關(guān)于檢查工作改革的思考

□ 張昀光

（作者系山西省長子縣人民檢察院檢察長）

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)，設(shè)置了“法治中國”宏偉藍(lán)圖，明確了依法治國的詳細(xì)路線，可謂“目標(biāo)明確、任務(wù)具體、措施得當(dāng)”。作為縣級檢察院檢察長，深感十分及時，十分必要。就檢察工作創(chuàng)新發(fā)展來看，貫徹落實黨的十八屆四中全會精神，有四點(diǎn)感受，即：解決好兩個問題，明確三個重點(diǎn)，推進(jìn)四項改革，落實五項制度。

解決好兩個問題

一是正確處理兩個關(guān)系。首先正確處理司法工作與黨委領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。《決定》明確指出要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確了各級黨委政法委的各項具體職責(zé)。應(yīng)當(dāng)注意的是，政法委對公檢法各個機(jī)關(guān)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)職能，但協(xié)調(diào)工作并不是協(xié)調(diào)干預(yù)具體案件。其次要正確處理“以審判為中心”和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的關(guān)系?！耙詫徟袨橹行摹笔恰稕Q定》最新提出來的司法體制改革舉措之一，符合司法規(guī)律和我國現(xiàn)階段的基本國情，具有極強(qiáng)的針對性。但這并不意味著強(qiáng)化法院地位而忽視檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使。筆者認(rèn)為“以審判為中心”與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)并不矛盾，就刑事案件而言，“以審判為中心“意味著證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，無罪推定”理念進(jìn)一步強(qiáng)化，這與檢察機(jī)關(guān)的訴訟監(jiān)督職能完全一致，兩者齊頭并進(jìn)，都要加強(qiáng)。

二是檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)人權(quán)司法保障工作中要發(fā)揮應(yīng)有作用。第一，要認(rèn)真研究黨的十八屆三中全會以來關(guān)于加強(qiáng)人權(quán)司法保障的具體措施。《決定》在黨的十八屆三中全會決定的基礎(chǔ)上對保障司法公正作出了更深入的部署，具體包括：強(qiáng)化訴訟過程中當(dāng)事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)辯論權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)的制度保障，健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度。檢察機(jī)關(guān)要圍繞上述規(guī)定履行法律監(jiān)督職能，力爭對訴訟程序進(jìn)行多角度、全方位的監(jiān)督，更好地尊重和保障人權(quán)。第二要全面理解法律監(jiān)督權(quán)的范圍。在加強(qiáng)對公權(quán)力監(jiān)督的同時，也要注重對私權(quán)利的保障，建立人權(quán)司法保障制度。

明確三個重點(diǎn)

一是切實保障憲法的實施?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要保障憲法法律的正確統(tǒng)一實施。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)要從憲法的高度理解和認(rèn)識檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。比如人權(quán)保障是憲法的基本原則。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的時候，要把保障人權(quán)提高到憲法重要原則的高度來認(rèn)識和落實。又如，公檢法三機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則，也是一項憲法規(guī)定的原則。因此，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革時，這一原則不能突破，要真正發(fā)揮審判環(huán)節(jié)對偵查、起訴活動的制約作用。以審判為中心并不是說以哪一個機(jī)關(guān)為中心，審判是一個訴訟階段，要發(fā)揮它的決定性作用，需要法院、控辯雙方和訴訟參與人共同參與并發(fā)揮各自應(yīng)有的作用。

二是切實保障依法獨(dú)立行使司法權(quán)。《決定》提出建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。這一制度非常重要，關(guān)鍵是如何落實。操作層面，非明示的干預(yù)如何記錄、外部干擾與內(nèi)部干擾相互聯(lián)系的情況如何處理等問題有待細(xì)化。此外，《決定》提出任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求。這是對司法人員責(zé)任的明確，也使其抵制非法干擾有了明確依據(jù)。

三是切實對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在“一府兩院”中應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政權(quán)的行使。但是目前，檢察監(jiān)督集中到了司法權(quán)的領(lǐng)域，對行政權(quán)監(jiān)督的法律規(guī)定不健全?！稕Q定》提出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度?！稕Q定》還提出，完善對涉及人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓展監(jiān)督空間，發(fā)揮積極的司法監(jiān)督作用。

