“法治”視野下城管執(zhí)法問題的探析

安志賓

[摘要]在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，要深入推進(jìn)依法行政，創(chuàng)新執(zhí)法方式，實(shí)行“柔性”執(zhí)法。然而隨著我國城市化進(jìn)程加快，行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)一些矛盾，尤其在城管執(zhí)法領(lǐng)域。媒體和網(wǎng)絡(luò)也不斷曝出城管暴力執(zhí)法事件，不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧?；诖?，我們通過對城管暴力執(zhí)法的界定，對暴力執(zhí)法的原因和危害分析，進(jìn)一步明晰了城管暴力執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容，并對加強(qiáng)和改進(jìn)城管執(zhí)法能力提出了解決方案。

[關(guān)鍵詞]城管；暴力執(zhí)法；第三方介入

[中圖分類號(hào)]D920.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2015）15-0094-02

一、城管暴力執(zhí)法的概述

城管，據(jù)現(xiàn)代漢語大詞典解釋，就是指城市管理，具體來說將城市整體作為管理對象，包括對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面進(jìn)行綜合性協(xié)調(diào)和規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)城市的良好運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展，是一種多層次的、復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。城管暴力執(zhí)法，是指在國家行政機(jī)關(guān)中擁有城市管理權(quán)的機(jī)構(gòu)及其行政執(zhí)法人員在行使對城市各方面進(jìn)行行政管理職權(quán)、履行職責(zé)、貫徹和實(shí)施法律的活動(dòng)中違反法定的程序和管理職權(quán)，對執(zhí)法相對人（商販）人身進(jìn)行辱罵、毆打、圍攻，對其相關(guān)財(cái)務(wù)強(qiáng)行扣押沒收等非法傷害行為。

二、我國城管暴力執(zhí)法的原因分析

（一）部分執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法方式欠妥

從城管組成人員來說，在我國由于某些原因，并非所有執(zhí)行城市管理職權(quán)的人都是具有行政人員，具體來說：在我國大部分城市和地區(qū)，城管組成人員包括兩種：一種是正規(guī)編制城管隊(duì)員，即“行政執(zhí)法隊(duì)員”；另一種是為協(xié)助正規(guī)城管工作而聘請的臨時(shí)“協(xié)管人員”。對于第二種也即所謂的協(xié)管人員，雖然是在行政機(jī)關(guān)工作人員，但是他們不具有公務(wù)員資格，也就不具備晉升資格。更重要來說他們的工資和待遇是由地方財(cái)政解決，現(xiàn)實(shí)呢，由于地方財(cái)政“吃緊”往往是由他們自食其力。這就很容易理解他們?yōu)榱颂岣咦陨泶?，完成上級制定的“罰款目標(biāo)”，他們在執(zhí)法過程中不得不出現(xiàn)一些過激乃至暴力行為。同時(shí)，我們知道城市管理行政執(zhí)法是作為一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其工作人員必須具有其執(zhí)法所必須具備的相關(guān)法律知識(shí)和執(zhí)法藝術(shù)，但是現(xiàn)實(shí)呢？這些協(xié)管人員本身法律意識(shí)相對就比較淺薄，他們最缺乏與相對人的溝通技巧和執(zhí)法的恰當(dāng)方式，而他們往往工作在城管執(zhí)法的第一線，直接面對執(zhí)法相對人，很容易因執(zhí)法方式不當(dāng)導(dǎo)致與相對人矛盾激化，甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法。

（二）城管執(zhí)法體制本身存在缺陷，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

首先，在我國大部分城市，城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要由綜合辦公室、法規(guī)科、財(cái)務(wù)裝備科、監(jiān)督檢查科以及城管執(zhí)法大隊(duì)等部門組成。相對人與城管執(zhí)法人員矛盾的升級，很大程度上是由于對自己違法行為的認(rèn)識(shí)不到位，對自己受到處罰的法律依據(jù)認(rèn)識(shí)不足。畢竟城管人員執(zhí)法時(shí)嘴上的話不能代表法律，而現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)沒有為相對人答疑解惑的部門，這反而更進(jìn)一步導(dǎo)致行對人對城管執(zhí)法人員的不信任，形成一個(gè)“惡性循環(huán)”，極大的破壞行政執(zhí)法的權(quán)威，降低政府和法律的公信力。其次，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，城市管理綜合執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)的主管機(jī)關(guān)不明確，由于其管理對象和管理職能的特殊性，在我國各地區(qū)城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)大多數(shù)由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，并且其工作方式還是已接受政府命令式工作方式為主，不像其他行政機(jī)構(gòu)（財(cái)政部門）設(shè)有國家級的主管單位財(cái)政部、省自治區(qū)直轄市級的財(cái)政廳和市縣級的財(cái)政局，實(shí)行雙層領(lǐng)導(dǎo)。因此，在不同城市和地區(qū)，由于行政機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限不同，從而導(dǎo)致城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有的直接歸本級政府或者本級政府下設(shè)機(jī)構(gòu)管理，有的歸城市建設(shè)部門管理，還有的歸屬于城市環(huán)境衛(wèi)生部門，就容易導(dǎo)致“各自為政”的局面，在全國甚至區(qū)域難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和交流，不利于城市執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)。缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一的歸屬以及沒有統(tǒng)一的人員編制。

