當(dāng)前縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃實施中存在的問題和對策

沈波

摘要：土地利用總體規(guī)劃是政府調(diào)控土地資源配置的重要手段，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃在實施過程中，客觀上存在諸多問題。本文首先提出了當(dāng)前土地利用規(guī)劃實施中存在的問題，并對存在的問題進(jìn)行了專題研究，結(jié)合皖北地區(qū)實際的找出了解決的具體措施，為保障縣鄉(xiāng)兩級土地利用規(guī)劃的實施提供參考。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；集約節(jié)約；實施；對策

引言

當(dāng)前我國人口、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化三個高峰期的到來，加劇了土地供需矛盾。18億畝耕地紅線要堅守，建設(shè)用地規(guī)模要壓縮，城市和農(nóng)村要可持續(xù)發(fā)展，都是新一輪的土地利用規(guī)劃要面臨的問題。土地利用總體規(guī)劃的核心，是控制建設(shè)規(guī)模，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。將節(jié)約集約用地理念貫穿于土地利用規(guī)劃的全過程，是實現(xiàn)土地可持續(xù)利用，推進(jìn)資源節(jié)約型社會建設(shè)的必然選擇。因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃在修編中，總結(jié)上一輪規(guī)劃的經(jīng)驗和教訓(xùn)，以耕地集約節(jié)約利用為核心，體現(xiàn)規(guī)劃的綜合性；融入指標(biāo)和空間兼顧的理念，以適應(yīng)規(guī)劃的不確定性。尤其縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃，將劃分土地利用空間管制分區(qū)及制定分區(qū)管制措施作為重要內(nèi)容。然而，在新一輪的縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃實施中也面臨一些問題亟待解決，本人從以下層面進(jìn)行分析和探究。

一、當(dāng)前縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃實施中存在的問題

（一）新增建設(shè)用地指標(biāo)配置不足

由于國家下達(dá)新一輪總體規(guī)劃指標(biāo)，特別是縣鄉(xiāng)兩級規(guī)劃新增建設(shè)用地空間安排得少、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)安排得重，規(guī)劃編制時預(yù)留指標(biāo)不足和使用限制等問題。規(guī)劃實施中土地規(guī)劃用地空間持續(xù)保障困難，應(yīng)對能力難以滿足保障需求現(xiàn)象。特別是土地置換政策的叫停，土地增減掛要受計劃指標(biāo)限制，除單獨(dú)選址重大建設(shè)項目用地外，新增建設(shè)用地指標(biāo)保障民生工程和公益、公共設(shè)施建設(shè)都難以為繼，新農(nóng)村建設(shè)項目用地保障很難得到考慮，即使有復(fù)墾潛力，由于不再有折抵指標(biāo)，復(fù)墾指標(biāo)也納入計劃管理，增減掛鉤也要按下達(dá)的指標(biāo)實施。

（二）土地規(guī)劃和城市規(guī)劃的缺乏協(xié)調(diào)

土地利用規(guī)劃編制是依據(jù)上一級下達(dá)的耕地保有量、基本農(nóng)田面積、新增建設(shè)用地面積等控制指標(biāo)，以供給制約引導(dǎo)需求，重在控制。城市規(guī)劃編制，沒有自上而下的規(guī)劃控制指標(biāo)，重在從需要出發(fā)，著眼于發(fā)展，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下城市發(fā)展規(guī)律，提出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的設(shè)想，很少考慮耕地和基本農(nóng)田保護(hù)問題。土地規(guī)劃是有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃是無控制規(guī)劃。由此導(dǎo)致，地方政府熱衷于城市總體規(guī)劃的實施，都期望把城市做大做強(qiáng)，而任意擴(kuò)大城市規(guī)模，把土地規(guī)劃當(dāng)成制約發(fā)展的因素。由于規(guī)劃思路的差異，使兩種規(guī)劃很難協(xié)調(diào)和銜接，給土地規(guī)劃的實施造成很大困難。

（三）土地規(guī)劃實施保障不足

目前，我國還沒有真正的一部針對土地規(guī)劃的法律?！锻恋毓芾矸ā冯m然對土地利用規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，是實施土地利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)，但并不是土地利用總體規(guī)劃的專項法律法規(guī)，對于規(guī)劃的編制、實施、管理的基本制度沒有通過法律的形式予以明確。對違反土地利用規(guī)劃和不落實規(guī)劃，違法批地占地等行為查處力度不夠，部門協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，由于《土地管理法》沒有賦予對違反土地利用規(guī)劃的違法行為強(qiáng)制拆除權(quán)，很難保障對違反土地利用規(guī)劃行為行政處罰落實到位。當(dāng)前，國土部門對責(zé)令退還土地、限期拆除、恢復(fù)土地原狀只能是在實施行政處罰后，依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。近年來，很少或幾乎沒有見到過，法院執(zhí)行國土部門申請強(qiáng)制執(zhí)行的涉土違法用地案件的拆除事項。

