城市治理導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新芻議

李明超

摘要 城市治理主要涉及城市空間內(nèi)不同的權(quán)利主體——政府、社會(huì)組織和城市居民。我國(guó)城市化的迅速發(fā)展奠定了城市治理的時(shí)代背景和外在基礎(chǔ)，城市社會(huì)管理體制的變革提供了城市治理的政治動(dòng)因和內(nèi)在動(dòng)力。近年來(lái)，杭州依托復(fù)合主體參與協(xié)商民主的機(jī)制，通過(guò)在全市建設(shè)基層社會(huì)服務(wù)管理中心及其數(shù)字平臺(tái)，進(jìn)一步整合轄區(qū)公共行政資源，各城區(qū)深入探索服務(wù)管理體制創(chuàng)新，著力提升社會(huì)服務(wù)和管理水平，逐步實(shí)現(xiàn)了社會(huì)資源和公眾參與渠道的優(yōu)化配置，即在參與協(xié)商民主的框架下實(shí)現(xiàn)了從社會(huì)復(fù)合主體到城市品牌網(wǎng)群再到城市治理的發(fā)展跨越。鞏固深化城市治理導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新成果，需要繼續(xù)探索系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的社會(huì)服務(wù)管理和治理體系建設(shè)的基本路徑。

關(guān)鍵詞 城市治理；復(fù)合主體；社會(huì)管理；社會(huì)服務(wù)管理中心；治理體系

[中圖分類號(hào)]F299.2；D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）11-0044-05

黨的十八屆三中全會(huì)明確把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，并專章部署創(chuàng)新社會(huì)治理體制，強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序”。治理是多元社會(huì)主體在平等、參與、溝通、協(xié)商、合作基礎(chǔ)上形成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)互動(dòng)管理機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是在利益整合基礎(chǔ)上建立的以問(wèn)題為導(dǎo)向、追求共同利益、解決公共物品有效供給的綜合管理過(guò)程。治理可分為全球治理、國(guó)家治理、城市治理、社區(qū)治理等不同層級(jí)，其中城市治理是國(guó)家治理的源頭和基礎(chǔ)。城市權(quán)力分配運(yùn)行體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系一直是現(xiàn)代民主實(shí)踐的核心問(wèn)題，如何在城市空間內(nèi)協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，是推進(jìn)城市民主制度建設(shè)的關(guān)鍵。治理的理論前提在于，每個(gè)主體的考量和行為模式都源自于其特定的利益需求，從而據(jù)此構(gòu)建多元主體之間相關(guān)利益的分配調(diào)節(jié)機(jī)制。在多中心治理的典型模式中，城市事務(wù)的利益相關(guān)者是分析城市治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵變量。社區(qū)治理既是城市治理的重要節(jié)點(diǎn)，也是城市治理的基本單元。社區(qū)是戶籍人口與非戶籍人口、原住民與外來(lái)人口等城市市民棲息、生活、交往和互動(dòng)的鄰里空間，市民通過(guò)家庭、鄰居而融入社區(qū)，社區(qū)治理是和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。由于生活需要彼此關(guān)聯(lián)，市民之間的和睦有賴于社區(qū)認(rèn)同，形成相互幫助、相互照應(yīng)的親密情感聯(lián)系。社區(qū)成員因籍貫、職業(yè)、收入、文化程度、志趣和個(gè)性等不同，會(huì)產(chǎn)生不同的利益訴求甚至矛盾，因此需要通過(guò)制度化的城市治理進(jìn)行調(diào)節(jié)。以社區(qū)治理為載體的城市治理實(shí)質(zhì)上是管理與自治的復(fù)合形式。近年來(lái)，杭州通過(guò)大力推進(jìn)社會(huì)服務(wù)管理與和諧社區(qū)的體制建設(shè)，推動(dòng)城區(qū)開(kāi)展多種類型的服務(wù)管理創(chuàng)新，培育發(fā)展各種功能的復(fù)合型社會(huì)主體，進(jìn)而探索了城市治理導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)管理實(shí)現(xiàn)路徑。

