新型城鎮(zhèn)化金融支持研究

陳德貴

大興安嶺地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展概況及金融支持情況

大興安嶺地區(qū)位于我國最北部邊陲，是我國重點(diǎn)森林生態(tài)功能區(qū)和低碳試點(diǎn)城市，也是黑龍江省首個國家主體功能建設(shè)試點(diǎn)示范區(qū)。全區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程伴隨林區(qū)開發(fā)建設(shè)而發(fā)展，2010年建設(shè)城鎮(zhèn)化先行區(qū)被列入全區(qū)“五大功能區(qū)”規(guī)劃之一，林區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)開始成為制度安排。截至2014年底，全區(qū)城鎮(zhèn)化數(shù)據(jù)水平達(dá)86.7%，高于全省約20個百分點(diǎn)。但從城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵質(zhì)量上看，全區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展集中表現(xiàn)出三個特征：

城鎮(zhèn)化水平明顯“虛高”。由于林區(qū)特殊的資源條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，林業(yè)職工所占比重較高，因此按照現(xiàn)行城鎮(zhèn)化率指標(biāo)計(jì)算，全區(qū)非農(nóng)化水平一直較高，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了86.7%。但實(shí)際上真正居住于城市城鎮(zhèn)中、享受城市城鎮(zhèn)生活服務(wù)的居民比例卻非常低，且人口集聚、產(chǎn)業(yè)承載能力不強(qiáng)，城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)處于低效和不可持續(xù)狀態(tài)。

城鎮(zhèn)化缺乏有效產(chǎn)業(yè)支撐?！疤毂９こ獭眴右詠?，全區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2000年的13.0：46.1：40.9調(diào)整至2014年的49：17.3：33.7。但由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，市場發(fā)育程度低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深“V”形走勢日趨明顯。

城鎮(zhèn)職能單一特征顯著。隨著商品材的全面停采，全區(qū)每年直接減收8.1億元左右，森工主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)度迅速下降，替代產(chǎn)業(yè)難以承接，多數(shù)城鎮(zhèn)目前只能以邊緣林業(yè)或林副產(chǎn)品加工、集散等初級加工業(yè)為主要支撐，各城鎮(zhèn)牽引人口集聚的內(nèi)生動力和職能演進(jìn)放緩。同時各城鎮(zhèn)之間缺乏統(tǒng)一安排，城鎮(zhèn)生產(chǎn)力布局分散，產(chǎn)業(yè)集中度低，無法形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。

由于大興安嶺林區(qū)特殊的開發(fā)歷程，其城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展和區(qū)域金融業(yè)發(fā)展以及金融資源的配置均帶有明顯的“因林而興、因林而衰”特征。1992年市場經(jīng)濟(jì)體制逐步確立后，林區(qū)金融機(jī)構(gòu)的能動性和靈活性才得以慢慢發(fā)揮。截至2014年末，全區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款余額達(dá)到83.31億元，實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難問題得到緩解，林區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)生動力有所增強(qiáng)，帶動規(guī)上礦業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值9.4億元、綠色食品實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值34.8億元、旅游收入實(shí)現(xiàn)38億元、境外采伐實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值4.9億元。涉農(nóng)貸款余額達(dá)到47.01億元，是2010年末的3.3倍，其中農(nóng)戶貸款余額8.87億元，農(nóng)村企業(yè)等貸款余額18.31億元，涉農(nóng)貸款余額占各項(xiàng)貸款的比重由2010年末的38.49%上升至56.41%。2011年以后，大興安嶺地區(qū)開始利用國家、省、市三級銀行貸款推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。

金融支持存在的主要問題

生態(tài)補(bǔ)償資金體系金融缺位。大興安嶺城鎮(zhèn)化方向?qū)俚湫偷纳鷳B(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型兩翼驅(qū)動型。如依據(jù)《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃（2010-2020年）》，至2020年大小興安嶺林區(qū)需累計(jì)完成人工造林69萬公頃、封山育林350萬公頃、中幼林撫育484萬公頃、森林改建培育190萬公頃等建設(shè)項(xiàng)目。這些生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和進(jìn)程或投資周期長、經(jīng)濟(jì)回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)高，或直接導(dǎo)致轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)職工和林區(qū)政府減收，或間接導(dǎo)致轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)職工面臨再就業(yè)等困難，必須配套相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償投融資機(jī)制。從政策安排上看，盡管目前林區(qū)已經(jīng)享受了國有林管護(hù)費(fèi)、森林培育經(jīng)營補(bǔ)助、國有中幼林撫育補(bǔ)助等部分生態(tài)補(bǔ)償措施。但這些補(bǔ)償措施基本只局限于森林資源培育視角，未能對生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯映杀?、機(jī)會成本和發(fā)展成本等進(jìn)行全覆蓋。且長期以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主渠道，缺乏金融市場和資本市場的介入，杠桿效應(yīng)極差，資金供需的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)突出。以分離企業(yè)辦社會職能為例，目前已出現(xiàn)約6.7億元的資金缺口。

