論生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)工程中的協(xié)同治理*
——杭州市生活垃圾分類監(jiān)管體系的調(diào)查與思考

□陳頁(yè) 沈亮

論生態(tài)文明建設(shè)基礎(chǔ)工程中的協(xié)同治理*
——杭州市生活垃圾分類監(jiān)管體系的調(diào)查與思考

□陳頁(yè) 沈亮

垃圾分類是生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)工程，在推進(jìn)中尚存在諸多問題，以杭州現(xiàn)有的“四主體—三環(huán)節(jié)”垃圾分類監(jiān)管體系為切入點(diǎn)，深入剖析其在考核評(píng)價(jià)方式、經(jīng)費(fèi)指標(biāo)壓力、宣傳激勵(lì)效果、體系組成架構(gòu)等多方面存在的問題。在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，立足協(xié)同治理理論，對(duì)于解決當(dāng)前監(jiān)管難題提出“成本最優(yōu)化、激勵(lì)針對(duì)化、層級(jí)監(jiān)管完善化”的垃圾分類監(jiān)管體系改進(jìn)建議，并進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龊驼撟C，以期對(duì)推進(jìn)垃圾分類工作有所裨益。

生態(tài)文明建設(shè) 公共治理 垃圾分類監(jiān)管體系

黨的十八大報(bào)告指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”，“加快建立生態(tài)文明制度，健全……資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。①胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。當(dāng)前時(shí)代背景下，做好環(huán)境保護(hù)工作，關(guān)乎生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，體現(xiàn)了黨的十八大報(bào)告大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、全面建成小康社會(huì)的重大任務(wù)。垃圾分類是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。進(jìn)一步推進(jìn)垃圾分類工作，需要政府、企業(yè)、民間組織等社會(huì)各界及公民的力量支持，更依賴各個(gè)層面協(xié)同作用的發(fā)揮。

一、國(guó)內(nèi)外垃圾分類監(jiān)管體系概述

垃圾分類是生態(tài)文明建設(shè)中的基礎(chǔ)工程。所謂垃圾分類，是指將性質(zhì)相同或相近的垃圾分類裝置，按照指定時(shí)間、種類，將該項(xiàng)垃圾放置于指定地點(diǎn)，由垃圾管理部門予以收取，或投入適當(dāng)回收系統(tǒng)，從而為可再生資源回收、循環(huán)利用奠定基礎(chǔ)。垃圾的科學(xué)分類，是垃圾減量化、無(wú)害化、資源化處理的基礎(chǔ)。垃圾分類是循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)有內(nèi)容，垃圾分類的一個(gè)重要前提條件，就是一些垃圾通過回收還可以再使用，即循環(huán)使用。②劉梅：《發(fā)達(dá)國(guó)家垃圾分類經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2011年第10期。

推進(jìn)垃圾分類工作，離不開科學(xué)有效的法律法規(guī)和完善的監(jiān)管體系。建立行之有效的垃圾分類法律法規(guī)，對(duì)推進(jìn)垃圾分類的意義、目的、具體做法進(jìn)行明文規(guī)定，對(duì)違法行為處以不同程度的懲罰。各地方根據(jù)實(shí)際情況，試行一些地方性政策法規(guī)以確保垃圾分類的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，必須建立一套有效、有力度的監(jiān)管機(jī)制，明確監(jiān)管部門、監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)管職能，確保垃圾分類的順利實(shí)施。

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，德國(guó)、瑞典、日本都構(gòu)建了比較健全的生活垃圾源頭分類組織管理體系，各級(jí)管理部門設(shè)置健全、人員到位、責(zé)任明晰，相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)垃圾分類工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和計(jì)劃，制定相關(guān)法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)團(tuán)體及居民自治組織積極參與。

德國(guó)有比較完善的法律法規(guī)來保障垃圾分類工作，如《廢棄物處理法》、《廢物分類包裝條例》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物處理法》、《可再生能源法》等，并強(qiáng)化配套相關(guān)實(shí)施條例。德國(guó)從垃圾回收到循環(huán)應(yīng)用主要還是通過私營(yíng)回收公司完成的。由于法規(guī)嚴(yán)密，執(zhí)行到位，德國(guó)政府通過垃圾分類有效地達(dá)到大量有用垃圾資源的回收和利用，加之財(cái)政政策的支持，使得參與其中的私營(yíng)公司盈利頗豐，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、資源利用，參與公司盈利幾方共贏的結(jié)局。地方主管機(jī)構(gòu)都會(huì)將新一年的“垃圾清運(yùn)時(shí)間表”和“垃圾分類說明”挨家挨戶地投到各家的信箱，以方便居民遵照?qǐng)?zhí)行。居民還可以按時(shí)間表的規(guī)定時(shí)間將舊紙捆扎好擺放在自己家附近的街道邊，以方便回收公司會(huì)及時(shí)收取。

