美國(guó)金融安全審查機(jī)制

毛竹青

在經(jīng)濟(jì)金融全球化背景下，各國(guó)金融業(yè)都面臨如何既積極又穩(wěn)妥地對(duì)外開放的問題。在我國(guó)銀行業(yè)對(duì)外開放的進(jìn)程中，近年來(lái)也一直面臨著外方從各個(gè)層面不斷施加的要求放寬銀行業(yè)外資持股比例限制的壓力。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)達(dá)國(guó)家在擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)外開放的同時(shí)，也從國(guó)家安全角度對(duì)外資進(jìn)入金融領(lǐng)域進(jìn)行了嚴(yán)格的控制。以美國(guó)為例，美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“外資委員會(huì)”）從國(guó)家安全角度對(duì)外資進(jìn)入金融領(lǐng)域進(jìn)行控制。美國(guó)的監(jiān)管法規(guī)從審慎監(jiān)管層面對(duì)外資在美國(guó)境內(nèi)投資和設(shè)立附屬金融機(jī)構(gòu)規(guī)定了嚴(yán)格的條件。我國(guó)已初步建立外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查法規(guī)體系和境外戰(zhàn)略投資者投資入股銀行業(yè)的監(jiān)管法規(guī)，但缺乏專門的金融安全審查機(jī)制。為穩(wěn)步推進(jìn)金融業(yè)對(duì)外開放，根據(jù)現(xiàn)階段銀行業(yè)對(duì)外開放情況，可考慮借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立我國(guó)金融安全審查機(jī)制，健全金融安全評(píng)估制度。

美國(guó)外資進(jìn)入銀行業(yè)的國(guó)家金融安全審查機(jī)制

美國(guó)對(duì)于外資進(jìn)入銀行業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的外國(guó)投資并購(gòu)國(guó)家安全審查（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家安全審查”）。

安全審查機(jī)制的建立及審查對(duì)象。美國(guó)外資委員會(huì)成立于1975年。在成立之初，只負(fù)責(zé)監(jiān)控外國(guó)投資對(duì)國(guó)家利益的影響，并無(wú)對(duì)外資采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。1988年通過的“?？松M(fèi)羅里奧修正案”賦予美國(guó)總統(tǒng)對(duì)外資審查與限制的權(quán)力，標(biāo)志著美國(guó)國(guó)家安全審查制度正式建立。美國(guó)2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》（以下簡(jiǎn)稱《法案》）及其實(shí)施細(xì)則——2008年《外國(guó)人兼并、收購(gòu)和接管規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則》）規(guī)定，要集中審查影響“重要基礎(chǔ)設(shè)施”和“關(guān)鍵技術(shù)”的交易，以及可能導(dǎo)致外國(guó)政府或代表外國(guó)政府的實(shí)體控制某些行業(yè)的交易?！般y行及金融業(yè)”在“重要基礎(chǔ)設(shè)施”范圍之列，外資進(jìn)入需要經(jīng)過國(guó)家安全審查。

安全審查程序。外資委員會(huì)的國(guó)家安全審查分為4個(gè)階段，每個(gè)階段都有嚴(yán)格的程序和期限規(guī)定，整個(gè)期限不超過90天 。一是通過申報(bào)或通報(bào)啟動(dòng)審查程序。審查程序可通過申報(bào)或通報(bào)兩種方式啟動(dòng)。申報(bào)是由投資并購(gòu)的交易方向外資委員會(huì)進(jìn)行主動(dòng)申請(qǐng)。通報(bào)是指一旦委員會(huì)的任何一家成員機(jī)構(gòu)認(rèn)為涉及某行業(yè)領(lǐng)域的交易可能損害美國(guó)的國(guó)家安全，即可提請(qǐng)委員會(huì)啟動(dòng)安全審查。二是初審。外資委員會(huì)成員機(jī)構(gòu)對(duì)交易進(jìn)行審查，形成各自的意見后匯總到外資委員會(huì)進(jìn)行綜合評(píng)估，決定是否對(duì)交易進(jìn)一步提起調(diào)查。三是調(diào)查。外資委員會(huì)主要圍繞三條標(biāo)準(zhǔn)開展調(diào)查：該交易是否涉及到外國(guó)人、可能造成外國(guó)人對(duì)在美跨州經(jīng)營(yíng)的美國(guó)人的控制；是否有證據(jù)表明，對(duì)被投資并購(gòu)的美國(guó)人實(shí)施控制的外資可能會(huì)有損害美國(guó)國(guó)家安全的行為；有關(guān)法規(guī)能否保護(hù)國(guó)家安全。完成調(diào)查后，外資委員會(huì)向總統(tǒng)提交報(bào)告和行動(dòng)建議。四是總統(tǒng)決定。收到外資委員會(huì)提交的報(bào)告后，總統(tǒng)主要根據(jù)其建議做出決定，并向國(guó)會(huì)遞交書面報(bào)告，說(shuō)明決定的內(nèi)容和原因。