推進(jìn)四項改革

一是機(jī)構(gòu)。包括外在機(jī)構(gòu)和內(nèi)在機(jī)構(gòu)。外在機(jī)構(gòu)應(yīng)該考慮檢察機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)的對應(yīng)和協(xié)調(diào)的問題，比如與跨行政區(qū)劃的法院的協(xié)調(diào)，與最高法巡回法庭的協(xié)調(diào)等等。內(nèi)在機(jī)構(gòu)則要求把這次改革所要求分離的權(quán)力進(jìn)行分解、切割，合理設(shè)定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，讓現(xiàn)有的司法資源發(fā)揮最大的效能。

二是職能。包括整體職能和各個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能，《決定》突出了檢察監(jiān)督，包括三大訴訟中的檢察監(jiān)督問題，特別是對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督，雖然以前也有，但比較泛化，如何將對行政機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督落到實處，現(xiàn)有的民事行政檢察部門如何承擔(dān)起私權(quán)利保障、公益訴訟等職能，對檢察機(jī)關(guān)都是新的課題。

三是人事。檢察官的分類，檢察機(jī)關(guān)工作人員的分類，以及他們的薪酬待遇、職級考核、遴選晉升等問題都應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃。既要積極試點(diǎn)推進(jìn)，又要穩(wěn)妥全面慎重，要本著調(diào)動干警工作積極性、合理解決歷史遺留問題的原則進(jìn)行。

四是機(jī)制。包括外在機(jī)制和內(nèi)在機(jī)制，外在機(jī)制涉及與其他法律機(jī)構(gòu)等協(xié)調(diào)銜接的問題，內(nèi)在機(jī)制則可以有很多創(chuàng)新。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該腳踏實地地改革現(xiàn)有機(jī)制，確保檢察工作更加科學(xué)、法治、順暢。但這種改革和創(chuàng)新必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，絕不能以改革和創(chuàng)新為名破壞法律統(tǒng)一實施。

落實五大制度

一是關(guān)于檢察官員額制度。在新一輪的司法體制改革試點(diǎn)中，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部探索建立檢察官員額制的問題被提上了改革的議事日程。從理論層面來看，建立檢察官員額制度，遴選出資深的、優(yōu)秀的檢察官來擔(dān)任主任檢察官，并為其配備若干檢察官、檢察事務(wù)助理以及其他輔助人員，組成一個“主任檢察官辦公室”，在辦理案件方面享有較大的獨(dú)立性和自主性。與此同時，讓數(shù)額不多的主任檢察官享有較高的工資福利待遇，使他們與普通檢察官、檢察事務(wù)助理拉開工資檔次，使主任檢察官成為一個享有尊榮的職位，這是一個值得期待的改革藍(lán)圖。但也有一些問題需要解決，比如如何解決基層院人員不足、案多人少、素質(zhì)不高、人才流失等問題。

二是檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制度?！稕Q定》指出，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。但是，在探索“辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制”以及“錯案責(zé)任倒查問責(zé)制”中要注意哪些問題?近年來的實踐表明，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：首先，對檢察官辦案責(zé)任的追究，應(yīng)當(dāng)集中到那些因為故意違法或者存在過失以致造成冤假錯案的行為。至于那種完全因為認(rèn)識和判斷上的原因，導(dǎo)致案件最終被證明屬于錯案的，則不承擔(dān)法律責(zé)任。其次，對檢察官責(zé)任的追究，應(yīng)當(dāng)針對那種徇私枉法、濫用職權(quán)、權(quán)錢交易的行為，檢察官的判斷本身不應(yīng)成為遭受懲罰的依據(jù)。再次，應(yīng)當(dāng)逐步取消那些明顯違背司法規(guī)律的考核指標(biāo)，尤其要撤除那種所謂“零敗訴率”的考核指標(biāo)，禁止那種僅僅因為法院宣告無罪而讓出庭公訴檢察官承受考核壓力的做法。只有這樣，檢察官在依法行使職權(quán)方面才能有一個起碼的職業(yè)保障，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也才能有一個健康的激勵機(jī)制。

