內(nèi)控制度于水利工程移民資金管理的適用性分析

司海琳

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內(nèi)控制度于水利工程移民資金管理的適用性分析

司海琳

（阜陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易系，安徽阜陽(yáng) 236031）

隨著我國(guó)對(duì)外改革開放的逐步深入,特別是加入WTO以后,政府的角色、職能和權(quán)力均發(fā)生了改變,正逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,政府已不可能完全采用行政手段來解決水利、水電工程建設(shè)征地與移民安置的問題,也不可能繼續(xù)背負(fù)移民安置遺留問題的沉重包袱。于是出現(xiàn)了水利工程多方投資，讓社會(huì)各階層參與進(jìn)來，共同參與移民資金的管理。在這樣的管理模式下，我國(guó)的移民資金管理工作雖已加強(qiáng)，但也存在移民資金到位不及時(shí)、資金浪費(fèi)或挪用等現(xiàn)象，這種種現(xiàn)象警示我們要選擇正確的控制方法，加強(qiáng)資金的管理使用。

水利工程；移民資金；內(nèi)部控制；適用性

1 水利工程移民資金管理的構(gòu)成和撥付流程

水利工程征地移民是伴隨著大規(guī)模的水利工程建設(shè)而產(chǎn)生和發(fā)展的,是水利水電工程建設(shè)的重要組成部分。建國(guó)50多年來,我國(guó)共修建各類水庫(kù)(水電站)8.6萬(wàn)多座,淹沒耕地200多萬(wàn)公頃,產(chǎn)生移民2000多萬(wàn)人。移民工作的好壞,直接關(guān)系到廣大移民的生產(chǎn)生活和社會(huì)的穩(wěn)定,關(guān)系到工程建設(shè)能否順利進(jìn)行及正常運(yùn)行。而移民的補(bǔ)償工作更是重中之重，移民在征地過程中，失去了土地、居住權(quán)，有的還因此失去了謀生的資源。對(duì)移民資金進(jìn)行公平、高效的支付，關(guān)系著國(guó)計(jì)民生、社會(huì)的和諧以及水利工程工作的順利進(jìn)行，同時(shí)那也是政府堅(jiān)持“以民為本”的執(zhí)政理念的表現(xiàn)。

在早期，我國(guó)水利工程移民項(xiàng)目一般都是由國(guó)家財(cái)政撥款，地方政府包干的政策進(jìn)行的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)地方財(cái)政也漸漸富足起來。為了更好的籌措和管理移民資金，我國(guó)的水利工程移民資金籌措方式轉(zhuǎn)為“國(guó)家財(cái)政出資，地方配套資金包干”的模式。在這樣的模式下，國(guó)家和地方都有權(quán)監(jiān)管和使用這兩部分資金，如何有效地管理這兩部分資金，如何將移民資金安全、高效、及時(shí)地?fù)芨兜揭泼袷种?，如何使每一分錢都用到移民的補(bǔ)償工作中，就成了十分重要的問題。

1.1 水利工程征地移民資金的構(gòu)成

我國(guó)水利征地移民資金一般是由前期補(bǔ)償資金和后期扶持資金構(gòu)成的專項(xiàng)資金，水利征地移民資金必須?？顚Ｓ?、專款專戶、任何單位和個(gè)人不準(zhǔn)擠占、挪用和截留。

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)發(fā)［2006］471號(hào))規(guī)定：我國(guó)水庫(kù)移民資金一共包括以下幾個(gè)部分：

1.1.1 征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)

征用土地補(bǔ)償費(fèi)，用于被征地集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活的恢復(fù)，歸集體所有，不發(fā)給個(gè)人。

1.1.2 青苗補(bǔ)償費(fèi)

青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征用土地上種植的作物的補(bǔ)償，該費(fèi)用適時(shí)發(fā)放給原青苗所有者。

1.1.3 房屋及附屬建筑拆遷補(bǔ)償費(fèi)

房屋及附屬建筑拆遷補(bǔ)償費(fèi)用于該項(xiàng)目及相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施（含安置人口）拆遷重建。房屋及附屬建筑物（包括曬坪圍墻等）補(bǔ)償費(fèi)一般直接發(fā)放給移民戶。

