農(nóng)村土地整理項目的治理績效評價

端木鍍洋，劉友兆

(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院,江蘇南京 210095)

農(nóng)村土地整理項目的治理績效評價

端木鍍洋，劉友兆*

(南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院,江蘇南京 210095)

以利益相關(guān)者理論、項目治理理論、委托-代理理論為基礎(chǔ),圍繞土地整理項目、項目治理、績效評價3個關(guān)鍵內(nèi)容,將治理理論引入農(nóng)村土地整理項目。主要界定了研究涉及的利益相關(guān)者,考查了在內(nèi)部治理與外部治理過程中,政府、項目法人、農(nóng)戶等多個權(quán)利主體的利益訴求,揭示了土地整理項目中利益主體的各項權(quán)責利情況以及矛盾糾葛,初步探索了農(nóng)村土地整理項目治理的運行機制,探求了土地整理項目治理績效的形成與影響因素。并以鹽城市鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn)光華村的土地整理項目作為研究對象,運用構(gòu)建指標體系評價了該項目的治理績效,結(jié)果表明大岡鎮(zhèn)土地整理項目治理績效一般,在項目進行以及長遠的利益保障方面有所欠缺、監(jiān)督機制不完善、整理項目實施效果欠佳為主要原因。

農(nóng)村土地整理;利益相關(guān)者;項目治理;績效評價

文獻著錄格式:端木鍍洋,劉友兆.農(nóng)村土地整理項目的治理績效評價[J].浙江農(nóng)業(yè)科學,2015,56(9):1473-1476.

DOI 10.16178/j.issn.0528-9017.20150944

土地資源一直是人類賴以生存、發(fā)展的最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料和生活條件。從20世紀90年代起,全世界人民就迫于相當嚴峻的土地保護壓力,在人口基數(shù)大、土地數(shù)量基數(shù)同樣大的中國,土地保護更是國家和人民不得不面對的難題,因此做好農(nóng)村土地整理項目極為重要。無論土地整理項目在哪里進行,都必然涉及項目自身管理的要求。然而,由于土地整理項目的復雜度加深,利益牽涉面廣,僅憑普通項目管理的經(jīng)驗無法滿足現(xiàn)行土地整理項目的需要,現(xiàn)有的管理體制亟待創(chuàng)新。對項目治理績效進行分析,既是對土地整理項目治理情況的最佳反饋,也是砥礪土地整理項目治理理念不斷發(fā)展的有效動力。

基于治理理論,項目治理與土地整理項目治理之間存在極大的共性。項目治理作為一種基于契約的制度框架,體現(xiàn)了項目參與各利益相關(guān)者之間權(quán)、責、利關(guān)系的制度安排。農(nóng)村土地整理項目作為具有重大社會意義的公共項目,存在非營利性和公共價值,具備推行(公共)項目治理的理論基礎(chǔ)和借鑒環(huán)境。此外,公司治理與項目治理亦具備共同的本質(zhì)特征,都是在組建一定的組織后去完成設定的目標,因此,將公司治理績效的理念和體系引入農(nóng)村土地整理項目治理績效研究是可取且意義充足的。本文以前述3種理論為基礎(chǔ),探索農(nóng)村土地整理項目的治理績效評價,以期為相關(guān)研究提供參考。

1 農(nóng)村土地整理項目治理理論

利益相關(guān)者理論的中心思想是:項目是由不同要素提供者組成的一個系統(tǒng),他們提供的要素有許多是項目的專用資產(chǎn),他們是這些項目的利益相關(guān)者。項目治理是為項目涉及的利益相關(guān)者創(chuàng)造服務,而不僅僅是為管理者的利益最大化服務。為此,就應當讓利益相關(guān)者享有所有權(quán)并參與項目治理。有許多實踐已經(jīng)在這方面做了有益的嘗試,如員工持股計劃、雇員進入董事會的監(jiān)事會、董事會結(jié)構(gòu)的重構(gòu)以及機構(gòu)投資者和債權(quán)人的作用等。

項目治理理念是對傳統(tǒng)的、一貫的、單一的自上而下的政府管理理念的沖擊與挑戰(zhàn)。項目治理強調(diào)的是治理主體多中心化的秩序(如利益相關(guān)者多樣化、多重化)和治理權(quán)力的多維度,這與之前自上而下的行政命令與自下而上的教條服從相反,與命令、要求、控制相對,推崇對話、談判、協(xié)商與合作,強調(diào)在項目治理中涉及的利益相關(guān)者(如土地整理項目中的政府部門、項目業(yè)主、承包商、農(nóng)村集體、農(nóng)戶等)彼此互動、相互協(xié)作和共同治理,這是市場經(jīng)濟條件下完善項目管理體制的必然要求。