一、城市治理導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)管理理論探討

在肇始于英國(guó)工業(yè)革命的兩百多年的城市化進(jìn)程中，西方國(guó)家公共管理理論創(chuàng)新和改革探索卓有成效，在城市治理理論范式方面主要出現(xiàn)了三次較大的理論轉(zhuǎn)向：先從傳統(tǒng)區(qū)域主義到公共選擇理論學(xué)派，再到新區(qū)域主義。雖然不同的理論范式各有側(cè)重和優(yōu)劣之處，但在不同學(xué)者和改革家的整合下逐漸被吸收到各類城市治理運(yùn)作機(jī)制中，形成了各具特色的城市治理模式。我國(guó)城市管理模式的變遷受國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和西方公共管理改革的雙重影響，完整經(jīng)歷了管制模式、經(jīng)營(yíng)模式和治理模式三個(gè)發(fā)展階段。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入快速城市化時(shí)期，尤其是1994年以后，城市逐漸成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要載體。如何在城市空間內(nèi)形成一個(gè)合理、有效的整體發(fā)展模式，尋求建構(gòu)現(xiàn)代社會(huì)良性治理的發(fā)展路徑，成為我國(guó)城市治理中的核心議題。從國(guó)內(nèi)研究情況來(lái)看，城市治理議題多集中于公共管理、城市規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人文地理、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，研究的主題和內(nèi)容主要集中于城市治理的興起背景、基本含義、主要模式、分析框架、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、績(jī)效評(píng)估、研究述評(píng)等方面?？傮w來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)城市治理的研究仍有待加強(qiáng)，現(xiàn)有成果多停留在介紹西方城市治理理論、具體經(jīng)驗(yàn)和比較研究層面，對(duì)城市治理中的政府自身建設(shè)、基層經(jīng)驗(yàn)、民間組織、企業(yè)與政府良性互動(dòng)參與治理等方面，尚缺少深入的系統(tǒng)研究。

城市治理對(duì)政府管理提出了新的訴求，需要城市政府協(xié)調(diào)好政府自身利益和城市公共利益之間的關(guān)系，在兼顧政府自身利益的同時(shí)，堅(jiān)持以城市公共利益至上的原則，大力提高城市政府的公共精神和公共意識(shí)。只有這樣進(jìn)行正確的利益定位，才能保證城市政府利益機(jī)制的正確性和合理性，也才能擔(dān)負(fù)起在城市治理中的引導(dǎo)者、監(jiān)督者和維護(hù)者的職責(zé)，成為城市治理的核心。從政府管理下的大包大攬向城市治理導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)管理體制轉(zhuǎn)型，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府管理模式所提出的改革與創(chuàng)新要求。與傳統(tǒng)的城市政府管理相比，現(xiàn)代的城市公共治理在參與主體、信息平臺(tái)、組織制度、規(guī)范體系等方面進(jìn)行了創(chuàng)新性的探索，主要體現(xiàn)在：

第一，多元治理的參與主體創(chuàng)新。傳統(tǒng)城市管理模式的基本特征，就是以政府組織為單一管理主體。在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給上，政府習(xí)慣于大包大攬或壟斷經(jīng)營(yíng)，沒(méi)有動(dòng)態(tài)地反映公共服務(wù)消費(fèi)者的需求結(jié)構(gòu)變化，社會(huì)公共參與的渠道狹窄，公民參政議政的效能感低，導(dǎo)致政府不堪重負(fù)而且費(fèi)力不討好。現(xiàn)代公共治理模式以公眾偏好或市民對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求及滿意程度為導(dǎo)向，同時(shí)結(jié)合公共資源的可支配程度，來(lái)改進(jìn)城市管理和公共服務(wù)的方式。這種顧客導(dǎo)向的有效供給模式，尊重公共選擇、注重通過(guò)NGO、CBO和VO等公民社會(huì)組織提高公眾參與水平，促使公共服務(wù)的消費(fèi)者參與公共服務(wù)的生產(chǎn)、供給、提升與維護(hù)之中。

第二，多元治理的信息平臺(tái)創(chuàng)新。城市政府管理的基本工具是法定權(quán)力與政府管制。在公共治理的工具體系中，政府管制、法律強(qiáng)制仍然是必備的手段。然而，當(dāng)社會(huì)發(fā)展到要求政府淡化強(qiáng)制管理、突出社會(huì)服務(wù)職能的時(shí)候，政府在確保信息采集和傳遞暢通的情況下放松管制，充分采用分權(quán)、授權(quán)、談判、協(xié)商、合作、自治等方式方法，被證明是必要和有效的。endprint

第三，多元治理的組織制度創(chuàng)新。政府管理的組織結(jié)構(gòu)是科層制度（官僚制），其長(zhǎng)處是使政府過(guò)程像結(jié)構(gòu)精密的鐘表一樣按部就班地運(yùn)轉(zhuǎn)。面對(duì)日益分化的、不確定的、動(dòng)態(tài)的現(xiàn)代社會(huì)，這種組織制度暴露其僵化和低效的弊病。因此，城市治理導(dǎo)向的政府城市管理體制改革，需要建構(gòu)動(dòng)態(tài)合作的、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的、社區(qū)自治的城市管理模式，提高治理組織的靈活性，降低城市運(yùn)營(yíng)成本、提高管理效率和效果。