（三）對城管執(zhí)法權(quán)缺乏有效監(jiān)督

城市管理機(jī)構(gòu)是由于城市化進(jìn)程帶來諸多問題而根據(jù)我國《行政處罰法》、國務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》以及各省、自治區(qū)、直轄市政府的授權(quán)，在各行政區(qū)內(nèi)設(shè)立的針對城市內(nèi)部問題有權(quán)行使相對集中處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，目的在于實(shí)現(xiàn)對城市的有序管理。由于這個(gè)機(jī)構(gòu)管理的權(quán)限和職能比較廣泛，包括對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)秩序以及生活環(huán)境等多方面的系統(tǒng)性管理，因此，需要賦予其較大的權(quán)限和廣泛的職責(zé)，卻缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。顯然，在城市管理執(zhí)法中，一部分執(zhí)法人員執(zhí)法方式和理念存在不當(dāng)和錯(cuò)位。在城市管理機(jī)構(gòu)設(shè)立之初，由于當(dāng)時(shí)人們法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)比較淡薄，人們還存在“民不與官斗”的思想，也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，盡管城市管理執(zhí)法者往往采取較為強(qiáng)硬的執(zhí)法方式和手段，往往忽視執(zhí)法過程中的程序性問題，但相對人還是易于“被接受”，并且這種執(zhí)法方式對城市管理效果顯著。但隨著相對人法治意識(shí)的提高，部分執(zhí)法人員仍采取以前的執(zhí)法方式，沒有認(rèn)識(shí)到“水能載舟，亦能覆舟”，只追求“殺雞做猴”效應(yīng)，缺乏與相對人溝通交流，自然導(dǎo)致沖突升級，出現(xiàn)暴力抗法局面。

三、防范和治理城管暴力執(zhí)法的對策

十八屆三中全會(huì)中指出“深化行政執(zhí)法體制改革”，推進(jìn)法治中國建設(shè)。在此，防范和治理城管暴力執(zhí)法，不僅關(guān)系到行政執(zhí)法體制和政府職能的轉(zhuǎn)變，而且還關(guān)系到法治中國進(jìn)程的推進(jìn)。因此，筆者將從以下三個(gè)方面展開論述。

（一）提高執(zhí)法人員素質(zhì)，創(chuàng)新執(zhí)法方式

首先，建立嚴(yán)格的城管執(zhí)法人員準(zhǔn)入制度。凡是進(jìn)入城管執(zhí)法領(lǐng)域的人員（主要是協(xié)管人員）必須通過嚴(yán)格的考試，堅(jiān)持考察全面、擇優(yōu)選擇。同時(shí)對進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)和定期培訓(xùn)，以提高他們執(zhí)法藝術(shù)和技術(shù)，實(shí)行淘汰機(jī)制，將執(zhí)法方式和相對人評價(jià)作為主要參考依據(jù)。其次，必須創(chuàng)新執(zhí)法方式。應(yīng)提高執(zhí)法人員的裝配，配備執(zhí)法記錄儀等相應(yīng)設(shè)備。城市管理行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)開啟執(zhí)法記錄儀，全程記錄其執(zhí)法過程，并拍照取證。避免證據(jù)缺失，出現(xiàn)“公說公有理，婆說婆有理”的現(xiàn)象，一旦出現(xiàn)證據(jù)未被記錄或者證據(jù)丟失，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，強(qiáng)化執(zhí)法人員責(zé)任。最后，我國《行政法》第103條規(guī)定：“受到罰款處罰的相對人應(yīng)當(dāng)自收到處罰決定之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款，但是當(dāng)被處以五十元以下罰款，被處罰人對罰款無異議的，可以當(dāng)場收繳罰款?！比欢F(xiàn)實(shí)中，執(zhí)法人員往往開具五十元以下罰款，直接責(zé)令相對人當(dāng)場繳納，而不聞相對人的異議。因此有必要取消城管執(zhí)法人員現(xiàn)場收取罰款權(quán)力，規(guī)定城市管理執(zhí)法人員不得現(xiàn)場直接處罰，可以改為開具“責(zé)令改正違法行為通知書”，請相對人到執(zhí)法機(jī)構(gòu)處接受處理，真正做到處罰權(quán)與收繳權(quán)相分離。endprint