搬遷補(bǔ)助費(fèi)包括搬遷運(yùn)輸費(fèi)和搬遷物資損失費(fèi)，用于解決移民搬遷過程中車船、搬遷道路修建、途中食宿、運(yùn)輸、物質(zhì)損失等發(fā)生的費(fèi)用，此款由當(dāng)?shù)卣鸵泼窆餐瑓f(xié)商使用，可采用集體承包的方式使用，也可發(fā)給移民戶包干使用。

1.1.4 零星果木補(bǔ)償費(fèi)

零星果木補(bǔ)償費(fèi)用于庫(kù)區(qū)移民房前屋后低頭的零星果木等一次性補(bǔ)償，可直接發(fā)放給移民戶包干使用。

1.2 水利工程移民資金管理的流程

資金管理是財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，具體是指主體對(duì)資金的來源和使用進(jìn)行計(jì)劃、控制、監(jiān)督、考核等項(xiàng)工作的總稱。在我國(guó)，移民資金的使用管理主體一般是指參與水利工程征地移民資金管理的行政管理機(jī)構(gòu)，包括中央及各級(jí)政府的移民資金管理機(jī)構(gòu)，如：各級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)、水利局（廳），各級(jí)移民建管局、移民辦以及其他相關(guān)移民資金管理機(jī)構(gòu)（如社保局等）。這些機(jī)構(gòu)起到了對(duì)本區(qū)域本機(jī)構(gòu)移民資金的使用負(fù)責(zé)和管理，并對(duì)其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金使用監(jiān)督的作用。我國(guó)水利工程移民資金一般管理流程如下：

1.2.1 項(xiàng)目法人確定補(bǔ)償金額

我國(guó)由國(guó)家投資的大型水利工程的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定工作上，就是結(jié)合《條例》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的耕地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的有關(guān)規(guī)定和地方的有關(guān)如征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍，耕地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍等。

參照以上標(biāo)準(zhǔn)，移民損失需補(bǔ)償?shù)馁Y料通過村集體（鎮(zhèn)）、縣、市、省級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的層層上報(bào)至項(xiàng)目法人批準(zhǔn)，參考地方居民生活標(biāo)準(zhǔn)情況，由項(xiàng)目法人申請(qǐng)招標(biāo)，在移民的各種補(bǔ)充上綜合確定幾個(gè)補(bǔ)償方案，具體包括房屋、青苗、土地安置費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、原則，并按戶、按村核算出每戶金額定額，并規(guī)定下屬機(jī)構(gòu)按照設(shè)定好的補(bǔ)償定額對(duì)移民發(fā)放補(bǔ)償資金，確保每戶移民的資金準(zhǔn)確到位。

1.2.2 財(cái)政、水利部門共同支付、監(jiān)督

移民資金的撥付級(jí)別依次是省、市（縣）、鄉(xiāng)、村，撥付順序按照區(qū)域級(jí)別進(jìn)行。由項(xiàng)目法人先把資金撥付到省財(cái)政部門，總數(shù)由同級(jí)水利部門監(jiān)督，經(jīng)水利部門監(jiān)管同意，把資金撥付到市級(jí)財(cái)政部門，市級(jí)水利部門進(jìn)行監(jiān)督，同理順次撥付到下一級(jí)的財(cái)政部門，最后撥付到村，至移民轉(zhuǎn)款專戶中。移民可將首重移民資金與法人設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和金額對(duì)照，確保資金的完整性。

如果移民資金按照標(biāo)準(zhǔn)撥付使用有剩余，則按照現(xiàn)行專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法和結(jié)余資金管理有關(guān)規(guī)定，結(jié)余經(jīng)費(fèi)全額上繳收回。

以下是一般水利工程移民資金支付的流程圖：

一般水利工程移民資金支付流程圖

圖注：是補(bǔ)償資料反饋，代表監(jiān)督

2 內(nèi)部控制于水利工程移民資金管理的適用性分析

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是指單位為了保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，確保相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度及單位經(jīng)營(yíng)管理方針政策的貫徹執(zhí)行，避免和降低各種風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營(yíng)管理效率，實(shí)行單位經(jīng)營(yíng)管理目標(biāo)而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序。