瑞典的垃圾分類相關(guān)法律分為三個(gè)層次：一是歐盟制定的法律。二是瑞典環(huán)保法典。詳細(xì)規(guī)定了市議會(huì)制定相關(guān)法律的程序，規(guī)定了各地方政府的責(zé)任，為了使垃圾分類工作得到認(rèn)真執(zhí)行，專章規(guī)定了監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其目的、執(zhí)行部門及相互配合等都作了規(guī)定。三是地方政府實(shí)施細(xì)則。瑞典各城市都根據(jù)國(guó)家法律，制定了適合本地方實(shí)際的實(shí)施細(xì)則，使垃圾分類有法可依。瑞典的垃圾分類監(jiān)管體系較為完善。瑞典哥德堡市在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成了立法機(jī)構(gòu)（市議會(huì)）、執(zhí)行機(jī)構(gòu)（市再生中心）、監(jiān)督機(jī)構(gòu)（是環(huán)保局）與協(xié)助監(jiān)督機(jī)構(gòu)（警察局），各機(jī)構(gòu)之間責(zé)權(quán)利的明晰保障了垃圾處理的規(guī)范化和高效化。

日本垃圾分類各參與主體的責(zé)任十分明確。日本通過法律明確了國(guó)家、地方政府、企業(yè)和民眾各參與者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，日本《促進(jìn)建立循環(huán)社會(huì)基本法》規(guī)定，國(guó)家的責(zé)任主要在于制訂關(guān)于建立循環(huán)型社會(huì)的基本原則。地方政府的責(zé)任則是根據(jù)國(guó)家制訂的基本原則，采取必要措施，確?？裳h(huán)資源得到適當(dāng)?shù)难h(huán)和處置。同時(shí)，地方政府還有一項(xiàng)重要的職責(zé)就是在與國(guó)家合理分工的基礎(chǔ)上，制定和實(shí)施相關(guān)的地方性政策。企業(yè)的責(zé)任是根據(jù)國(guó)家制訂的基本原則，采取必要措施，在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，盡量減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生。在原材料成為可循環(huán)資源時(shí)，企業(yè)有責(zé)任自行進(jìn)行適當(dāng)?shù)难h(huán)，或者承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，使可循環(huán)資源得到適當(dāng)?shù)难h(huán)，并使不可循環(huán)者得到適當(dāng)?shù)奶幹?。公眾與企業(yè)一樣，也有責(zé)任抑制產(chǎn)品變成廢棄物，當(dāng)產(chǎn)品成為可循環(huán)資源時(shí)，有責(zé)任促進(jìn)產(chǎn)品適當(dāng)?shù)匮h(huán)利用；并有責(zé)任盡可能長(zhǎng)期使用產(chǎn)品，使用循環(huán)物品。同時(shí)，公眾有責(zé)任協(xié)助國(guó)家或者地方政府實(shí)施有關(guān)建立循環(huán)型社會(huì)的政策和措施，對(duì)企業(yè)采取的分類收集措施予以配合，主動(dòng)為建立循環(huán)型社會(huì)做出自己的努力。①劉梅：《發(fā)達(dá)國(guó)家垃圾分類經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版），2011年第10期。

從我國(guó)發(fā)展的情況看，當(dāng)前，我國(guó)與垃圾處理有關(guān)的法律法規(guī)較多，如《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾處理管理?xiàng)l例》、《城市生活垃圾處理收費(fèi)制度》、《市容市貌管理?xiàng)l例》、《公共環(huán)境衛(wèi)生工作條例》，但是這些法律法規(guī)多為原則上、宏觀上的規(guī)定，指導(dǎo)性的、可操作性的內(nèi)容少，特別是對(duì)垃圾分類處理方面的內(nèi)容需要進(jìn)一步完善。

北京市垃圾分類工作，根據(jù)《北京市市容衛(wèi)生條例》等，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)縣為主、分級(jí)管理和公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的原則，加強(qiáng)了垃圾分類管理體系的建設(shè)，明確了垃圾分類的主體責(zé)任，實(shí)施分級(jí)管理。明確了“三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”體系，垃圾分類責(zé)任制基本落實(shí)，完成了區(qū)與區(qū)、區(qū)縣街鄉(xiāng)責(zé)任，社區(qū)均按相關(guān)責(zé)任履行職責(zé)。為實(shí)現(xiàn)“人文北京、科技北京、綠色北京”的戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)宜居城市，北京市委、市政府對(duì)垃圾分類處理工作高度重視，借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，2009年出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見》、《北京市生活垃圾“零廢棄”試點(diǎn)管理辦法》和《北京市生活垃圾“零廢棄”試點(diǎn)單位管理標(biāo)準(zhǔn)》。確定了“一個(gè)定位、兩個(gè)體系、三個(gè)目標(biāo)”的工作思路，“一個(gè)定位”即生活垃圾處理是關(guān)系民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)。“兩個(gè)體系”即著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)先進(jìn)、能力充足的生活垃圾處理體系和政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市級(jí)統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)的生活垃圾管理體系?！叭齻€(gè)目標(biāo)”即“增能力、調(diào)結(jié)構(gòu)、促減量”。進(jìn)一步加強(qiáng)垃圾分類綜合監(jiān)管體系的建設(shè)。

