PPP模式，政府將開啟一場怎樣的民資盛宴？

韓潔 申鋮

近一個月內(nèi)國務(wù)院常務(wù)會議兩次列入議題、各級政府部門爭相出臺扶持政策、一年累計項目規(guī)模超萬億元……在很多人眼中還是新鮮概念的PPP，如今正成為政府和社會資本共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資模式。種種跡象表明，新型城鎮(zhèn)化背景下的中國正進(jìn)入一個以PPP為標(biāo)志的新的政府與社會資本合作的時代。那么，在這一合作中，政府將開啟一場怎樣的民資盛宴？

每年上萬億元PPP盛宴

如果說新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將為中國開啟一場幾十萬億元的投資盛宴，時下各地正在推進(jìn)的PPP（public—private—partnership公私合作伙伴關(guān)系）模式無疑是其中最引人注目的亮點。

日前，河北省舉行PPP項目推介會，推出首批32個重點項目，涉及城市軌道交通、機(jī)場、垃圾和污水處理等領(lǐng)域，估算投資總額達(dá)1330億元。

之前，重慶市也宣布今年繼續(xù)推進(jìn)13個PPP項目，涉及高速公路、軌道交通、鐵路、公共設(shè)施、港口物流、土地整治等六大領(lǐng)域，累計投資將達(dá)1300億元。

事實上，自去年底財政部推出全國30個示范項目以來，江蘇、安徽、湖南等諸多省份都已推出當(dāng)?shù)氐腜PP項目，盡管尚無全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但財政部估算，目前已公開的PPP項目總投資約2萬億元。

那么，在這一合作中，各級政府及部門將開啟一場怎樣的民資盛宴？

“PPP項目的市場規(guī)模很難估計，但今后每年市場都會在1萬億元以上，可能達(dá)到數(shù)萬億元?！北本┐笤雷稍児究偨?jīng)理金永祥告訴記者，未來政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都會逐步全面向民資放開，PPP模式的市場規(guī)模將會很大。

將有哪些領(lǐng)域會對民資開放？財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任焦小平說，從財政部推出的示范項目看，主要集中在涉及城市軌道交通、收費公路、流域綜合治理、保障性住房、供水供暖供氣、垃圾污水處理、醫(yī)療養(yǎng)老設(shè)施等眾多領(lǐng)域。

民資進(jìn)入壟斷領(lǐng)域

在業(yè)內(nèi)人士看來，PPP不僅是一種融資手段，更重要的是一種理念和思路的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)的將是政府、企業(yè)、社會的共贏。

共贏，意味著政府為社會提供高效公共服務(wù)的同時，民營投資者能從中獲得更廣闊的投資和盈利空間。

以PPP模式進(jìn)入黑龍江省佳木斯市供熱領(lǐng)域的法國達(dá)爾凱供熱公司近幾年連續(xù)盈利，總經(jīng)理杜鵬告訴記者，主要是企業(yè)獲得了政府出讓的期限達(dá)25年的“城市供熱經(jīng)營許可證”，供熱面積覆蓋半個城市，供熱費是企業(yè)收入的穩(wěn)定保障。

4月21日，國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，決定在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。這一管理辦法意味著，特許經(jīng)營的“尚方寶劍”成為民資進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的重要制度保障。

財政部財科所研究員孫潔說，PPP蛋糕是否好吃，關(guān)鍵要看項目。項目現(xiàn)金流要充分、價格機(jī)制足夠靈活，或通過財政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付、基金支持以及資源補(bǔ)償，確保項目有足夠的回報，這樣社會資本才愿意參與。

而從已經(jīng)明確的PPP項目回報機(jī)制看，PPP運作方式主要包括委托運營（Q&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等多種形式。

細(xì)化制度保民資“賺錢”

PPP模式意在政府和民營資本之間建立一種長期合作關(guān)系，民營資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。

但從各地推進(jìn)PPP的實踐看，仍面臨不少挑戰(zhàn)，一些地方出現(xiàn)項目落地難、叫好不叫座的情況。

業(yè)內(nèi)人士指出，當(dāng)前PPP項目運行最大的難題就是各有想法。地方政府及部門多將其視為投融資渠道；社會資本則想盡快回收資本、技術(shù)，有的甚至希望從中獲取暴利。而“政府能否按合同依法辦事是民資最大的顧慮?！苯鹩老檎f。

對于城鎮(zhèn)化建設(shè)中很難盈利的公益性項目，金永祥說，政府不能將其視為“包袱”甩出去，實際上從各地實踐看，不乏民營資本從PPP項目中盈利的，關(guān)鍵在于政府要轉(zhuǎn)變觀念，要設(shè)計好項目的現(xiàn)金流，通過政府購買服務(wù)以及可行性缺口補(bǔ)助等方式確保民資得到回報。

而對于民營投資者，孫潔認(rèn)為要有正確的盈利觀。“PPP項目應(yīng)該確保盈利，但不能暴利?！彼ㄗh，目前PPP涉及政府出資購買服務(wù)部分已經(jīng)納入預(yù)算，但通過居民出資購買服務(wù)的部分還沒納入預(yù)算，未來應(yīng)出配套文件，以便解決投資者有回報但不能有暴利的問題。

能不能讓PPP項目成為政府、企業(yè)、社會三方都喜歡吃的“蛋糕”，關(guān)鍵在于完善并細(xì)化制度建設(shè)。

財政部副部長史耀斌介紹，目前財政部正在研究將政府合同支付責(zé)任納入到政府的預(yù)算管理和中期財政規(guī)劃，這將解決社會資本擔(dān)心政府支付責(zé)任落實不到位的問題。此外，還將制定相關(guān)文件、指引、指南來增強(qiáng)社會資本信心，今后項目從推介到簽約、到落地時間將會大大縮短。