2.1內(nèi)部控制的概念

控制是“為了確保組織目標(biāo)以及為此而擬定的計(jì)劃能夠得以實(shí)現(xiàn)，各級(jí)主管人員根據(jù)事先確定的標(biāo)準(zhǔn)或因發(fā)展的需要而重新擬定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行衡量、測(cè)量和評(píng)價(jià)，并在出現(xiàn)偏差時(shí)糾正，以防止偏差再度出現(xiàn)或繼續(xù)發(fā)展”。（《哈佛管理全集》）?？刂频哪康挠袃蓚€(gè)，一是“維持總量”，即保持系統(tǒng)原有的狀態(tài)，如果系統(tǒng)在運(yùn)行過程中出現(xiàn)偏差，及時(shí)采取必要的措施，使系統(tǒng)朝著既定目標(biāo)運(yùn)行。比如，企業(yè)需要有一定總量的費(fèi)用開支，費(fèi)用開支又是既定的，不需改變，如果經(jīng)營(yíng)過程中需要改變既定數(shù)額時(shí)，就要采取相應(yīng)措施，降低費(fèi)用的其中幾部分，使其不超過費(fèi)用總額；二是“改變總量”，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的狀態(tài)中，比如企業(yè)要擴(kuò)大市場(chǎng)，增加銷售額，就需要采取一定方法例如增加產(chǎn)量、增加商品種類來增加銷售額。

現(xiàn)代內(nèi)部控制作為一種先進(jìn)到單位內(nèi)部管理制度已經(jīng)普遍被企業(yè)所采用，企業(yè)內(nèi)部控制制度的完善嚴(yán)密與否，執(zhí)行情況的好壞關(guān)系到企業(yè)的生死存亡。有了嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度，會(huì)使企業(yè)內(nèi)部組織合理、分工明確；職責(zé)清晰、獎(jiǎng)懲分明；權(quán)限適度、緊密配合。相反，如果一個(gè)企業(yè)沒有良好的內(nèi)部控制制度就會(huì)造成組織混亂、職責(zé)不清；濫用職權(quán)，缺乏制衡；效益低下，喪失競(jìng)爭(zhēng)力。

2.2 多元化投資水利工程移民資金管理相關(guān)因素分析

2.2.1 資金管理的部門設(shè)置和相關(guān)流程

我國(guó)大中型水利水電工程建設(shè)中,項(xiàng)目法人或業(yè)主與工程淹沒和安置區(qū)地方人民政府簽訂移民安置和投資包干合同,按照合同將移民資金支付給簽訂合同的地方人民政府,簽訂合同的人民政府再按照組織層級(jí)與下一級(jí)人民政府簽訂合同,將移民安置任務(wù)層層分解到縣,移民資金按照簽訂合同的層級(jí),逐級(jí)下?lián)艿娇h,由縣級(jí)人民政府最終完成移民資金的兌付。因此，在不考慮其它因素的情況下,組織層級(jí)越多,資金下?lián)芩俣仍铰?而且資金涉及部門越多，看管資金的部門越多，任何中間層級(jí)出現(xiàn)問題都將導(dǎo)致移民資金不能及時(shí)下?lián)芎蛢陡丁Ｓ行┧こ倘鄙俳y(tǒng)一資金管理系統(tǒng)，各個(gè)相關(guān)部門、資金的各個(gè)流向?qū)Y金流動(dòng)的影響沒有形成相關(guān)聯(lián)的完整信息，難于有效監(jiān)督。

2.2.2 人的因素

任何工作都要由人來完成,人具有復(fù)雜的社會(huì)性,人的工作態(tài)度如何,也將影響工作的效率。因此,除了組織層級(jí)之外,各級(jí)政府參與移民資金管理的人員也是影響資金傳遞效率的重要因素。同時(shí),移民資金也存在被挪用、截留的情況, 這也屬于人為因素，人與人之間復(fù)雜的人際關(guān)系，也將加大資金運(yùn)行的復(fù)雜性，這些都將對(duì)移民資金能否及時(shí)支付到移民手中產(chǎn)生重要的影響。

