關(guān)于天津市東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)思考

◎文/任國宏 劉璇

關(guān)于天津市東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理的幾點(diǎn)思考

◎文/任國宏 劉璇

本文對(duì)政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理的研究內(nèi)容和研究方法，緊密結(jié)合東麗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理實(shí)際，試圖對(duì)當(dāng)前的管理模式有較大的突破，而且解決方案中涉及的問題又是國家和地方各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資管理普遍面臨的共性問題，因此，僅希望本研究成果對(duì)各級(jí)政府在公益性項(xiàng)目的投資管理優(yōu)化改進(jìn)方面能具有一定的參考借鑒意義。

政府投資；基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；管理模式

一、天津市東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理現(xiàn)狀

（一）東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理發(fā)展歷程

天津市東麗區(qū)政府對(duì)投資建設(shè)項(xiàng)目的管理最早起源于對(duì)少量、小投資改造項(xiàng)目的管理，通常是一事一議、管理松散。項(xiàng)目的使用單位向政府提出建設(shè)或改造申請(qǐng)，政府批準(zhǔn)后，財(cái)政部門就將項(xiàng)目建設(shè)資金交給項(xiàng)目申請(qǐng)單位，管理原則簡單，不貪污、挪用即可。至于項(xiàng)目工期、質(zhì)量和投資控制都由項(xiàng)目申請(qǐng)單位自行管理。這種沒有監(jiān)督的管理，已不適應(yīng)目前每年財(cái)政投資達(dá)幾億元的項(xiàng)目管理形勢(shì)。

（二）當(dāng)前東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理成效

2010年以來，為進(jìn)一步加大政府投資項(xiàng)目的統(tǒng)籌力度和規(guī)范管理，有效引導(dǎo)和帶動(dòng)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資，提高政府投資決策科學(xué)化、民主化水平，提高項(xiàng)目管理的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性，進(jìn)一步加強(qiáng)政府性投資項(xiàng)目管理，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)和資金管理程序，完善項(xiàng)目資金統(tǒng)籌監(jiān)督機(jī)制，東麗區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于建立東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備庫的通知》（東麗政發(fā)〔2010〕29號(hào)）及《東麗區(qū)財(cái)政預(yù)算資金基建項(xiàng)目管理辦法》（東麗政發(fā)〔2010〕30號(hào)），對(duì)區(qū)財(cái)政預(yù)算資金安排的基建項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、投資計(jì)劃四步審批，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，嚴(yán)格按進(jìn)度撥款，嚴(yán)格控制項(xiàng)目各個(gè)階段的資金使用，嚴(yán)禁項(xiàng)目單位資金它用，提高項(xiàng)目的運(yùn)行和效益。

1.計(jì)劃管理不斷規(guī)范

一是計(jì)劃編制機(jī)制基本建立。行業(yè)主管部門（業(yè)主單位）需銜接規(guī)劃、國土等部門，并向發(fā)改委申報(bào)下一年度投資項(xiàng)目控制性投資計(jì)劃。發(fā)改委、財(cái)政局根據(jù)東麗區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要、可用財(cái)力匯總審核，編制年度政府投資項(xiàng)目控制性投資計(jì)劃，報(bào)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議審定，通過后下達(dá)正式投資計(jì)劃。二是計(jì)劃執(zhí)行剛性大大提高。對(duì)未列入計(jì)劃的項(xiàng)目原則上不予立項(xiàng)，確需實(shí)施的項(xiàng)目需經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì)議討論通過，從而逐步形成了“儲(chǔ)備一批、前期一批、實(shí)施一批、竣工一批”的政府投資項(xiàng)目滾動(dòng)建設(shè)機(jī)制。