安全審查機(jī)制的變化趨勢(shì)。2007年《法案》及其實(shí)施細(xì)則——2008年《規(guī)則》對(duì)美國(guó)之前的相關(guān)制度做了一定修改，本次危機(jī)發(fā)生之后，成為了美國(guó)對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行國(guó)家安全審查的主要依據(jù)。與此前的有關(guān)審查規(guī)則相比，變化趨勢(shì)如下：一是增加了審查程序?！斗ò浮吩黾恿松陥?bào)前磋商機(jī)制、緩沖協(xié)議環(huán)節(jié)以及重新審查三道程序?！吧陥?bào)前磋商”是外資委員會(huì)鼓勵(lì)投資并購(gòu)交易各方在申報(bào)前與委員會(huì)進(jìn)行磋商，這有助于委員會(huì)盡早甄別可能涉及的國(guó)家安全因素?！熬彌_協(xié)議”是由投資并購(gòu)交易方與審查牽頭部門之間就減輕國(guó)家安全潛在威脅達(dá)成的協(xié)議。交易方若同意協(xié)議中的條件，外資委員會(huì)就會(huì)考慮通過對(duì)交易的審查?！爸匦聦彶槌绦颉笔菍?duì)于已辦理完結(jié)的審查，如果發(fā)現(xiàn)申報(bào)人在審查過程中有做偽證、提供誤導(dǎo)性信息等現(xiàn)象，或者簽署緩沖協(xié)議的一方有意違反該協(xié)議，且沒有其他補(bǔ)救措施時(shí)，外資委員會(huì)和總統(tǒng)有權(quán)決定對(duì)該案件再次進(jìn)行審查。二是提高了審查的嚴(yán)格程度。《法案》規(guī)定了準(zhǔn)強(qiáng)制性調(diào)查情形、強(qiáng)制考慮的審查因素等，并且對(duì)涉及外國(guó)政府投資的監(jiān)管更加嚴(yán)格。三是免受審查的適用條件更為嚴(yán)格，免受審查的范圍大為縮減。外資并購(gòu)須同時(shí)滿足“僅以消極投資為目的”和“所購(gòu)權(quán)益低于10%”這兩個(gè)條件，才能免受安全審查。四是增加了外資委員會(huì)向國(guó)會(huì)報(bào)告并接受國(guó)會(huì)監(jiān)督的要求，加強(qiáng)了國(guó)會(huì)對(duì)審查程序的監(jiān)管。財(cái)政部等部門的負(fù)責(zé)人須向國(guó)會(huì)保證通過外資委員會(huì)審查的交易不存在國(guó)家安全問題。

外商投資并購(gòu)美國(guó)銀行的金融監(jiān)管審查要素

外資投資并購(gòu)美國(guó)的銀行須接受兩個(gè)層面的審查。一是國(guó)家安全審查。如果不能通過該審查，就無(wú)需進(jìn)行其他審查。二是監(jiān)管部門的審批。根據(jù)美國(guó)《銀行控股公司法》等，外國(guó)銀行凡收購(gòu)美國(guó)境內(nèi)銀行5%以上股份的必須得到美聯(lián)儲(chǔ)的批準(zhǔn)。監(jiān)管部門在審批時(shí)主要考慮以下因素。