城鎮(zhèn)公用事業(yè)投融資機(jī)制滯后。大興安嶺國有林區(qū)是根據(jù)1947年頒布的《中國土地法大綱》和 1950年頒布的《土地改革法》建立起來的，最初由國家對林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資，在形成專項(xiàng)生產(chǎn)能力后又由森工企業(yè)自籌資金投資建設(shè)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，多年來國有林區(qū)城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是以單一的地方政府（森工企業(yè)）投資管理為主，由財(cái)政（財(cái)務(wù)）投資占據(jù)絕對主體地位和較大份額，金融吸納能力差，投融資體制長期存在結(jié)構(gòu)單一的弊端。

本埠資金利用率持續(xù)偏低。大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、大項(xiàng)目是消化本地信貸資金的主要載體，但林區(qū)產(chǎn)業(yè)集群弱、龍頭企業(yè)偏小、優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不多，承貸能力有限，客觀上導(dǎo)致全區(qū)存貸比長期保持在20%左右?！笆晃濉逼陂g，全區(qū)金融機(jī)構(gòu)存貸比分別為15.75%、17.58%、20.57%、17.12%和21.48%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省平均水平?！笆濉睍r期，全區(qū)又進(jìn)入生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整和民生改善的攻堅(jiān)期，資金需求不斷擴(kuò)張，近三年全區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)項(xiàng)目及規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目資金缺口就在40億元以上。這一方面使城鎮(zhèn)化發(fā)展所依賴的大量資金需求無法得到滿足。另一方面大量可利用存款資金閑置或外流，不能轉(zhuǎn)化為埠內(nèi)資金動力，資金供需矛盾日益突顯。

金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力嚴(yán)重不足。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、整體經(jīng)濟(jì)水平偏低、地處邊遠(yuǎn)地帶、商品流通和交換規(guī)模有限等因素的綜合影響，全區(qū)市場發(fā)育程度低，市場規(guī)模小，內(nèi)部需求少，貨幣流出大，不僅使各金融機(jī)構(gòu)在開展金融創(chuàng)新上的先天條件和驅(qū)動力嚴(yán)重不足，還與各金融機(jī)構(gòu)精細(xì)化管理水平較低形成相互影響，陷入惡性循環(huán)，導(dǎo)致林區(qū)金融機(jī)構(gòu)的市場甄別能力、開發(fā)能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力低下，核心競爭力缺乏，金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力嚴(yán)重滯后，越來越難以滿足新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中日益豐富的金融需求。

現(xiàn)有金融政策制度存在剛性約束。一是利率制度安排。森工企業(yè)貸款并不享受優(yōu)惠，同時由于生態(tài)建設(shè)等公用事業(yè)投資大、回收期長，若缺乏充分的貸款償還機(jī)制作為保障，難以形成借、用、還的良性循環(huán)，一方面森工企業(yè)不堪重負(fù)，一方面銀行機(jī)構(gòu)惜貸情緒嚴(yán)重。二是組織機(jī)構(gòu)安排。轄內(nèi)僅有一家政策性銀行農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，其主要面向領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)村和農(nóng)業(yè)，與全區(qū)林農(nóng)交錯、林農(nóng)一體化的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配。三是信貸產(chǎn)品安排。由于銀行特殊的管理體制壁壘，林區(qū)各國有商業(yè)銀行和大型銀行分支機(jī)構(gòu)仍然沿用或套用無差異化信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式，未能根據(jù)屬地實(shí)際需求開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新。