2.審批程序逐步規(guī)范

一是基本審批程序得以落實(shí)。原則上按照項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、投資計(jì)劃批復(fù)四步進(jìn)行。其中，項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)報(bào)告要求由具備相關(guān)資質(zhì)的單位編制。二是評(píng)估制度基本建立。針對(duì)涉及征地拆遷或群眾切身利益的新建、擴(kuò)建重點(diǎn)項(xiàng)目委托天津市政府評(píng)審中心進(jìn)行專業(yè)評(píng)估，保障項(xiàng)目實(shí)施的科學(xué)性合理性。

3.監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步健全

實(shí)施建設(shè)工程效能監(jiān)察全覆蓋，包括項(xiàng)目建設(shè)前期審批、招投標(biāo)、設(shè)計(jì)變更、概算調(diào)整、項(xiàng)目建設(shè)、竣工驗(yàn)收和審計(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)。并根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)部分重大項(xiàng)目提交區(qū)政府常務(wù)會(huì)議討論通過，從而確保了項(xiàng)目前期工作的到位，真正提高了政府投資項(xiàng)目決策的公開化、民主化、科學(xué)化水平。

（三）2012—2014年東麗區(qū)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金投資項(xiàng)目情況

1.2012—2014年東麗區(qū)財(cái)政預(yù)算資金盤子整體情況

東麗區(qū)2012年財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目共計(jì)30個(gè)項(xiàng)目，當(dāng)年計(jì)劃總投資62672.6萬元；2013年財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目共計(jì)43個(gè)項(xiàng)目，當(dāng)年計(jì)劃總投資21029.94萬元；2014年財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目共73項(xiàng)，當(dāng)年計(jì)劃總投資64017.4萬元。

東麗區(qū)財(cái)政預(yù)算安排項(xiàng)目個(gè)數(shù)在逐年增加，2014年較2012年個(gè)數(shù)增加一倍多，但資金額度并未同比例增加，分析其原因主要有以下兩點(diǎn)：

（1）大項(xiàng)目個(gè)數(shù)減少。隨著廣電大廈、體育中心、全民健身中心等重大項(xiàng)目的陸續(xù)竣工使用，近兩年我區(qū)大項(xiàng)目個(gè)數(shù)有所減少。

（2）資金使用效率增加。大項(xiàng)目減少，將有限的資金重點(diǎn)安排了更多的投資雖小、收益卻大的民心工程和教育事業(yè)，提高了資金使用效率。

（3）項(xiàng)目計(jì)劃性提高。隨著建設(shè)領(lǐng)域各環(huán)節(jié)逐步規(guī)范，項(xiàng)目單位對(duì)項(xiàng)目的計(jì)劃性和審批手續(xù)愈發(fā)重視，申報(bào)列入的項(xiàng)目越來越多。

2.2012—2014年財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金使用類別比例情況

東麗區(qū)2012年財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目計(jì)劃總投資62672.6萬元，區(qū)籌59861.1萬元（基建費(fèi)27888.55萬元、城維費(fèi)7626.45萬元、教育附加費(fèi)4887萬元、新農(nóng)村建設(shè)資金2429.1萬元，配套費(fèi)17030萬元），自籌1411.5萬元，市籌800萬元、國債600萬元。

東麗區(qū)2013年財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目計(jì)劃總投資21029.94萬元，區(qū)籌20948.74萬元（基建費(fèi)10380.36萬元、城維費(fèi)5387.08萬元、教育附加費(fèi)3643萬元、新農(nóng)村建設(shè)資金1538.3萬元），自籌81.2萬元。

東麗區(qū)2014年財(cái)政預(yù)算資金項(xiàng)目計(jì)劃總投資64017.4萬元。其中：區(qū)籌46555.4萬元（基建費(fèi)10859萬元、城維費(fèi)6505.1萬元、教育費(fèi)附加9143.3萬元、配套費(fèi)20048萬元），市籌17462萬元。2014年區(qū)籌46555.4萬元資金中，包含19354萬元的撤項(xiàng)資金，本年度實(shí)際安排區(qū)籌資金27201.4萬元。