二、新形勢下解決存在問題的對策

（一）提高集約節(jié)約用地水平，保障發(fā)展用地。

1、加強(qiáng)用地指標(biāo)控制，拓展建設(shè)用地空間。在用地指標(biāo)的使用上，應(yīng)通過提高產(chǎn)業(yè)用地門檻和建設(shè)用地產(chǎn)出水平，實現(xiàn)新增建設(shè)用地減量化和存量土地增值化，減少新增建設(shè)用地需求。項目建設(shè)用地以內(nèi)涵挖潛為主，外延擴(kuò)展為輔的原則，加快推進(jìn)低效利用土地的二次開發(fā)工作，加大存量建設(shè)用地的清理和盤活。積極開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，認(rèn)真落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛的要求，拓展建設(shè)用地空間。

2、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地管理，推進(jìn)集約節(jié)約利用。對各類產(chǎn)業(yè)用地，加強(qiáng)批后監(jiān)管，對不按批準(zhǔn)用途使用土地、不按劃撥及出讓合同使用土地、閑置土地等違法違規(guī)用地現(xiàn)象，依法處理并收回，騰籠換鳥、調(diào)整使用；對批而未用（供）的項目，專項清理，結(jié)合投資指數(shù)與效益指數(shù)，及時調(diào)整使用。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)用地管理，破解用地指標(biāo)瓶頸，提高土地集約節(jié)約用地水平。

3、扎實推進(jìn)集約節(jié)約、執(zhí)法監(jiān)察、耕地保護(hù)模范縣（先進(jìn)縣）創(chuàng)建活動。通過創(chuàng)建過程，著力提高集約節(jié)約用地和保護(hù)耕地水平。通過執(zhí)法模范縣（先進(jìn)縣）的創(chuàng)建，提高執(zhí)法監(jiān)察水平，切實保護(hù)耕地，大幅度降低或消除違法用地數(shù)量和面積，從源頭上降低衛(wèi)片違法比率，不讓有限的指標(biāo)再為違法用地買單，從根本上節(jié)約用地指標(biāo)。

4、融入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，爭取人地掛鉤政策?！秶鴦?wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》提出，在嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上，探索開展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤政策試點(diǎn)，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤、城市化地區(qū)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤，有效破解“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展用地矛盾。我們安徽省近年來，在指標(biāo)下達(dá)分解上，始終以市、縣為單位分撥下達(dá)計劃指標(biāo)和增減掛指標(biāo)。例如：皖南人口20至30萬人的一個縣與皖北幾市人口130萬人以上的一個縣，同標(biāo)準(zhǔn)分配用地指標(biāo)。建議對列入中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的皖北市、縣，盡快實行人地掛鉤政策，以市、縣人口基數(shù)來分解計劃指標(biāo)。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃協(xié)調(diào)，保障規(guī)劃實施。

以可持續(xù)發(fā)展理論作為兩種規(guī)劃的根本指導(dǎo)理論，既要尋求發(fā)展，又要保護(hù)環(huán)境和資源。加強(qiáng)兩種規(guī)劃的協(xié)調(diào)，對城市規(guī)模與布局、土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)和安排。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃已有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，建議土地利用規(guī)劃也能盡快出臺《土地規(guī)劃法》，從法律角度加強(qiáng)兩種規(guī)劃的協(xié)調(diào)，為規(guī)范有序地開展土地利用規(guī)劃管理工作提供保障。

（三）加強(qiáng)規(guī)劃實施法制建設(shè)

以《土地管理法》為核心法，結(jié)合規(guī)劃管理實際，根據(jù)權(quán)限制定土地利用總體規(guī)劃實施條例和實施辦法，土地開發(fā)項目管理辦法、存量土地及工礦廢棄地土地管理辦法等配套性制度和文件。加強(qiáng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃法、房地產(chǎn)管理法等相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，壓實屬地政府落實《土地管理法》第三條賦予的“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止非法占地行為”的法律責(zé)任和義務(wù)，促使屬地政府作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》執(zhí)法主體。依法行使違法建筑物和構(gòu)筑物的強(qiáng)制拆除權(quán)，解決違反土地規(guī)劃申請法院執(zhí)行難問題。開展土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法聯(lián)動，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，保障規(guī)劃實施。

總之，近一時期縣鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃仍然面臨“規(guī)劃缺空間、計劃缺指標(biāo)、耕地缺補(bǔ)充”的嚴(yán)峻形勢，國土資源管理的“雙保”兩難壓力不斷增大、工作任務(wù)更加艱巨。我們要嚴(yán)格執(zhí)行本輪土地利用總體規(guī)劃，加大規(guī)劃實施保障力度，節(jié)約集約利用土地，加強(qiáng)用地指標(biāo)控制，拓展建設(shè)用地空間，引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地空間布局。在保護(hù)耕地的前提下，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)各類用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地規(guī)模和布局，合理安排土地開發(fā)和整理，以促進(jìn)土地資源的充分、高效利用，保障社會的可持續(xù)發(fā)展。

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