上海市根據(jù)《城市生活垃圾管理辦法》、《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市生活垃圾管理的若干意見》，提出堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃，環(huán)境優(yōu)先、資源利用，分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理等原則。完善市、區(qū)縣、街（鎮(zhèn)）三級(jí)垃圾分類管理體制，形成市級(jí)統(tǒng)籌全市生活垃圾管理技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、政策及物流。區(qū)縣負(fù)責(zé)所轄區(qū)域生活垃圾收集、運(yùn)輸、處置工作，承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用；街（鎮(zhèn)）組織發(fā)動(dòng)市民群眾、社會(huì)單位積極參與生活垃圾分類管理的工作格局。為了進(jìn)一步做好垃圾分類工作，上海明確和完善了生活垃圾減量化機(jī)制的總體思路。構(gòu)建政府規(guī)范、部門執(zhí)法、企業(yè)自律、群眾監(jiān)督、全民參與的生活垃圾全方位減量化保障體系。2015年，印發(fā)了《關(guān)于開展上海市農(nóng)村生活垃圾全面治理工作的實(shí)施意見》，提出了2015年至2020年的工作路線圖。將進(jìn)一步健全農(nóng)村生活垃圾治理管理體制，完善經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村保潔隊(duì)伍，建成安全高效收運(yùn)體系，實(shí)現(xiàn)100%行政村生活垃圾分類處理、有效收集和無(wú)害化處理。

廣東省較早成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定較完備，考評(píng)制度較健全，構(gòu)建了多層監(jiān)管體系?！稄V東省城市垃圾管理?xiàng)l例》明確了城市垃圾治理的責(zé)任主體及權(quán)利義務(wù)，提出了對(duì)垃圾治理規(guī)劃編制、垃圾收集、處置設(shè)施建設(shè)等的規(guī)定。在垃圾處理領(lǐng)域，廣州是全國(guó)實(shí)行監(jiān)管規(guī)范化的領(lǐng)頭羊。2012年成立“廣州城市廢棄物處理公眾咨詢監(jiān)督委員會(huì)”，在市一級(jí)層面讓社會(huì)公眾充分參與城市廢棄物處理和全過程監(jiān)督管理。①吳氏如霞：《深圳市生活垃圾處理監(jiān)管體系研究》，碩士學(xué)位論文，華南理工大學(xué)，2014年，第8-10頁(yè)。

杭州市是全國(guó)首批開展垃圾分類試點(diǎn)城市之一，從最初的卓有成效到現(xiàn)今全方面遭遇瓶頸期，垃圾分類的困境值得思考。然而從技術(shù)支持、經(jīng)費(fèi)支持、主觀支持等三個(gè)方面都無(wú)法挖掘出影響垃圾分類成效的根本原因：技術(shù)支持方面，垃圾焚燒、垃圾發(fā)電、垃圾肥料化等諸多先進(jìn)技術(shù)為垃圾分類的后期處理提供了廣闊的平臺(tái)；經(jīng)費(fèi)支持方面，垃圾分類的工作經(jīng)費(fèi)在過去五年一直非常充足，不僅垃圾桶、垃圾袋配備齊全，對(duì)于志愿者的獎(jiǎng)勵(lì)也持續(xù)不斷；主觀支持方面，杭州市政府推行過不少諸如“垃圾分類三年計(jì)劃”的舉措，對(duì)于教導(dǎo)員的培訓(xùn)等環(huán)節(jié)也盡善盡美。作為貫穿和引導(dǎo)這三方面因素的重要線索，政府監(jiān)管在垃圾分類中起到了舉足輕重的作用。因此，本文聚焦于杭州市垃圾分類監(jiān)管體系，希望從中探索出阻礙垃圾分類進(jìn)程的癥結(jié)所在。

二、杭州垃圾分類監(jiān)管體系存在的問題

為了深入解析杭州垃圾分類監(jiān)管體系存在的癥結(jié)，筆者歷時(shí)8個(gè)月，通過深入實(shí)際、深入基層、深入一線的調(diào)查研究，結(jié)合數(shù)學(xué)分析和理論探討，得出杭州市垃圾分類監(jiān)管體系是一種層級(jí)管理架構(gòu)，其核心機(jī)制可以概括為“四主體—三環(huán)節(jié)”，即“杭州市城市管理委員會(huì)—各城區(qū)城市管理委員會(huì)—各社區(qū)居委會(huì)—居民”，而每個(gè)環(huán)節(jié)都不同程度地存在著問題。

