預(yù)算真實(shí)的執(zhí)行和調(diào)整情況，以此促進(jìn)政府及相關(guān)部門嚴(yán)格執(zhí)行好既定預(yù)算，如有調(diào)整，也需及時(shí)提請人大予以審議，從而切實(shí)樹立預(yù)算的權(quán)威性。三是在執(zhí)行上要結(jié)合。進(jìn)行決算審查可以很好地發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中的問題并加以整改，也可以作為人大監(jiān)督下一年度預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)參考。在監(jiān)督下一年度預(yù)算執(zhí)行時(shí)，就可以結(jié)合上一年度的審查情況，對一些易發(fā)問題、屢發(fā)問題，進(jìn)行有針對性的監(jiān)督審查，以便及早發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，并督促相關(guān)部門加以整改落實(shí)，不至于最后決算審查時(shí)才發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題，才督促整改，甚至有些問題發(fā)生后無法整改，導(dǎo)致財(cái)政資金不能發(fā)揮應(yīng)有作用。

四、注重“審查”與“審計(jì)”相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效性

法律賦予人大對財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審查監(jiān)督的權(quán)力，作為人大應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定，切實(shí)履行職責(zé)，認(rèn)真組織對政府預(yù)決算開展審查監(jiān)督，及時(shí)提出意見建議。同時(shí)也要借助政府審計(jì)規(guī)范財(cái)政收支行為的監(jiān)督作用，充分運(yùn)用好審計(jì)力量。一是支持好審計(jì)工作。審計(jì)的基本職能就是監(jiān)督，就是檢查被審計(jì)單位在經(jīng)濟(jì)活動中是否按授權(quán)或既定目標(biāo)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，有無弄虛作假、違法違規(guī)、損失浪費(fèi)等行為，并督促其采取措施在正常軌道之上運(yùn)行。審計(jì)的目的就是為了保障財(cái)政、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益。作為人大來講，應(yīng)充分發(fā)揮人大監(jiān)督法律法規(guī)貫徹實(shí)施的優(yōu)勢，全力支持和推動審計(jì)法律在本行政區(qū)域內(nèi)貫徹實(shí)施，把審計(jì)監(jiān)督與人大財(cái)經(jīng)監(jiān)督有機(jī)糅合，做到協(xié)同運(yùn)作、相互促進(jìn)，既不干預(yù)正常的審計(jì)執(zhí)法行為，又能支持審計(jì)部門依法行使職權(quán)，真正做到寓監(jiān)督于支持之中。二是運(yùn)用好審計(jì)手段。從嚴(yán)格意義上講，目前人大在審查預(yù)決算方面還欠缺強(qiáng)有力的檢查監(jiān)督手段。有的地方對預(yù)算只審不查，使得“審查”變成了“審議”，盡管各級人大為提高預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量而“提前介入”，但因?qū)I(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容龐雜，常常感到無從下手，監(jiān)督的深度、力度都受到一定的影響，從實(shí)踐看，人大對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督離不開審計(jì)手段的運(yùn)用，這是由審計(jì)的功能、性質(zhì)和地位所決定的。人大借助于審計(jì)部門的審計(jì)手段，既能保證國家財(cái)政收入足額及時(shí)入庫，控制和監(jiān)督財(cái)政支出，又能判斷和檢驗(yàn)財(cái)政活動成果的真實(shí)性，從而全面提升人大預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效。三是推動審計(jì)意見落實(shí)。開展人大預(yù)算審查也好，進(jìn)行政府財(cái)政審計(jì)也罷，最終的落腳點(diǎn)都?xì)w結(jié)于審查或?qū)徲?jì)意見的整改落實(shí)。因此，人大在注重自身審查意見整改落實(shí)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)關(guān)注好審計(jì)意見的整改落實(shí)。一方面要將審計(jì)意見融入到人大相關(guān)審查意見當(dāng)中，交政府及相關(guān)部門處理。另一方面要通過聽取匯報(bào)、實(shí)地視察等形式，深入相關(guān)部門督查審計(jì)意見的落實(shí)，真實(shí)了解相關(guān)情況，全力推動問題整改。這樣做既有利于推動被審計(jì)單位和部門落實(shí)審計(jì)意見，解決實(shí)際問題，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律；也能更好地樹立人大權(quán)威，使人大常委會對財(cái)政預(yù)算審查監(jiān)督逐步由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。