2 評價指標體系構(gòu)建

運用“邏輯過程”框架(投入→過程→產(chǎn)出→效果),構(gòu)建了評價指標體系?！斑壿嬤^程”的思路是將目標和因果這兩層關(guān)系細化為4個動態(tài)性又連為一體的不同層次,這與“績效”理念中“表現(xiàn)與成績、執(zhí)行與效果”相呼應?？冃Р粌H需要考慮結(jié)果如何,更要分析過程發(fā)生了什么,所以依據(jù)這樣一個邏輯過程的四維,可以將農(nóng)村土地整理項目治理績效的分析畫成一條動態(tài)流線圖(圖1),從不同過程理解和分析其治理績效。

圖1 土地整理項目治理績效的評價指標體系框架

3 農(nóng)村土地整理項目治理績效評價的模糊物元模型

物元分析最早是由我國著名學者蔡文教授提出的,它的核心是促進事物轉(zhuǎn)化、解決不相容問題,該分析方法適用于多因素的評價問題。針對土地整理項目治理績效模糊的評判標準,本研究基于物元分析,結(jié)合模糊集合與歐式貼近度計算,來開展土地整理項目的治理績效評價。

具體步驟如下:結(jié)合評價指標體系設定的4大評價維度,23項指標評價因子,綜合專家咨詢設立的目標尺度,形成5位23維的復合模糊物元;再者,按照“越大越優(yōu)、越小越優(yōu)”兩種類型分別進行模糊量值的標準化計算,得到從優(yōu)隸屬度模糊物元;最后,由從優(yōu)隸屬度模糊物元確定其標準模糊物元,之后根據(jù)標準模糊物元與從優(yōu)隸屬度模糊物元作平方差,得到差平方復合模糊物元。

4 實證研究

4.1 項目區(qū)概況和數(shù)據(jù)來源

項目區(qū)位于鹽城市鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn),建設規(guī)模205.16 hm2,新增耕地10.8 hm2。項目實現(xiàn)土地平整169.67 hm2,田間土地平整土方量60 522.17 m3;新建進水機口55座、機耕橋7座;改建機耕橋4座;新建各級涵洞39座;新增流動泵站20座;新建泥結(jié)石路面支道路2條,總長2 910 m;新建泥結(jié)石路面田間道6條,總長2 710 m;沿灌排兩用渠道新建生產(chǎn)路17 480 m,防護林植樹3 745株;拆遷房屋面積505.85 m2。實際預算總投資292萬元。

評價指標數(shù)據(jù)主要來源于眾多土地整理項目的各方面資料,大致可分為項目申請與決策階段資料。(1)農(nóng)村土地整理項目可行性研究、農(nóng)村土地整理項目規(guī)劃文本、農(nóng)村土地整理項目規(guī)劃說明、農(nóng)村土地整理項目規(guī)劃圖件、農(nóng)村土地整理項目預算書、農(nóng)村土地整理項目投資預期效益情況報告。(2)項目工程進展階段的農(nóng)村土地整理項目工程質(zhì)量監(jiān)理評估報告、農(nóng)村土地整理項目財務決算與審計報告。(3)項目竣工驗收階段的農(nóng)村土地整理項目竣工驗收報告、農(nóng)村土地整理項目工程監(jiān)理總結(jié)報告、農(nóng)村土地整理項目初驗報告、農(nóng)村土地整理項目竣工圖以及其他相關(guān)資料。據(jù)此,通過土地整理項目專家評審團討論打分確定指標權(quán)重。

4.2 指標權(quán)重和目標值的確定

構(gòu)建網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)關(guān)系圖,用SD軟件結(jié)合專家評分算出各項指標權(quán)重。同時,結(jié)合農(nóng)村土地整理項目建設情況、文檔資料(如農(nóng)村土地整理項目梭工驗收資料)、《國家投資土地開發(fā)整理項目竣工驗收暫行辦法》、專家打分等綜合確定目標值(表1)。

4.3 結(jié)果分析

本實例研究采用網(wǎng)絡分析法(ANP),在層次分析(AHP)的基礎(chǔ)上,考慮了不同層次因素間的相互作用與反饋情況,在專家的意見指導下,確定了23項評價指標的權(quán)重。根據(jù)土地整治項目相關(guān)驗收標準與規(guī)定,結(jié)合相關(guān)專業(yè)人士的意見,設定了各項評價指標的目標值,將各項指標分為優(yōu)秀、良好、一般、較差4個等級。之后,將研究項目的實際值與訪談、問卷調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)帶入之前構(gòu)建的模糊評價模型,計算得到如下結(jié)果。

表1 農(nóng)村土地整理項目治理績效評價指標權(quán)重和目標值

從項目投入與決策的治理績效情況來看,單位面積投資額等5項指標調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.037 5, 0.005 9,0.013 6和0.166 9。根據(jù)歐式貼近原理,大岡鎮(zhèn)土地治理項目的投入決策治理績效為良好。說明在土地整理項目的初期,尤其是在決策分析階段,主要負責單位以及核心規(guī)劃管理部門,協(xié)同合作,科學決策,形成了良好的治理績效,實現(xiàn)了項目規(guī)劃決策的科學、規(guī)范、高效。