（一）市區(qū)—城區(qū)

1.現(xiàn)有考核評(píng)價(jià)缺乏穩(wěn)定性

杭州市小區(qū)數(shù)量龐大，市城管委在對(duì)各個(gè)城區(qū)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)時(shí)，面臨“總體數(shù)量大，抽查數(shù)量少”的局面，導(dǎo)致每月考核結(jié)果的偶然性很大。一方面，通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，依據(jù)現(xiàn)有評(píng)分細(xì)則，個(gè)別社區(qū)評(píng)價(jià)指標(biāo)的好壞可以大幅度影響所屬城區(qū)當(dāng)月的綜合排名。例如拱墅區(qū)在2014年10月份的綜合排名為全市第七，如果其中一個(gè)社區(qū)的“兩率”②“兩率”指的是垃圾分類工作的分類正確率和投放正確率。指標(biāo)提升1%，則拱墅區(qū)的排名就可以上升到全市第二；另一方面，通過實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，抽查社區(qū)時(shí)通常選擇個(gè)別垃圾桶進(jìn)行考核，使得抽查過程本身具有較大誤差。然而通過對(duì)2014年4-8月五個(gè)主城區(qū)得分情況分析（見圖1、2）發(fā)現(xiàn)，“兩率”扣分對(duì)垃圾分類工作得分的整體走勢(shì)影響很大，現(xiàn)有的垃圾分類考核評(píng)價(jià)方式缺乏穩(wěn)定性和準(zhǔn)確性，無(wú)法客觀真實(shí)地反映成效。

圖1 五城區(qū)月度綜合得分折線圖

圖2 五城區(qū)月度綜合得分折線圖（排除兩率扣分后）

2.經(jīng)費(fèi)控制與指標(biāo)提升矛盾

杭州開展垃圾分類之初，是旗幟高舉、轟轟烈烈的，在基礎(chǔ)配套設(shè)施和垃圾袋發(fā)放等環(huán)節(jié)上投入了大量的經(jīng)費(fèi)。然而幾年施行后，總體成效并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；與此同時(shí)，公眾對(duì)于經(jīng)費(fèi)指向不明、垃圾袋過度浪費(fèi)等問題一直高度關(guān)注。隨著“五水共治”、“三改一拆”等系統(tǒng)工程的不斷涌入，政府部門不可能單一地投入垃圾分類工作。因此，市政府在近期以及未來，會(huì)大幅度縮減向城區(qū)提供的垃圾分類經(jīng)費(fèi)，同時(shí)提升垃圾分類部分考核指標(biāo)，這意味著城區(qū)將承受更多的工作壓力，工作效果也更難呈現(xiàn)（見表1）。

例如，市城管委對(duì)于各個(gè)城區(qū)自行檢查的指標(biāo)，2014年要求城區(qū)每月抽查30%的小區(qū)，這意味著一個(gè)小區(qū)三至四個(gè)月才會(huì)被檢查到一次，而大多數(shù)城區(qū)習(xí)慣于采用等概率隨機(jī)抽樣方法，這使得部分人力物力浪費(fèi)在表現(xiàn)出色的小區(qū)上，表現(xiàn)較差的小區(qū)又容易缺乏“重點(diǎn)監(jiān)督”而產(chǎn)生懈??；雖然有時(shí)會(huì)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行“反復(fù)查”和“重點(diǎn)查”，但普及程度低，系統(tǒng)不完善，針對(duì)強(qiáng)度弱。

2015年最新公布的考核指標(biāo)中，每月自行抽查率大幅提高到100%。這種全覆蓋的方法初衷雖想解決抽查頻率太低導(dǎo)致的抽查效果欠佳問題，卻在實(shí)際操作中遇到了難題。城區(qū)城管委分管市容環(huán)境衛(wèi)生的人員有限，無(wú)法承擔(dān)突增的三倍工作量。一方面，原本在抽查過程中可以和社區(qū)工作人員溝通交流以解決問題的時(shí)間被壓縮；另一方面，部分檢查任務(wù)不得不由夾在城區(qū)和社區(qū)之間的街道辦事處承擔(dān)，使整個(gè)監(jiān)管體系變得更為雜亂。

表1 2015年前后垃圾分類工作經(jīng)費(fèi)與指標(biāo)要求的變化

（二）城區(qū)—社區(qū)