資本和財(cái)務(wù)。投資并購(gòu)美國(guó)銀行的外國(guó)銀行必須具備充足的資本和財(cái)務(wù)資源，以保證交易的順利進(jìn)行。對(duì)外國(guó)銀行收購(gòu)美國(guó)現(xiàn)有銀行使其成為子行的情況，并購(gòu)方應(yīng)能為美國(guó)子行提供必需的財(cái)務(wù)支持。

并表監(jiān)管。根據(jù)1956年《銀行控股公司法》以及1991年《外國(guó)銀行監(jiān)管加強(qiáng)法》等的要求，外資銀行母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的綜合并表監(jiān)管能力（Comprehensive Consolidated Supervision），是美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)所有外資銀行在美設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或?qū)嵤┎①?gòu)等準(zhǔn)入事項(xiàng)進(jìn)行審批時(shí)的重要評(píng)估要素。

競(jìng)爭(zhēng)因素。根據(jù)1960年《銀行并購(gòu)法》，如果銀行合并引起壟斷或大大削弱競(jìng)爭(zhēng)力，則對(duì)交易不予以批準(zhǔn)。據(jù)此，監(jiān)管部門主要審查并購(gòu)是否會(huì)嚴(yán)重削弱競(jìng)爭(zhēng)，即并購(gòu)對(duì)市場(chǎng)集中度的影響（通常采用赫芬達(dá)爾指數(shù)來(lái)衡量），還會(huì)綜合考慮市場(chǎng)進(jìn)入障礙、協(xié)同效應(yīng)與效率等因素來(lái)最后決定。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行并購(gòu)進(jìn)行包括反壟斷在內(nèi)的實(shí)質(zhì)性審查。司法部也設(shè)有反托拉斯部門負(fù)責(zé)執(zhí)行聯(lián)邦反托拉斯法，審查銀行合并或控股公司對(duì)銀行整合或收購(gòu)給競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的潛在影響。

管理資源因素。監(jiān)管部門要審查投資并購(gòu)方和目標(biāo)銀行的管理者資源，包括高級(jí)職員、董事和主要股東的“能力、經(jīng)驗(yàn)和信譽(yù)”。監(jiān)管部門在審查外資銀行的申請(qǐng)時(shí)，還要聯(lián)合其他美國(guó)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（如聯(lián)邦調(diào)查局等）對(duì)外資銀行主要負(fù)責(zé)人以及其附屬機(jī)構(gòu)的背景等進(jìn)行考察。

信息披露與反洗錢因素。一方面，外國(guó)投資方應(yīng)向監(jiān)管部門提供有關(guān)自身及任何關(guān)聯(lián)方的信息，匯報(bào)其財(cái)務(wù)狀況以及在美國(guó)有運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的公司中的持股情況。另一方面，監(jiān)管部門在準(zhǔn)入審核時(shí)，要考慮外資銀行是否擁有良好的反洗錢政策措施和內(nèi)控制度。外國(guó)銀行必須遞交的反洗錢專題報(bào)表包括：第一，貨幣交易報(bào)告。當(dāng)某一客戶同一天的現(xiàn)金交易額超過1萬(wàn)美元，須遞交該報(bào)告。第二，貨幣票據(jù)購(gòu)買記錄，包括銀行支票、銀行本票、旅行支票和銀行匯票。當(dāng)某一客戶購(gòu)買超過一定金額的票據(jù)時(shí)，須遞交該報(bào)告。第三，資金劃撥記錄。當(dāng)某一客戶的資金劃撥額在一定金額以上，須遞交該報(bào)告。第四，可疑活動(dòng)報(bào)告。當(dāng)發(fā)現(xiàn)銀行內(nèi)部或外部有可疑交易事件時(shí)，須遞交該報(bào)告。