從項目的實施組織與管理的治理績效來看,預算執(zhí)行偏差率等5項指標調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.036 3, 0.008 8,0.016 7和0.077 4。

根據(jù)貼近度原理,大岡鎮(zhèn)光華村土地治理項目的組織實施治理績效為良好。說明在項目進行過程中,項目的執(zhí)行與施工的組織都比較到位,該階段由于制度約束健全,各利益相關(guān)主體尤其是項目實施方工作到位,在預算、工期方面表現(xiàn)出了較高執(zhí)行水準,治理績效良好。

從項目的建設與監(jiān)督的治理績效來看,耕地面積增加率等8項指標調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為:0.275 9, 0.124 0,0.001 3和0.089 6。按貼近程度來判定,光華村土地治理項目的建設與監(jiān)督的治理績效為一般。這表明在工程建設中、竣工后,其項目初始目標的實現(xiàn)情況不夠理想。一方面由于項目本身的條件限制,涉及的整理地塊較小,各項建設受制;但另一方面也在一定程度上反映出項目在整理后達到的水平上偏低,并且相對缺乏合理有效的監(jiān)督與制約機制,使得項目的工程建設治理水平不高,利益相關(guān)者參與度不高。

從項目的綜合產(chǎn)出與效益來看其治理績效,農(nóng)地年收入增加量等5項指標調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.118 9, 0.058 3,0.004 5和0.064 3,根據(jù)貼近度判別,光華村土地整理項目的綜合產(chǎn)出與效益的治理績效為一般。說明在項目完成后,農(nóng)地產(chǎn)能提高、就業(yè)改善、成本回收和公眾的滿意度還有待提升。該土地整理項目治理的效果并不明顯,主要體現(xiàn)在農(nóng)民主體的一些利益訴求還不能得到很好滿足,各方利益還有待協(xié)調(diào),項目本身整理水平也亟待提高。

總體來看,鹽城市鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn)光華村土地整理項目,其各項指標調(diào)查現(xiàn)值與優(yōu)秀、良好、一般、較差目標限值的歐式距離分別為0.181 9, 0.142 6,0.011 7和0.195 4。按照歐式貼近度的計算規(guī)則,該項目的總的治理績效判定為一般。

5 討論

農(nóng)村土地整理項目,對于保障國家糧食安全,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要作用。而目前土地整理項目的管理還存在較多問題,尤其是制度框架層面有待進一步創(chuàng)新與完善。公司治理理論起步較早,理論成果應用較為成熟,且與土地整理項目等公共項目治理具有一定的相似性與可借鑒性。因此將治理理論引用到農(nóng)地整理項目中具有一定的理論可行性與現(xiàn)實必要性。本文在明確治理理論概念與內(nèi)容的基礎(chǔ)上,將治理與農(nóng)村土地整理項目相結(jié)合,嘗試從內(nèi)部治理和外部治理兩個方面分析農(nóng)村土地整理項目的治理運行機制以及治理績效形成。

土地整理項目中,各利益相關(guān)者由于各自的出發(fā)點、利益訴求不同,往往會產(chǎn)生沖突。這種矛盾沖突,容易影響整理項目治理績效的發(fā)揮,在項目的前、中、后期都會對項目真正效用的發(fā)揮產(chǎn)生負面影響。因此,應給各個權(quán)利主體提供表達各自需求的渠道,合理分配整理項目所得利益,并在法律、制度的約束下實現(xiàn)共同利益的最大化。這就需要通過完善項目決策機制、形成項目激勵機制、加強項目監(jiān)督機制,從項目的各個環(huán)節(jié)出發(fā),形成核心利益相關(guān)者的治理結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮市場與政府的作用。

本研究將基于項目治理理論構(gòu)建的農(nóng)村土地整理項目治理績效評價指標體系運用于鹽都區(qū)大岡鎮(zhèn)光華村土地整理項目,評價結(jié)果顯示,光華村土地整理項目治理績效一般。在項目開始的前期,主要是決策、規(guī)劃、組織實施方面,該項目的績效水平良好,主要的治理薄弱環(huán)節(jié)在于項目中期和后期產(chǎn)出的效益,農(nóng)民滿意度、農(nóng)地實際產(chǎn)能、相關(guān)監(jiān)管不足,這是最終影響項目治理績效的主要原因。

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(責任編輯：高 峻)

F 301.2;C 939

A

0528-9017(2015)09-1473-04

2015-05-06

端木鍍洋(1989-),男,江蘇揚州人,碩士,主要研究方向為土地可持續(xù)發(fā)展與利用。E-mail:duanmu_duyang@163.com。

劉友兆(1959-),男,江蘇淮安人,教授,博士,博士生導師,主要研究方向為土地可持續(xù)利用與土地資源評價。E-mail:yzliu@njau.edu.cn。