1.管理責(zé)任不對(duì)口

對(duì)多個(gè)城區(qū)管理部門調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，杭州市社區(qū)的垃圾分類工作，大部分是由所屬的社區(qū)（居委會(huì)）負(fù)責(zé)，而街道、社區(qū)（居委會(huì)）又由所屬城區(qū)城管委指導(dǎo)垃圾分類工作，在這種層級(jí)關(guān)系下，信息和責(zé)任鏈環(huán)環(huán)相扣，各項(xiàng)工作較容易開展；而小部分社區(qū)的垃圾分類工作是由匹配的物業(yè)公司來負(fù)責(zé)，但物業(yè)公司是不受城管委管轄的，這就使得信息和責(zé)任的傳導(dǎo)出現(xiàn)障礙，很多工作都不能如愿得到實(shí)施。

2.信息傳達(dá)不通暢

城區(qū)與社區(qū)之間的各方面信息傳達(dá)不通暢，例如，在實(shí)地調(diào)研中，某社區(qū)負(fù)責(zé)人反映，他們根本無(wú)法看懂杭州市垃圾分類官網(wǎng)上的檢查通報(bào)，扣分含義并不能準(zhǔn)確獲知。經(jīng)過進(jìn)一步交流，得知社區(qū)從未知曉《杭州生活垃圾分類考核評(píng)分細(xì)則》的具體內(nèi)容，這一現(xiàn)狀也在后續(xù)的調(diào)研中得到了證實(shí)。由此可見，城區(qū)并未就如何檢查與考核等方面給予社區(qū)有效的信息和充分的指導(dǎo)。

（三）社區(qū)—居民

1.資源配置不合理

社區(qū)（居委會(huì)）中負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生的往往只有幾人甚至一人，即使在垃圾分類方面有很好的想法和創(chuàng)意，諸如每家每戶定點(diǎn)跟蹤計(jì)劃、綜合評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)計(jì)劃等，一人面對(duì)幾千人的監(jiān)管工作量使得具體實(shí)踐常常擱淺（見表2）。人員缺乏是常態(tài)，經(jīng)費(fèi)減少是趨勢(shì)，沉重的負(fù)擔(dān)讓社區(qū)服務(wù)人員看不到走出垃圾圍城的希望，垃圾分類全覆蓋這一宏偉遠(yuǎn)大的目標(biāo)壓在他們的肩膀上，轉(zhuǎn)變?yōu)殡y以喘息的負(fù)擔(dān)。

表2 各監(jiān)管環(huán)節(jié)的工作量對(duì)比

2.后期處理不匹配

居民完成垃圾分類之后，在后期處理上，社區(qū)中存在兩種令人擔(dān)憂的現(xiàn)象：

一是社區(qū)保潔員有時(shí)候會(huì)將半桶分類很好的垃圾和半桶分類很差的垃圾混合在一起，以謀求工作上的便利和快捷。盡管社區(qū)有過強(qiáng)調(diào)和教育，但是依舊無(wú)法改變這種局面；

二是清潔公司垃圾直運(yùn)車，當(dāng)廚房垃圾回收車達(dá)到時(shí)，社區(qū)內(nèi)所有廚房垃圾桶內(nèi)的廚房垃圾都會(huì)一并倒入。

這意味著部分社區(qū)居民的垃圾分類成為徒勞，前端分類和后期處理的矛盾也一直被居民詬病。

3.宣傳對(duì)象不全面

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)社區(qū)垃圾分類宣傳和管理對(duì)象更多是老人，這類人群也是當(dāng)下垃圾分類工作積極性和實(shí)踐性最為突出的，針對(duì)他（她）們的宣傳空間已經(jīng)很小。相較而言，中青年群體和小孩群體對(duì)于社區(qū)的歸屬感較弱，垃圾分類的意識(shí)較低，他（她）們更需要在社區(qū)以外的平臺(tái)上受到指導(dǎo)。

4.其他輔助措施的問題

垃圾分類是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，除了管理部門、清潔運(yùn)輸部門等，還需要全社會(huì)的積極融合。當(dāng)前社區(qū)內(nèi)的輔助措施有如下問題：

一是智能回收平臺(tái)運(yùn)行不完善。在下城區(qū)積極推廣的智能回收平臺(tái)是一個(gè)由社會(huì)企業(yè)承包的業(yè)務(wù)，企業(yè)自行設(shè)計(jì)并制造智能回收機(jī)器擺放在各個(gè)社區(qū)里，用于回收廢舊玻璃瓶、廢舊手機(jī)、易拉罐等物品進(jìn)行再利用。居民可以根據(jù)投放不同的回收物品獲取相應(yīng)的積分，最終一定的積分可以換取獎(jiǎng)勵(lì)。智能回收平臺(tái)在個(gè)別社區(qū)確實(shí)取得了成效，但在部分社區(qū)卻存在令人擔(dān)憂的情況——有居民反映他們投放物品幾個(gè)月來，自己卡內(nèi)的積分一直為零。對(duì)于這個(gè)現(xiàn)象，政府部門并不能進(jìn)行直接監(jiān)管，社區(qū)服務(wù)人員曾多次聯(lián)系相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人，企業(yè)卻一再推脫。