我國(guó)國(guó)家安全審查制度及金融安全審查現(xiàn)狀

我國(guó)已初步建立了外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查法規(guī)體系和境外戰(zhàn)略投資者進(jìn)入銀行業(yè)的監(jiān)管法規(guī)，并在實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用，但專門的金融安全審查機(jī)制仍未建立。近年來(lái)，外方從各個(gè)層面不斷施加壓力，要求我國(guó)放寬銀行業(yè)外資持股比例限制。為此，我國(guó)可借鑒有關(guān)國(guó)際做法，考慮在國(guó)家層面建立相應(yīng)的金融安全審查機(jī)制。

我國(guó)國(guó)家安全審查法規(guī)體系

我國(guó)已初步建立了國(guó)家安全審查法規(guī)體系，但審查主要是針對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的行為，并未涉及外資并購(gòu)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)。一是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》（以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》）規(guī)定，對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查。二是《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《國(guó)辦通知》）決定建立“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查部際聯(lián)席會(huì)議”，其所確立的審查程序與美國(guó)國(guó)家安全審查程序相類似，但指出“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的安全審查另行規(guī)定”。三是《商務(wù)部實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》（商務(wù)部2011年第53號(hào)公告，以下簡(jiǎn)稱《商務(wù)部規(guī)定》）?！渡虅?wù)部規(guī)定》要求對(duì)于屬于《國(guó)辦通知》并購(gòu)安全審查范圍的外資并購(gòu)行為，外國(guó)投資者應(yīng)向商務(wù)部提出并購(gòu)安全審查申請(qǐng)；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、全國(guó)性行業(yè)協(xié)會(huì)、同業(yè)企業(yè)及上下游企業(yè)認(rèn)為需要進(jìn)行并購(gòu)安全審查的，也可向商務(wù)部提出進(jìn)行并購(gòu)安全審查的建議。該規(guī)定也明確了商務(wù)部審查與“聯(lián)席會(huì)議”審查的銜接程序等事項(xiàng)。

我國(guó)金融安全審查現(xiàn)狀及面臨的主要壓力

一是缺乏專門的國(guó)家層面金融安全審查機(jī)制。從美國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，在國(guó)家層面制定國(guó)家安全審查機(jī)制和在監(jiān)管層面制定外資入股本國(guó)金融機(jī)構(gòu)的金融監(jiān)管審查應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備。從我國(guó)的現(xiàn)行制度來(lái)看，在監(jiān)管層面，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)就境外戰(zhàn)略投資者投資入股金融業(yè)制定了相關(guān)規(guī)定，并實(shí)施監(jiān)管審核。但在國(guó)家層面，我國(guó)還未建立以國(guó)家安全為核心的對(duì)外資進(jìn)入銀行業(yè)的安全審查制度和機(jī)制。

二是在對(duì)外談判中面臨外方放開外資持股比例限制的壓力。根據(jù)銀監(jiān)會(huì)《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》規(guī)定，“單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)及其被控制或共同控制的關(guān)聯(lián)方作為發(fā)起人或戰(zhàn)略投資者向單個(gè)中資金融機(jī)構(gòu)投資入股比例不得超過20%。多個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)及其被控制或共同控制的關(guān)聯(lián)方作為發(fā)起人或戰(zhàn)略投資者投資入股比例合計(jì)不得超過25%”。近年來(lái)，外方通過WTO貿(mào)易政策審議、投資協(xié)定談判、貿(mào)易談判等多個(gè)渠道，從各個(gè)層面不斷施加壓力，要求我國(guó)放寬銀行業(yè)外資持股比例限制。面對(duì)外方壓力，我國(guó)應(yīng)就外資入股中資銀行有關(guān)事項(xiàng)實(shí)施國(guó)家安全層面的審查，以應(yīng)對(duì)外方的壓力，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際談判中的籌碼。

三是有關(guān)外資銀行母國(guó)并表監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)有待明確。對(duì)于外資進(jìn)入我國(guó)銀行業(yè)的行為，實(shí)踐中，監(jiān)管部門對(duì)外資銀行母國(guó)監(jiān)管的有效性進(jìn)行嚴(yán)格的審核，但在制度層面缺乏對(duì)外資銀行母國(guó)并表監(jiān)管能力的具體要求和審核標(biāo)準(zhǔn)。