有關(guān)政策建議

發(fā)揮政府統(tǒng)籌優(yōu)勢，構(gòu)建有效的適配金融結(jié)構(gòu)。由于大興安嶺林區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)金融需求顯著的異質(zhì)性特征，既不同于市場發(fā)揮資源配置決定性作用的商業(yè)性金融，又區(qū)別于為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)主導(dǎo)服務(wù)功能的農(nóng)業(yè)政策性金融，這決定了其最適配金融結(jié)構(gòu)與一般意義上的支持存在邏輯差異。因此，有必要將政府主導(dǎo)型模式和市場主導(dǎo)型模式的優(yōu)勢整合鏈接，構(gòu)建政府（或政策）誘導(dǎo)型第三種金融結(jié)構(gòu)。即以政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和統(tǒng)籌推進(jìn)，對林區(qū)金融支持城鎮(zhèn)化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建整體性、系統(tǒng)化體系，解決金融支持?jǐn)鄬訂栴}，整合現(xiàn)有金融資源，放大金融吸納能力，形成多元互補(bǔ)、協(xié)調(diào)有效的生態(tài)型、產(chǎn)業(yè)型、普惠型兼容的最適配金融結(jié)構(gòu)。

激發(fā)金融造血功能，保障生態(tài)補(bǔ)償資金鏈完整。堅(jiān)持建立健全生態(tài)補(bǔ)償資金鏈體系和積極爭取國家加大專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度“兩條腿”走路，形成政府注資、行業(yè)融資、風(fēng)險(xiǎn)投資、吸引社會民間資本等多種融資方式相結(jié)合的投融資體系，確保反哺城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源穩(wěn)定充裕。特別是要通過發(fā)行生態(tài)債券、實(shí)施BOT 融資、開展設(shè)施設(shè)備租賃融資、發(fā)展林地流轉(zhuǎn)信貸、開發(fā)貼息貸款品種等直接和間接融資方式，充分激發(fā)金融造血功能，促進(jìn)形成主體多元化、渠道差異化和方式多樣化的穩(wěn)定生態(tài)補(bǔ)償資金鏈體系，確保以生態(tài)主導(dǎo)為核心要素提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量內(nèi)涵。 優(yōu)化金融資源配置，促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型。在優(yōu)化信貸資金投向，降低社會融資成本的前提下，進(jìn)一步建立健全地方政府（森工企業(yè)）對金融支持的獎勵激勵機(jī)制，加大稅負(fù)優(yōu)惠減免力度，引導(dǎo)信貸資金回流，拉動本埠資金可持續(xù)利用能力，提高金融機(jī)構(gòu)介入本地城鎮(zhèn)化建設(shè)的深度和廣度。對支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度較大的金融機(jī)構(gòu)，綜合使用再貸款、再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金等政策工具給予傾斜扶持。探索“銀行+保險(xiǎn)+”融資租賃、銀團(tuán)貸款融資等新型模式，積極發(fā)展信用增進(jìn)融資工具，開發(fā)無抵押擔(dān)保的信用融資業(yè)務(wù)等。結(jié)合局鎮(zhèn)場村市民化過程中的投資、消費(fèi)、創(chuàng)業(yè)等資金需求，靈活運(yùn)用小額擔(dān)保貸款、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款、扶貧貼息貸款、聯(lián)盟貸款，創(chuàng)新金融服務(wù)，滿足農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)創(chuàng)業(yè)和消費(fèi)升級衍生出來的金融需求。圍繞林業(yè)、農(nóng)業(yè)推動政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新，不斷完善城鎮(zhèn)化建設(shè)的保險(xiǎn)服務(wù)體系，強(qiáng)化金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償功能。

深化金融改革發(fā)展，破解政策制度約束。一是制定完善激發(fā)金融創(chuàng)新活力的配套政策法規(guī)。如加快確權(quán)、評估、擔(dān)保制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，為土地承包經(jīng)營權(quán)、宜農(nóng)林地抵押貸款、林權(quán)抵押貸款等信貸發(fā)展創(chuàng)造條件，通過盤活不動產(chǎn)存量增加資金供給。二是加強(qiáng)碳金融的政策引導(dǎo)，構(gòu)建碳交易平臺，積極推動碳基金、碳交易、碳金融的發(fā)展，將區(qū)域內(nèi)潛力巨大的生態(tài)優(yōu)勢和生態(tài)社會服務(wù)價值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)效益。三是聚集社會民間資本，探索成立定位以政策性為主、商業(yè)性為輔的林業(yè)發(fā)展銀行，作為生態(tài)型金融支持的主體力量。四是結(jié)合生態(tài)功能區(qū)森林風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)性強(qiáng)、損害大的特點(diǎn)，借鑒日本和俄羅斯森林保險(xiǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，盡快建立森林巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，并按照公益林與商品林分開承保的原則，有針對性地設(shè)計(jì)多樣化的森林保險(xiǎn)險(xiǎn)種，提高森林生態(tài)系統(tǒng)撫育管護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。

（作者單位：中國人民銀行大興安嶺地區(qū)中心支行）