2.3 二者相關(guān)性分析

2.3.1 項(xiàng)目前控制移民資金總量

目前，移民投資管理實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主與地方政府簽訂協(xié)議,對(duì)征地移民的投資和任務(wù)實(shí)行金額和進(jìn)度的設(shè)定,通過對(duì)各區(qū)域移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償數(shù)量的設(shè)定，核算撥付金額。規(guī)定征地移民資金的使用一般不能突破數(shù)額，如果突破，要申請(qǐng)報(bào)告，清楚表述突破金額的原因和補(bǔ)償方面，對(duì)于合理的，應(yīng)補(bǔ)付剩余資金，對(duì)于不合理的申請(qǐng)，拒絕并請(qǐng)地方財(cái)政配套資金。

以三峽水利水電工程為例，移民總投資是指以基準(zhǔn)年價(jià)格水平為基礎(chǔ)編制的,并經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的移民初步設(shè)計(jì)概算計(jì)算出來。對(duì)移民投資實(shí)行總量控制,能使投資總量不突破國(guó)家審查批準(zhǔn)的數(shù)額。

2.3.2 建立水利、財(cái)政部門“責(zé)權(quán)制”,保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全

科學(xué)有效的內(nèi)部控制制度要求合理設(shè)置單位內(nèi)部的崗位，并明確各部門的職責(zé)和權(quán)利，做到各部門、人與人之間職責(zé)明確、分工清楚；同時(shí)，職責(zé)明確也有利于部門、個(gè)人之見的相互監(jiān)督檢查、糾正錯(cuò)誤，有利于發(fā)現(xiàn)問題的原因和環(huán)節(jié)，并針對(duì)個(gè)人職責(zé)追究責(zé)任，做到賞罰明確。

在水利工程移民資金管理中，把整個(gè)移民資金管理工作看成一個(gè)整體，那么各級(jí)移民機(jī)構(gòu)就是活動(dòng)內(nèi)部的個(gè)體。在這些個(gè)體中，要設(shè)置內(nèi)部控制制度，明確各級(jí)水利部門、財(cái)政部門職責(zé)和權(quán)限。如資金要流經(jīng)哪些部門，不能經(jīng)哪些人之手；還包括明確各部門的職責(zé)，水利部門要負(fù)責(zé)籌措地方資金和管理該工程所在地的移民資金管理，財(cái)政部門要負(fù)責(zé)監(jiān)督各部門的會(huì)計(jì)核算制度，移民管理部門也要監(jiān)督移民資金的使用，以及收集移民的意見。工作中要做到職責(zé)清晰，各部門在自己的權(quán)限做范圍內(nèi)部的事情，不屬于自己部門的事情不插手、不過問，資金部門的事情要盡職盡責(zé)做好，明確責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。以下是水利工程中責(zé)任主體相互制約的關(guān)系：

第一，同級(jí)的各部門之間是互相牽制的關(guān)系，例如同級(jí)的水利部門、財(cái)政部門、移民管理部門，這些部門負(fù)責(zé)該級(jí)的移民資金的使用和管理。之所以讓幾個(gè)部門同時(shí)監(jiān)督管理該級(jí)的資金使用，是因?yàn)楦鞑块T之間可以互相監(jiān)督對(duì)方單位的資金使用情況，這樣減少了資金被挪用或?yàn)E用的風(fēng)險(xiǎn)。兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門或人無意識(shí)濫用或錯(cuò)用資金的幾率減??；兩個(gè)或兩個(gè)以上部門對(duì)資金的使用進(jìn)行舞弊的可能性也大大低于一個(gè)人或部門舞弊的可能性。這正是內(nèi)部控制牽制制度的實(shí)質(zhì)，規(guī)定有關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的除了不能由一個(gè)人或一個(gè)部門總覽全過程。

第二，相同部門的不同層級(jí)之間的監(jiān)管關(guān)系。例如，省級(jí)水利部門要監(jiān)管整個(gè)工程在本省區(qū)域內(nèi)的移民資金管理，同時(shí)它還是直接管理市級(jí)移民資金管理的主要機(jī)構(gòu)。這一點(diǎn)符合內(nèi)部控制理論中的“控制”的概念，就是上級(jí)對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行衡量、測(cè)量和評(píng)價(jià)，并在出現(xiàn)時(shí)進(jìn)行糾正。