五、注重“專業(yè)”與“代表”相結(jié)合，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的廣泛性

人大預(yù)算審查是一項(xiàng)專業(yè)知識要求很強(qiáng)的工作，沒有一定專業(yè)水平是很難對如此紛繁復(fù)雜的預(yù)算進(jìn)行專業(yè)審查的，更何談提出有針對性、可操作性的意見建議。同時(shí)，預(yù)算又是一項(xiàng)涉及社會方方面面的工作，要想審查更具廣性和代表性，就應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行人大專業(yè)審查的同時(shí)，注重吸收好代表及社會有關(guān)方面的意見建議。一是進(jìn)一步提升自身審查能力。由于人大常委會組成人員和財(cái)經(jīng)工委工作人員一般都是從基層黨政領(lǐng)導(dǎo)、社會各有關(guān)方面或通過公務(wù)員選拔任用的，他們對財(cái)經(jīng)工作只有粗淺的了解，很少能有專業(yè)、系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，導(dǎo)致在審查預(yù)算時(shí)，對預(yù)算安排科不科學(xué)、恰不恰當(dāng)，并不能真正做到心中有數(shù)，審議時(shí)也就無法提出更多更好的意見。因此我們要在提升人大預(yù)算審查力量上狠下工夫，全方位、系統(tǒng)化地組織對財(cái)經(jīng)預(yù)算審查力量進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提升專業(yè)知識水平，提高審查質(zhì)量。二是進(jìn)一步發(fā)揮代表作用。人大預(yù)算審查不能只立足于自身小范圍進(jìn)行，而忽視代表的意見建議，甚至越俎代庖，不聽取代表的意見建議。應(yīng)充分發(fā)揮代表來自基層、了解基層、代表基層的優(yōu)越性，全面調(diào)動代表參與預(yù)算審查監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮人大代表預(yù)算審查監(jiān)督主體作用，邀請財(cái)政、審計(jì)等方面的專家就預(yù)算審查工作對代表進(jìn)行系統(tǒng)化的輔導(dǎo)，平時(shí)注重向代表寄送預(yù)算審查的資料，供代表學(xué)習(xí)，人代會提前將有關(guān)預(yù)算草案提交代表審閱，不斷強(qiáng)化代表預(yù)算審查能力。探索建立本級人大預(yù)算審查監(jiān)督代表聯(lián)絡(luò)員制度，在每個(gè)代表團(tuán)安排1～2名具有相關(guān)知識的代表作為聯(lián)絡(luò)員，平時(shí)負(fù)責(zé)收集本團(tuán)代表建議，在人代會聯(lián)組審議時(shí)代表本團(tuán)提出審議意見。三是進(jìn)一步借助社會力量。不斷擴(kuò)大公眾對預(yù)算審查工作的參與度，依法按規(guī)及時(shí)將有關(guān)預(yù)算向社會公開，引導(dǎo)公眾有序?qū)ω?cái)政預(yù)算決算進(jìn)行監(jiān)督并提出建議和意見。同時(shí)不斷發(fā)揮社會專業(yè)力量的作用，適度引進(jìn)相關(guān)專業(yè)審計(jì)人員充實(shí)到人大預(yù)算審查監(jiān)督工作中來，以進(jìn)一步提升人大預(yù)算審查監(jiān)督水平。

（作者單位：江蘇省鹽城市大豐區(qū)人大常委會）