二是拾荒者缺乏合理編制與管理。拾荒者是社區(qū)里的?？?，他們以回收廢報(bào)紙、廢舊家電等物品謀生，無(wú)疑是垃圾分類工作中起到重要作用的人群。政府部門曾有過劃分區(qū)域、分配任務(wù)、收編拾荒者的想法，然而后續(xù)工作卻沒有進(jìn)一步落實(shí)。

圖3 成本優(yōu)化概述

三、完善杭州垃圾分類監(jiān)管體系的建議

為了解決杭州垃圾分類監(jiān)管體系中存在的問題，必須進(jìn)一步加強(qiáng)多元主體的協(xié)同治理。所謂協(xié)同治理，是指政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等社會(huì)多元要素相互協(xié)調(diào)，合作治理垃圾分類等社會(huì)公共事務(wù)，以追求最大化的治理效能，最終達(dá)到最大限度地改進(jìn)公共衛(wèi)生和增進(jìn)公共利益之目的。針對(duì)上述問題，筆者結(jié)合協(xié)同治理理論和數(shù)學(xué)建模提出以下改進(jìn)建議。

（一）成本最優(yōu)化

1.評(píng)分細(xì)則的優(yōu)化

管理部門之間的信息交互和監(jiān)督管理依賴于彼此監(jiān)管考核的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，以市區(qū)對(duì)城區(qū)的評(píng)分細(xì)則為例，偶然性過大的同時(shí)忽略社區(qū)的基本差異，使得考核評(píng)價(jià)的結(jié)果缺乏公信力，從而進(jìn)一步導(dǎo)致市區(qū)和城區(qū)之間的信任程度下降，工作復(fù)雜度提高，即信息成本增加。為此，本文希望在源頭上對(duì)評(píng)分細(xì)則進(jìn)行優(yōu)化。

對(duì)于分類達(dá)標(biāo)率中涉及的“未達(dá)到75%，每降低1%扣1分”進(jìn)行改進(jìn)，應(yīng)當(dāng)使得社區(qū)“兩率”數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的差異大小和扣分多少形成正比。另外，對(duì)于投放正確率和分類正確率的扣分權(quán)重應(yīng)當(dāng)加入政策調(diào)節(jié)因子，使得評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)分類成效和政策需求不斷調(diào)整。

2.志愿者隊(duì)伍的有效利用

任何公共事務(wù)都離不開公共團(tuán)體的參與，垃圾分類也是如此。志愿者通過自己學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)或主動(dòng)接受相關(guān)培訓(xùn)，然后在基層中間發(fā)揮、實(shí)踐。相比于常規(guī)教導(dǎo)員的培訓(xùn)管理需要層層遞進(jìn)，程序復(fù)雜，他們的存在有效減少了層級(jí)之間的交易成本；社區(qū)在假期利用學(xué)生志愿者幫助檢查住戶的垃圾分類情況，極大地減少了層級(jí)之間的信息成本。①陳蘭芳、吳剛、張燕、張儀彬：《垃圾分類回收行為研究現(xiàn)狀及其關(guān)鍵問題》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》，2012年第2期。在其他諸如知識(shí)普及、積極性調(diào)動(dòng)等方面，志愿者都能做到管理部門之間信息成本的優(yōu)化。在調(diào)研中某城區(qū)垃圾分類負(fù)責(zé)人曾這樣說：“志愿者必定是一個(gè)神圣的群體，在某種意義上應(yīng)該得到足夠的認(rèn)識(shí)，宣傳的經(jīng)費(fèi)可以省，垃圾袋的經(jīng)費(fèi)可以省，但是對(duì)于志愿者的獎(jiǎng)勵(lì)和肯定是不能省的！”

作為管理部門，僅僅把志愿者視作義務(wù)勞動(dòng)群體是不夠的，志愿者不應(yīng)當(dāng)只是臨時(shí)工的概念，而需要挖掘其中的可持續(xù)性價(jià)值。政府部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮志愿者的能量，把志愿者的地位提升到一定高度。在電視、報(bào)紙等市級(jí)平臺(tái)上可以看到一些社會(huì)名人作為垃圾分類大使進(jìn)行宣傳，同樣也應(yīng)表彰普通老百姓中的志愿者代表，讓他們走上更高平臺(tái)的熒幕，用他們鮮活的實(shí)際經(jīng)歷感染更多的人，從而帶動(dòng)公眾對(duì)垃圾分類的積極性。

（二）激勵(lì)針對(duì)化

除了信息交互，管理部門層級(jí)之間也依靠激勵(lì)機(jī)制的紐帶來聯(lián)系。本文從如下三個(gè)方面提出針對(duì)性策略，將人群和社區(qū)按照客觀特征和具體表現(xiàn)分類，賦予針對(duì)化的管理，以強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制的作用，最終提升垃圾分類積極性。