第四，多元治理的規(guī)范體系創(chuàng)新。政府管理的規(guī)則體系是法律、法規(guī)和政府政策。按政策辦事，依法行政是政府行政管理的基本要求。對(duì)于城市治理活動(dòng)來(lái)說(shuō)，法律、法規(guī)和政策是其規(guī)范體系的基礎(chǔ)和核心。在這個(gè)基礎(chǔ)上，還必須建構(gòu)授權(quán)合同、契約、自治章程、行業(yè)規(guī)章等社會(huì)規(guī)范體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，以彌補(bǔ)法律、法規(guī)和政策的不足。就城市管理來(lái)說(shuō)，城市治理更加注重采取說(shuō)服的、契約的、多邊的、自治的方式來(lái)調(diào)整和調(diào)節(jié)復(fù)雜多變的社會(huì)關(guān)系和利益矛盾，而不是依賴壓服的、強(qiáng)制的、單邊的行政控制或命令主義的方式方法。

總之，隨著城市化的推進(jìn)和城市利益多元化訴求格局的形成，城市社會(huì)管理面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，一方面城市管理需要向城市治理轉(zhuǎn)變，另一方面城市治理導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)管理亟須引入系統(tǒng)綜合的治理理念。以系統(tǒng)科學(xué)為指引，積極構(gòu)建城市治理導(dǎo)向的城市社會(huì)服務(wù)管理模式，對(duì)中國(guó)避開(kāi)西方國(guó)家走過(guò)的彎路，走向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的精明增長(zhǎng)之路，具有重要的借鑒意義。系統(tǒng)治理既是對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的綜合管理，更是運(yùn)用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)對(duì)城市復(fù)雜系統(tǒng)實(shí)施的系統(tǒng)化管理，即遵循系統(tǒng)科學(xué)理念，運(yùn)用系統(tǒng)思維方法，對(duì)服務(wù)管理對(duì)象進(jìn)行全過(guò)程、全方位的立體式管理?；谙到y(tǒng)治理的理念，城市治理可定格為由黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界、媒體界、市民界等不同社會(huì)主體，通過(guò)互動(dòng)、民主方式建立復(fù)合的決策參與機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)共同治理城市公共事務(wù)的管理模式。

二、城市治理導(dǎo)向的杭州社會(huì)服務(wù)管理實(shí)踐探索

近年來(lái)，杭州以深化基層社會(huì)管理“規(guī)范一體化、管理信息化、服務(wù)高效化、協(xié)同社會(huì)化”建設(shè)為目標(biāo)，積極推進(jìn)城市街道、社區(qū)服務(wù)管理模式創(chuàng)新，著力提升社會(huì)管理和服務(wù)水平。圍繞建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的城市社會(huì)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)體系，強(qiáng)化城市社區(qū)組織建設(shè)，加快推進(jìn)城市社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站“三位一體”的社區(qū)組織建設(shè)，強(qiáng)化健全基層服務(wù)管理力量，形成社會(huì)服務(wù)管理的合力，在城市治理導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)管理實(shí)踐方面積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第一，探索建立復(fù)合主體的參與協(xié)商民主機(jī)制。在公共事務(wù)治理中，管理主體、管理對(duì)象具有愈發(fā)突出的開(kāi)放性、復(fù)合性、協(xié)商性和靈活性特征，特別是將協(xié)商民主和社會(huì)復(fù)合主體納入了城市治理范疇。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)在多元社會(huì)群體共處的現(xiàn)實(shí)背景下，通過(guò)社會(huì)團(tuán)體和普通公民的積極參與，使得決策和立法達(dá)成共識(shí)。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，就是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民有序的政治參與。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，把協(xié)商民主與選舉（票決）民主結(jié)合起來(lái)納入依法治國(guó)的體制，把“公民有序的政治參與”這一現(xiàn)代民主精神作為民主和法治建設(shè)的重要內(nèi)容，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾，協(xié)商治理城市，共同構(gòu)建和諧社會(huì)。隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，杭州市意識(shí)到單一主體的社會(huì)管理結(jié)構(gòu)正在被打破，亟須構(gòu)建多元社會(huì)主體協(xié)作的公共治理體系，即社會(huì)復(fù)合主體，大力培育以推進(jìn)社會(huì)性項(xiàng)目建設(shè)、知識(shí)創(chuàng)業(yè)、事業(yè)發(fā)展為目的，社會(huì)效益與經(jīng)營(yíng)運(yùn)作相統(tǒng)一，由黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界、媒體界、市民界等不同身份的人員共同參與、主動(dòng)關(guān)聯(lián)而形成的多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的新型創(chuàng)業(yè)主體。培育社會(huì)復(fù)合主體，是政府引導(dǎo)城市治理的積極探索。例如，城市品牌網(wǎng)群以“讓我們生活得更好”為價(jià)值共識(shí)，以“生活品質(zhì)”城市發(fā)展理念和城市品牌的研究、宣傳、推廣為目標(biāo)，構(gòu)建了“研究中心+研究社團(tuán)+展覽、推廣、制作機(jī)構(gòu)”為一體的復(fù)合型社會(huì)主體，成功組織了生活品質(zhì)點(diǎn)評(píng)活動(dòng)、生活品質(zhì)全國(guó)論壇、生活品質(zhì)調(diào)查發(fā)布等重大活動(dòng)，有效反映了社會(huì)各界對(duì)城市生活品質(zhì)建設(shè)的意見(jiàn)建議。2006年3月，定位為杭州“智庫(kù)”和“外腦”的杭州市決策咨詢委員會(huì)成立，聘請(qǐng)?jiān)诤贾莸母叩仍盒?、科研機(jī)構(gòu)、媒體單位、文化團(tuán)體的專家學(xué)者擔(dān)任委員，主要為杭州市的發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略和重大問(wèn)題、重要政策提供決策咨詢論證，進(jìn)一步完善了城市治理的社會(huì)參與機(jī)制。