完善我國(guó)國(guó)家及金融安全審查制度的建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)，完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略等方面，確保國(guó)家安全”。目前，中央國(guó)家安全委員會(huì)已正式成立。下一步，可考慮建立健全國(guó)家層面的金融安全審查機(jī)制，或?qū)F(xiàn)有的國(guó)家安全審查制度擴(kuò)展到金融領(lǐng)域，建立金融安全評(píng)估體系和具體審查標(biāo)準(zhǔn)，以在金融業(yè)對(duì)外開放的過程中更好地保障金融安全。

一是健全國(guó)家安全審查制度。第一，建議將國(guó)家安全審查的范圍由目前的《國(guó)辦通知》中規(guī)定的“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”擴(kuò)大為“外商投資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)”，即對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)和投資入股我國(guó)境內(nèi)企業(yè)行為均進(jìn)行國(guó)家安全審查。第二，建議以立法形式對(duì)我國(guó)外商投資并購(gòu)的國(guó)家安全審查制度做出規(guī)定，可考慮制定專門的外商投資并購(gòu)國(guó)家安全審查法；或者在未來(lái)的外資立法中設(shè)外商投資并購(gòu)國(guó)家安全審查的專章，并授權(quán)相關(guān)部門制定實(shí)施細(xì)則。

二是建立金融安全審查機(jī)制和評(píng)估體系。首先，建議盡快擇機(jī)推出由國(guó)務(wù)院組織協(xié)調(diào)、金融監(jiān)管部門和國(guó)家宏觀管理部門組成的金融安全審查委員會(huì)。對(duì)外資投資入股金融業(yè)的重大事項(xiàng)進(jìn)行金融安全審查，評(píng)估金融安全整體情況；或在現(xiàn)有的國(guó)家安全審查機(jī)制中納入對(duì)涉及金融安全的投資并購(gòu)行為進(jìn)行審查。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各金融行業(yè)的對(duì)外開放政策，對(duì)同一境外投資主體在銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的總體投資入股行為及其對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)、金融體系和國(guó)家利益的系統(tǒng)性影響，進(jìn)行全面的評(píng)估。同時(shí)，綜合考慮金融安全評(píng)價(jià)不同維度需要，建立健全金融安全評(píng)估體系，以加強(qiáng)對(duì)外資入股金融業(yè)的反壟斷和安全審查。其次，建議以立法形式對(duì)外資進(jìn)入的我國(guó)金融領(lǐng)域的金融安全審查機(jī)制做出規(guī)定?？煽紤]在《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》等法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一、清晰和完善的外資進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的金融安全審查程序要求。再次，對(duì)涉及放寬外資持股比例要求的事項(xiàng)，相關(guān)金融監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)該事項(xiàng)的必要性、影響和具體做法進(jìn)行深入、全面的研究，在開展客觀評(píng)估的基礎(chǔ)上做出有利于我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的應(yīng)對(duì)方案。

三是明確金融安全審查的具體標(biāo)準(zhǔn)?？山梃b美國(guó)的金融安全審查制度安排和實(shí)施情況，從資本和財(cái)務(wù)因素、監(jiān)管因素、競(jìng)爭(zhēng)因素、信息披露與反洗錢因素、管理資源因素、社區(qū)服務(wù)便利性因素等方面對(duì)外資進(jìn)入我國(guó)銀行業(yè)進(jìn)行安全審查。例如，對(duì)于監(jiān)管因素，應(yīng)明確外資銀行母國(guó)并表監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，可加強(qiáng)對(duì)世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織對(duì)各國(guó)（地區(qū)）開展的金融部門評(píng)估規(guī)劃（FSAP）成果的利用，參照其中《有效銀行監(jiān)管核心原則》的評(píng)估結(jié)果來(lái)判斷母國(guó)銀行監(jiān)管的有效性。此外，加強(qiáng)與母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的合作，構(gòu)建有效統(tǒng)一的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系，要求外資金融機(jī)構(gòu)的母國(guó)當(dāng)局對(duì)該銀行的國(guó)內(nèi)及海外業(yè)務(wù)實(shí)施并表監(jiān)管。

（作者單位：中國(guó)社科院金融所）