圖4 激勵(lì)針對(duì)化概述

1.群體針對(duì)性策略

未來的垃圾分類工作不應(yīng)當(dāng)是過去幾年那樣全面鋪開、一視同仁地管理，對(duì)于不同年齡的群體，應(yīng)當(dāng)有各自的側(cè)重點(diǎn)和突破口。

對(duì)于老年人群體，發(fā)揮“銀發(fā)一族”的作用，推廣類似“模范老人”的評(píng)選。利用老年人平日生活集群式、閑暇時(shí)間較為寬裕以及傾向于和身邊老年人比較的特點(diǎn)，產(chǎn)生“以點(diǎn)帶線，以線帶面”的效果。老年人往往在垃圾分類的科學(xué)理解上缺乏認(rèn)識(shí)，因此需要更多采用集群效應(yīng)來調(diào)動(dòng)積極性。

對(duì)于小孩子群體，發(fā)揮“紅領(lǐng)巾”的精神，推廣類似“金獎(jiǎng)銀獎(jiǎng)少年”的評(píng)選。以小學(xué)為例，把各個(gè)小學(xué)和其學(xué)區(qū)內(nèi)的社區(qū)相結(jié)合，形成垃圾分類合作關(guān)系。一方面，利用家校互聯(lián)平臺(tái)，學(xué)校給孩子布置在家中充當(dāng)小主人完成垃圾分類的小任務(wù)，讓孩子增強(qiáng)體驗(yàn)；另一方面，在假期中，讓孩子作為社區(qū)的志愿者，調(diào)查各家各戶的垃圾分類情況，分發(fā)宣傳冊(cè)，用孩子的熱情和真誠(chéng)豐富社區(qū)的管理手段。最終，給予孩子一定的考評(píng)，通過學(xué)校層面給孩子頒發(fā)榮譽(yù)，進(jìn)一步提升他們的積極性。

對(duì)于中青年人群體，發(fā)揮“中堅(jiān)力量”的價(jià)值，推廣類似“黨員先鋒隊(duì)”的評(píng)選。利用機(jī)關(guān)事業(yè)單位、公司企業(yè)中的群眾工會(huì)組織，滲透垃圾分類的重要性，可以舉辦一些企業(yè)工會(huì)之間的垃圾分類相關(guān)活動(dòng)和比賽。對(duì)于黨員同志等特殊群體，一定條件下甚至可以把垃圾分類的考評(píng)和其本職工作的先進(jìn)評(píng)選相掛鉤，只有將垃圾分類的意識(shí)上升到這樣的高度，而不僅僅是輔助宣傳，才能真正起到激勵(lì)作用。①姜朝陽(yáng)、周育紅：《論城市生活垃圾分類收集中的公眾參與》，《環(huán)境科學(xué)與管理》，2009年第12期。

2.社區(qū)針對(duì)性管理策略

城區(qū)面對(duì)其管轄范圍內(nèi)龐大的社區(qū)數(shù)量，應(yīng)當(dāng)具有針對(duì)性地管理社區(qū)，對(duì)于在垃圾分類表現(xiàn)上具有不同特點(diǎn)的社區(qū)給予對(duì)應(yīng)的管理策略，從而給予不同社區(qū)不同的激勵(lì)，使得各個(gè)社區(qū)能夠共同進(jìn)步。歸類是針對(duì)性管理的重要前提，本文利用杭州市垃圾分類官網(wǎng)上的檢查扣分通報(bào)作為歸類依據(jù)，利用數(shù)學(xué)建模方法，首先采用因子分析，將所有具體的扣分指標(biāo)轉(zhuǎn)化為兩個(gè)因子：“居民行為扣分”和“社區(qū)服務(wù)扣分”。

其次結(jié)合市政府重點(diǎn)考核的“兩率”指標(biāo)，總共分為投放正確率、分類正確率、居民行為扣分、社區(qū)服務(wù)扣分四個(gè)指標(biāo)根據(jù)實(shí)際情況將所有社區(qū)分為N類，而每次新抽查的社區(qū)又可以通過判別分析歸入任一類別。選取2014年10月共123次檢查記錄作為樣本，利用聚類分析將其分為六個(gè)類別（見表3）：

表3 社區(qū)歸類化結(jié)果

結(jié)合新檢查情況，進(jìn)一步分析如下：

A：四項(xiàng)指標(biāo)都是所有類別中最好的，可以被認(rèn)為是先進(jìn)社區(qū)或是模范社區(qū)的選擇范疇；

B：兩率均值都未達(dá)標(biāo)，兩個(gè)扣分也略有偏多，但整體上垃圾分類的工作還是比較全面地開展，在原有的監(jiān)管和引導(dǎo)力度上稍有加強(qiáng)就能在未來看到成效。