三是檢察人員履行法定職責(zé)保護(hù)制度。首先，禁止任何掌握公權(quán)力者私自直接或間接打招呼，同時也要禁止檢察院領(lǐng)導(dǎo)接到此類打招呼的信息后再向承辦案件的檢察官打招呼。其次，不僅上級檢察院不能給檢察院打招呼，上級黨政機(jī)關(guān)也不能通過下級黨政機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)打招呼，所有這些舉動都有干預(yù)司法之嫌。如果有的黨政部門、人民團(tuán)體等對某個案件想表達(dá)意見，可以光明正大地向檢察機(jī)關(guān)提出。第三，對案件承辦人員，要嚴(yán)格規(guī)定其不得執(zhí)行各種干預(yù)，不能靠揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖而行事，否則要承擔(dān)具體的法紀(jì)責(zé)任。與此同時，還要強(qiáng)化對履行法定職責(zé)的檢察官的保護(hù)機(jī)制，既不能隨意調(diào)離、辭退或作出免職、降級等處分，也不能隨意通過調(diào)整工作崗位來對某些不聽話的承辦人員實行變相懲罰。

四是“以審判為中心”的訴訟制度。就是要求庭審實質(zhì)化，提高審判質(zhì)量。“以審判為中心”的訴訟制度改革對檢察工作的影響至少有以下幾點(diǎn)：其一，對檢察機(jī)關(guān)起訴環(huán)節(jié)的職能和工作模式將產(chǎn)生重大影響。為了更充分地實現(xiàn)程序正義，對刑事案件在審前進(jìn)行科學(xué)分流、完善多元化的案件處理機(jī)制，是以審判為中心的應(yīng)有之義，這就要求擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的起訴裁量權(quán)，強(qiáng)化其審前調(diào)節(jié)職能。這將引起檢察機(jī)關(guān)相關(guān)工作理念、方式等方面的深刻變化。其二，“以審判為中心”的訴訟制度改革必然要求檢察機(jī)關(guān)提高公訴質(zhì)量。“以審判為中心”意味著庭審中控辯對抗的加強(qiáng)和證據(jù)規(guī)則的完善，庭審成為定罪量刑的主要和決定性階段，這必然要求檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步提高公訴質(zhì)量。其三，“以審判為中心”的訴訟制度必然要求構(gòu)建新型的偵訴關(guān)系?！耙詫徟袨橹行摹笨梢砸暈閷嵺`中“以偵查為中心”現(xiàn)象的反思與革新，它意味著應(yīng)當(dāng)逐步構(gòu)建新型的偵訴關(guān)系，強(qiáng)化公訴對偵查的引導(dǎo)和規(guī)制功能。其四，“以審判為中心”的訴訟制度必然要求檢察機(jī)關(guān)完善職務(wù)犯罪偵查模式。應(yīng)當(dāng)加快實現(xiàn)從“由供到證”到“由證到供”的模式轉(zhuǎn)變，同時加強(qiáng)科技強(qiáng)檢，充分發(fā)揮科技手段在職務(wù)犯罪偵查工作中的作用。

五是檢察人員準(zhǔn)入培訓(xùn)制度。《決定》在“加強(qiáng)法治工作隊伍建設(shè)”方面有很多舉措，讓人印象深刻。俗話說，事在人為，徒法不足以自行。良好的制度、完備的法律不僅靠人設(shè)計、制定，更是靠人來維護(hù)、遵守和執(zhí)行的。從事法官、檢察官職業(yè)的人，應(yīng)當(dāng)是在一個人心智最為成熟、閱歷最為豐富的時候。在我國，一些年輕的法科學(xué)生或非法科生往往一畢業(yè)就可以到省級以上的法院、檢察院從事司法工作。而事實上，他們欠缺豐富的人生閱歷，對事物的理解力和洞察力也有待提升，即使法律知識完備，在處理案件化解糾紛時也會感到力不從心。而觀察國外司法從業(yè)狀況可以發(fā)現(xiàn)，國外對法官、檢察官任職前的要求非常嚴(yán)格，先要經(jīng)過多年的學(xué)習(xí)及專業(yè)背景，還要有實習(xí)經(jīng)驗和律師從業(yè)經(jīng)歷或其他經(jīng)歷等。相比較而言，我國一些資深且有志于此的律師、學(xué)者以及其他行業(yè)精英，盡管有心、有能力參與司法工作，但由于受各方面的限制，難以通過正式渠道進(jìn)入司法機(jī)關(guān)。令人欣喜的是，《決定》規(guī)定建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制，尤其是建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄法官、檢察官制度，這是今后改善法治隊伍結(jié)構(gòu)、提高司法人員素質(zhì)的必由之路。