從圖3、4、5可看出，基建費(fèi)的指出比例逐年遞減，教育費(fèi)附加、城市維護(hù)費(fèi)用使用比例逐年遞增，其原因分析如下：

（1）前兩年建設(shè)類項(xiàng)目投入比例較高，且這些項(xiàng)目大多進(jìn)入收尾階段，只需安排工程尾款，所以基建費(fèi)用安排數(shù)額有所降低。

（2）按照“美麗東麗”的發(fā)展要求，區(qū)容區(qū)貌的改善需要逐年增加，所以城維費(fèi)用有所增加。

（3）按照全市教育達(dá)標(biāo)總體要求，為了給孩子們更好的學(xué)習(xí)環(huán)境和條件，對(duì)教育的投入力度不斷加大。

二、東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理問題

（一）計(jì)劃管理有待進(jìn)一步增強(qiáng)

投資計(jì)劃隨意性較大，2013年全年審批財(cái)政預(yù)算資金投資項(xiàng)目80個(gè)，其中52個(gè)為年度計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目，計(jì)劃外28個(gè)，比例為35%。2014年上半年共審批使用財(cái)政預(yù)算資金投資項(xiàng)目32個(gè)，計(jì)劃外項(xiàng)目15個(gè)，比例達(dá)到50%，在一定程度上降低了年初控制性投資計(jì)劃的權(quán)威性。同時(shí)由于區(qū)財(cái)政資金緊張，未列入年度控制性投資計(jì)劃的項(xiàng)目資金落實(shí)難度也很大，容易造成部分項(xiàng)目建設(shè)中資金不能按時(shí)到位，建設(shè)緩慢的情況。

（二）項(xiàng)目建設(shè)程序不完善

部分建設(shè)項(xiàng)目未按要求辦理相關(guān)手續(xù)，超計(jì)劃投資部分未重新進(jìn)行報(bào)批；有些項(xiàng)目為了趕工期存在無計(jì)劃批復(fù)、邊設(shè)計(jì)邊施工和審批手續(xù)不完整現(xiàn)象；有些項(xiàng)目由于資金不到位，加之施工組織不夠協(xié)調(diào)，項(xiàng)目不能按計(jì)劃進(jìn)度如期完成。

（三）項(xiàng)目前期論證不夠?qū)I(yè)

項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中往往出現(xiàn)更改建設(shè)標(biāo)的、變更建設(shè)內(nèi)容、增加建設(shè)投資等現(xiàn)象，大多與項(xiàng)目前期論證深度不夠有直接關(guān)系。項(xiàng)目單位為爭取到政府投資，把主要精力放在取得立項(xiàng)這一環(huán)節(jié)上，對(duì)內(nèi)容的研究和論證不夠，細(xì)節(jié)把握不準(zhǔn)。盡管東麗區(qū)發(fā)改委每年會(huì)牽頭財(cái)政局、規(guī)劃分局、國土分局、建委等相關(guān)部門對(duì)東麗區(qū)下一年度擬實(shí)施的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行論證，但專業(yè)行不強(qiáng)，僅簡單考慮項(xiàng)目的是否符合土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、資金來源等方面的法規(guī)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)效益、長遠(yuǎn)作用和建設(shè)過程中具體問題等方面沒有專業(yè)的論證。

（四）項(xiàng)目責(zé)任部門對(duì)項(xiàng)目前期審批不夠了解和重視

雖然東麗區(qū)出臺(tái)了相關(guān)政策文件，完善了項(xiàng)目審批機(jī)制，東麗區(qū)發(fā)改委也多次組織相關(guān)培訓(xùn)，幫助各街、園區(qū)管委會(huì)、各部門了解項(xiàng)目前期審批的各項(xiàng)手續(xù)和流程，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，項(xiàng)目責(zé)任主體仍未能全面了解并重視前期審批，造成項(xiàng)目手續(xù)后補(bǔ)、審批倒置等現(xiàn)象的發(fā)生時(shí)有發(fā)生，項(xiàng)目的科學(xué)性、合理性得不到保障。