第二，全面推廣基層“社會(huì)服務(wù)管理中心”綜合平臺(tái)。杭州市余杭區(qū)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心的發(fā)源地。2004年，余杭區(qū)堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在全國(guó)率先設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)治安綜合治理工作中心，取得良好成效?！坝嗪冀?jīng)驗(yàn)”曾被中央社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)在全國(guó)推廣。2012年初，余杭區(qū)將全區(qū)20個(gè)鎮(zhèn)（街道）綜治中心統(tǒng)一更名為社會(huì)服務(wù)管理中心，為基層群眾提供綜合性、一站式、一條龍服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)服務(wù)管理中心是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委、政府（辦事處）組織領(lǐng)導(dǎo)下，集社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理、社會(huì)建設(shè)于一體的工作平臺(tái)。平臺(tái)主要為轄區(qū)居民群眾辦理行政審批、幫扶救助、社會(huì)保障、人口計(jì)生、稅務(wù)稽征、城市管理、法律咨詢、來(lái)信來(lái)訪、矛盾調(diào)解等公共服務(wù)?；鶎由鐣?huì)服務(wù)管理平臺(tái)宜設(shè)置在行政辦公樓一樓或裙房，并配備必要的辦公設(shè)備和通訊工具?？蓪⑵脚_(tái)劃分為服務(wù)功能區(qū)、管理功能區(qū)和辦公功能區(qū)。2012年8月，杭州市委辦公廳、市政府辦公廳發(fā)文要求，按照“應(yīng)進(jìn)盡進(jìn)，資源整合，方便群眾”的原則，基層綜治、黨建、政務(wù)、計(jì)生、社保、民政（殘聯(lián)）、國(guó)土、城管、稅征、工會(huì)、信訪、安監(jiān)、消防、司法、調(diào)解、警務(wù)、禁毒、流動(dòng)人口服務(wù)管理等各項(xiàng)工作，一并納入基層社會(huì)服務(wù)管理平臺(tái)，為轄區(qū)居民群眾提供綜合性、一站式、一條龍服務(wù)。目前“社會(huì)服務(wù)管理中心”模式已經(jīng)在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）推廣。2013年，杭州市193個(gè)鎮(zhèn)（街道）和3 015個(gè)村（社區(qū)）都已全部建立了社會(huì)服務(wù)管理中心。鎮(zhèn)街社會(huì)服務(wù)管理中心不僅是大平臺(tái)，也是指揮部，有利于多部門(mén)聯(lián)動(dòng)作戰(zhàn)，提高辦事效率。自全市3 208個(gè)社會(huì)服務(wù)管理中心組建運(yùn)行以來(lái)，已累計(jì)為人民群眾辦實(shí)事上百萬(wàn)件。同時(shí)，社會(huì)服務(wù)管理中心為基層穩(wěn)定作出了突出貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州群眾的安全感滿意率達(dá)97.2%，居全國(guó)副省級(jí)城市前茅。杭州已連續(xù)8年蟬聯(lián)全國(guó)最具幸福感城市之首。endprint