完整的內(nèi)部控制制度通過環(huán)環(huán)相扣的管理可以有效地防止貪污、挪用、盜竊等違法亂紀(jì)的行為發(fā)生，防止各種舞弊等非法行為，保障資金的安全、高效實(shí)用和完整。

2.3.3 加強(qiáng)各移民部門內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督

要確保內(nèi)部控制制度的實(shí)施效果，就必須監(jiān)督內(nèi)部控制的實(shí)施，而內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)是強(qiáng)化內(nèi)部控制制度的一項(xiàng)基本措施。具體工作中應(yīng)做到如下幾點(diǎn)：一是各部門內(nèi)部要建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在應(yīng)該高于其他職能部門，并且獨(dú)立于其他部門，使內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)能夠有效地監(jiān)督其他部門對(duì)資金的使用上存在的疏漏，有沒有挪用資金、占用資金等情況；二是要吸收和具備高素質(zhì)審計(jì)人才。在內(nèi)審人員上，不僅要有懂財(cái)務(wù)的審計(jì)人員，而且還應(yīng)配備精通其他相關(guān)業(yè)務(wù)的專門人才，這樣才能更好地監(jiān)督各個(gè)業(yè)務(wù)的管理。要選擇有豐富知識(shí)和業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的人員加入到內(nèi)部審計(jì)部門，同時(shí)，還要通過培訓(xùn)的方式加強(qiáng)內(nèi)審人員的業(yè)務(wù)能力，以適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。

2.3.4 結(jié)余移民補(bǔ)償資金妥善管理

我國(guó)大中型水利條例對(duì)部門結(jié)余資金分類，并進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，使結(jié)余資金妥善地管理，有關(guān)部門按照結(jié)余資金的情況和當(dāng)年的概算，撥付下一年度部門資金，如要要?jiǎng)佑媒Y(jié)余資金，應(yīng)該向財(cái)政部門提出申請(qǐng)，并審核。

2.3.5 獎(jiǎng)賞分明考核資金使用情況，提高部門積極性

通過內(nèi)部控制制度可以設(shè)立賞罰分明的機(jī)制，以此對(duì)各級(jí)移民工作繼續(xù)考核，對(duì)于節(jié)省資金、按進(jìn)度完成任務(wù)的部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于資金使用過度又不得其所的部門給予行政上或金錢上的處罰。大大調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性，激勵(lì)大家刻苦鉆研去提高工作效率，同時(shí)，完善的內(nèi)部控制制度要求科學(xué)地設(shè)置崗位，“量才施用”，讓每個(gè)人、每個(gè)崗位都發(fā)揮最大限度的效用。

綜上分析，征地移民中的各部門責(zé)權(quán)，是相互聯(lián)系、相互制約的同時(shí)，內(nèi)部控制制度符合移民資金管理的目標(biāo)和流程設(shè)計(jì)，內(nèi)控制度在管理過程中體現(xiàn)為事前控制金額總量、實(shí)行金額計(jì)劃制度，事中多部門共同控制資金撥付，事后余額妥善管理并采取獎(jiǎng)罰分明的考核制度。通過事前、事中、事后按各方面控制資金的總量和撥付效率，保證了資金的安全與高效，使每一分錢都花在移民遷徙的工作上，保證了國(guó)計(jì)民生。

多年來，有很多移民尚未解決生活問題，他們面臨著失去生存來源、失去土地、急需就業(yè)的問題。由此引起的移民上訪、靜坐等事件已危害社會(huì)穩(wěn)定。這說明了解決庫(kù)區(qū)移民問題，均衡移民補(bǔ)償資金更應(yīng)該引起重視，在水利工程建設(shè)中，運(yùn)用內(nèi)部控制原理，加大部門之間的牽制是加強(qiáng)資金管理和移民工作的需要，水利建設(shè)單位必須適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，完善內(nèi)控制度，適應(yīng)改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的資金管理體制和運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)移民資金管理，使其能真實(shí)、合法使用并產(chǎn)生效益。

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責(zé)任編輯：徐哈軍

2015-03-18

司海琳（1987-），女，安徽阜陽(yáng)人，阜陽(yáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)院助教。主要研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。

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1672-4437（2015）02-0056-04