（二）深化執(zhí)法體制改革，明確城管主管部門

首先，改革城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置。在城管執(zhí)法單位效仿法院受理行政案件程序和流程，設(shè)立負(fù)責(zé)案件受理、咨詢服務(wù)、陳述申辯、信訪服務(wù)窗口，并在墻上或者LED顯示屏公示案件辦理程序以及不予處罰、從輕處罰等內(nèi)容。使行政執(zhí)法者執(zhí)法有依，相對人被罰有據(jù)。這樣避免執(zhí)法人員與相對人矛盾的正面對抗，有利于減少暴力執(zhí)法機(jī)會(huì)，也使相對人清楚了解自己違法行為，易于接受執(zhí)法結(jié)果，改正自己違法行為。其次，由于在領(lǐng)導(dǎo)體制上，我國城市管理執(zhí)法部門沒有縱向的垂直管理體系，很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的管理，因此，首先要明確上級主管部門，加強(qiáng)統(tǒng)一管理。在這一方面，我們可以借鑒財(cái)政部門的體制形式，在中央設(shè)立城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、管理、指揮中心，在地方設(shè)立省自治區(qū)直轄市、市、縣垂直管轄的城管主管部門，這樣有利于整合資源，形成上下級分工明確，職責(zé)緊密銜接的縱向管理體系。其次，在地方上也要明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的歸屬，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域性協(xié)調(diào)執(zhí)法和提高執(zhí)法人員的整體素質(zhì)。

（三）引入第三方監(jiān)督機(jī)制，提升執(zhí)法水平和質(zhì)量

防范和治理暴力執(zhí)法還必須深化執(zhí)法體制改革，加強(qiáng)對執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。孟德斯鳩曾說“失去監(jiān)督和制約的權(quán)力必然孳生腐敗，而制度是制約權(quán)力最有效方式”。在這里并不是講所謂的社會(huì)監(jiān)督、外部監(jiān)督，而是設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督，在城管機(jī)構(gòu)內(nèi)部引入第三方，對其行為和權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，以提升執(zhí)法人員執(zhí)法水平和質(zhì)量。具體來說：首先，可以成立由司法局委派有關(guān)律師作為第三方介入，在城市管理機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立法律援助。畢竟當(dāng)律師作為第三方，他們可以客觀的解釋城管執(zhí)法依據(jù)，監(jiān)督城管執(zhí)法，很大程度上可以避免執(zhí)法者和相對人正面沖突。同時(shí)，當(dāng)相對人不服執(zhí)法處罰結(jié)果時(shí)，作為法律援助律師可以為執(zhí)法相對人提供救濟(jì)途徑和專業(yè)的法律服務(wù)，保護(hù)相對人合法權(quán)益，提高相對人法律意識(shí)。其次，在2011年夏俊峰在法庭上被宣告犯故意殺人罪判處死刑時(shí)，高喊“你們都是騙子”，因?yàn)闆]有證據(jù)證明三個(gè)城管人員是否做了偽證，無法還原當(dāng)時(shí)的情況。為了避免再次出現(xiàn)類似情況，因此，有必要引入公證員作為第三方介入。司法公證介入城管執(zhí)法，公證有關(guān)執(zhí)法人員執(zhí)法行為及執(zhí)法過程，為雙方當(dāng)事人提供客觀、真實(shí)、合法的證據(jù)，盡可能還原執(zhí)法現(xiàn)場，最大限度避免當(dāng)事人雙方矛盾升級，平息事態(tài)，保護(hù)雙方合法權(quán)益。一旦出現(xiàn)證據(jù)確實(shí)問題，應(yīng)適用過錯(cuò)推定責(zé)任。endprint