（五）超概算投資現(xiàn)象較為突出

一些政府投資的建設(shè)項(xiàng)目因項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)深度不夠，概算粗略，中途變更較多，項(xiàng)目施工變更制度也不完善，使得項(xiàng)目變更的隨意性較大，還有的建設(shè)單位批少建多，提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模。

（六）項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度尚未建立

東麗區(qū)尚未建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度。開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，不僅有利于完善已建項(xiàng)目、改進(jìn)在建項(xiàng)目和指導(dǎo)待建項(xiàng)目，更重要的是可以通過運(yùn)用實(shí)際數(shù)據(jù)資料來檢驗(yàn)、分析工程管理中存在的問題，進(jìn)一步完善和調(diào)整相關(guān)政策、制度和管理程序，防止政府投資決策失誤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，提高和改善投資效益，從源頭上防治腐敗。因此加快建立政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)制度顯得尤為重要。

三、解決東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理問題政策性建議

（一）政府投資項(xiàng)目管理制度建立的實(shí)施建議

1.明確界定政府投資項(xiàng)目管理范圍

東麗區(qū)政府應(yīng)把有限的財(cái)力用于區(qū)域建設(shè)最最需要的方面，真正提高政府投資使用效率，包括在政府投資工程上的效率。區(qū)政府在投資工程方面面臨著雙重的體制重構(gòu)任務(wù)，首要的是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，明確界定政府投資項(xiàng)目管理范圍，不能大上政績工程；其次才是要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求，建立完善的政府投資工程管理體制。

2.必須建立規(guī)范系統(tǒng)的法規(guī)體系

規(guī)范系統(tǒng)的法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目有效管理的前提。發(fā)達(dá)國家普遍對(duì)于政府投資項(xiàng)目的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。有的發(fā)達(dá)國家（如美國）甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實(shí)施政府投資工程合理機(jī)制的重要支撐。任何人對(duì)于政府投資項(xiàng)目的實(shí)施過程都可具有知情權(quán)，政府投資項(xiàng)目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資項(xiàng)目實(shí)施的廉潔、公正。東麗區(qū)應(yīng)建立對(duì)于政府投資工程管理部門嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制：一是建立嚴(yán)格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴等。

3.應(yīng)實(shí)施專業(yè)化政府投資項(xiàng)目管理

發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府對(duì)于政府投資項(xiàng)目的直接實(shí)施管理是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。幾乎所有發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都有實(shí)施政府投資項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)，從而保證了管理的專業(yè)化。現(xiàn)代大型項(xiàng)目建設(shè)，是在有限的時(shí)間、空間范圍內(nèi)將各種有限的資源協(xié)調(diào)成默契配合的復(fù)雜邏輯關(guān)系以及將多種現(xiàn)代化工業(yè)技術(shù)、施工技術(shù)、管理技術(shù)交叉有效地運(yùn)用，需要項(xiàng)目管理部門將前期項(xiàng)目實(shí)施中的戰(zhàn)略管理，施工管理過程中的施工管理、變更管理等等建立工程項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)。

4.注重專業(yè)化人才的培養(yǎng)

政府工程項(xiàng)目管理工作是一項(xiàng)高智能的技術(shù)服務(wù)工作，需要由一專多能的復(fù)合型人才來承擔(dān)。東麗區(qū)要達(dá)到政府工程建設(shè)項(xiàng)目的專業(yè)化要求并不是一件容易的事情，專業(yè)化要求很高，不僅要掌握相應(yīng)的工程技術(shù)專業(yè)知識(shí)，而且還應(yīng)對(duì)工程經(jīng)濟(jì)學(xué)，項(xiàng)目管理的基本知識(shí)以及工程建設(shè)的相關(guān)的法律法規(guī)方面的知識(shí)有所了解。業(yè)主對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目的管理是一項(xiàng)高水平的管理，需要專業(yè)人員來勝任，而非一般的行政管理人員所能勝任的。因此，不斷提高東麗區(qū)工程項(xiàng)目管理人員的能力和水平是提高政府投資項(xiàng)目管理水平的一個(gè)重要任務(wù)。

圖1 東麗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)圖

（二）政府投資項(xiàng)目前期及建設(shè)管理的實(shí)施建議

1.加強(qiáng)項(xiàng)目前期論證及管理

對(duì)那些經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響重大的、社會(huì)公眾普遍關(guān)注的政府投資項(xiàng)目，采取聽證會(huì)、征詢會(huì)等方式廣泛征求社會(huì)各界的意見建議，由有關(guān)專家或委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。前期準(zhǔn)備不充分，絕對(duì)不能進(jìn)入施工階段。項(xiàng)目單位在申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算前，須進(jìn)行許多市場調(diào)研，潛在的承包商（設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及材料設(shè)備供貨商等）都可以參與進(jìn)來進(jìn)行預(yù)算評(píng)估，立項(xiàng)時(shí)間雖長，但效果一定會(huì)非常明顯。

2.對(duì)政府投資工程實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理

對(duì)于政府投資工程，應(yīng)根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理，即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對(duì)政府投資工程的實(shí)施進(jìn)行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付需求部門使用。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資工程的實(shí)施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其工程的運(yùn)作依然要遵循一般工程的運(yùn)作模式。

3.加強(qiáng)監(jiān)督減少項(xiàng)目超概算情況的發(fā)生

首先，提高設(shè)計(jì)概算的精確度。設(shè)計(jì)概算的內(nèi)容是否完善、有無漏項(xiàng)、計(jì)算是否準(zhǔn)確，不僅影響著項(xiàng)目建設(shè)投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且直接影響到管理部門對(duì)工程投資項(xiàng)目管理。因此要加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)的宏觀審查和微觀監(jiān)督，從嚴(yán)把關(guān)。其次，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位項(xiàng)目成本的控制。對(duì)單位已經(jīng)報(bào)建的建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容在施工中嚴(yán)格監(jiān)督，完善簽證變更制度。對(duì)批少建多，擅自提高裝修標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模的項(xiàng)目及責(zé)任人根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)采取相應(yīng)的處罰措施。

4.加大對(duì)政府投資項(xiàng)目違規(guī)操作的處罰力度

要制定政府投資責(zé)任追究可操作性法規(guī)，結(jié)合政府投資管理的特點(diǎn)，明確責(zé)任追究主體、追究范圍、追究程序等具體內(nèi)容，加大對(duì)政府投資違規(guī)違紀(jì)行為的懲處力度，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)需賠償、違法要追究。

5.建立健全政府投資項(xiàng)目后評(píng)估制度

要在政府投資項(xiàng)目竣工驗(yàn)收、投入使用后，運(yùn)用科學(xué)、系統(tǒng)的分析評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施過程、運(yùn)營情況以及效益和影響等方面情況進(jìn)行全面綜合評(píng)價(jià)，分析存在的問題，提出整改措施，以此進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管，促進(jìn)政府投資決策水平的提高。

6.積極推行“代建制”運(yùn)作模式

代建制模式下，政府投資項(xiàng)目的“投資、建設(shè)、管理、使用”各方相分離，采取招投標(biāo)方式選擇代建單位，并以合同方式來約定投資綜合管理部門、使用單位和代建單位的職責(zé)管理，分工明確，彼此制衡，互相監(jiān)督，能有效提高政府投資項(xiàng)目管理的專業(yè)水平，降低項(xiàng)目建設(shè)和管理成本，有效控制項(xiàng)目的投資規(guī)模，遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

責(zé)任編輯：張麗恒

F283

A

1006－1255－（2015）12－0029-04

任國宏（1967—），天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)。郵編：300300

劉璇（1984—），天津市東麗區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)。郵編：300300