C：典型的四項(xiàng)指標(biāo)均較差且分類正確率尤其低的社區(qū)，改進(jìn)的重點(diǎn)應(yīng)該放在宣傳正確識(shí)別廚房垃圾并積極付諸實(shí)踐這個(gè)環(huán)節(jié)上（如組織教育培訓(xùn)班、發(fā)放教育手冊(cè)等）。

D：和C類似，都是屬于各項(xiàng)指標(biāo)都存在問題的，但監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)著眼于對(duì)投放過程的指導(dǎo)，首先做好基礎(chǔ)的設(shè)施配備工作，并在教導(dǎo)員和志愿者的幫助下積極指導(dǎo)居民正確投放。

E：兩率的均值都恰好達(dá)到達(dá)標(biāo)線，兩個(gè)扣分項(xiàng)目也都較少，并且包含的小區(qū)數(shù)量也是最多的，因此可以視為表現(xiàn)良好、值得鼓勵(lì)，同時(shí)具有一定提高空間的社區(qū)。

F：這完全是一個(gè)特例，及綜合表現(xiàn)特別差，幾乎等同于沒有垃圾分類，是屬于在根源上和基本問題上就需要狠抓的類型。

最后，對(duì)于每次新的檢查結(jié)果，可以判別分析將其納入所屬類別（見表4）：

表4 新檢查社區(qū)判別結(jié)果

以上是選取了2014年11月第一周五個(gè)主要城區(qū)共10個(gè)社區(qū)的檢查情況，利用數(shù)學(xué)軟件易得到他們各自的所屬類別?？梢钥吹剑薈和F兩類比較特殊的情況外，其他5個(gè)類別都有所涉及，體現(xiàn)了之前的聚類分析效果較好，同時(shí)也可以根據(jù)判別分析的結(jié)果相對(duì)應(yīng)的采用上文提到的針對(duì)性策略和部署。

3.抽查針對(duì)性策略

首先，對(duì)于城區(qū)抽查覆蓋率100%的要求看似提升效率，實(shí)則帶來更多問題。應(yīng)當(dāng)采用相對(duì)緩和的節(jié)奏，例如每年抽查覆蓋率要求增加10%，通過逐年的調(diào)整起到循序漸進(jìn)的效果。

其次，在具體的抽查方案上應(yīng)當(dāng)有系統(tǒng)性規(guī)范化的針對(duì)性策略，本文嘗試提出一個(gè)免檢機(jī)制優(yōu)化策略，并希望找到一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的模型可以適用于所有城區(qū)，盡可能讓所有城區(qū)進(jìn)展都比較同步，并且能夠較穩(wěn)定地求得免檢機(jī)制的周期。最為關(guān)鍵的是可以使得抽查的人力物力從表現(xiàn)較好的社區(qū)向表現(xiàn)較差的社區(qū)轉(zhuǎn)移，從而抓住主要矛盾。

具體而言，每次抽查選取一定比例的社區(qū)作為待免檢社區(qū)，這些社區(qū)被平均分配到未來三周之內(nèi)再次抽查，若這些社區(qū)能在連續(xù)兩次抽查中均達(dá)到一定排名，則該社區(qū)免檢。

在此補(bǔ)充說明選擇未來三周平均分配二次抽檢的理由：

（1）不能使每周的抽查占用過多的名額做二次抽檢，從而耽誤常規(guī)檢查的節(jié)奏；

（2）不能讓社區(qū)明確知道二次抽檢的時(shí)間而要體現(xiàn)暗查的作用，所以選擇三周范圍隨機(jī)不確定具體二次抽檢時(shí)間；

（3）首次檢查的第一周加上未來三周內(nèi)的二次檢查可以保證每個(gè)社區(qū)的評(píng)價(jià)都在一個(gè)月內(nèi)完成，這是一個(gè)相對(duì)適宜的時(shí)間跨度也會(huì)有利于城區(qū)工作的配合。

筆者還對(duì)免檢機(jī)制優(yōu)化策略采用復(fù)雜而細(xì)致的數(shù)學(xué)推導(dǎo)進(jìn)行了建模，對(duì)模型中的參數(shù)利用數(shù)值分析、假設(shè)估計(jì)、模擬檢驗(yàn)等數(shù)學(xué)方法結(jié)合MATLAB等軟件工具得到了穩(wěn)定性較好的結(jié)果。政府管理部門只需要輸入每一次檢查數(shù)據(jù)，計(jì)算機(jī)就可以自行計(jì)算告知下一周期需要檢查的社區(qū)列表，極大地簡(jiǎn)化了工作量。這一創(chuàng)新機(jī)制在經(jīng)杭州市環(huán)境科學(xué)研究所的專家閱讀后，得到了充分的肯定，認(rèn)可了將此想法應(yīng)用于杭州垃圾分類實(shí)際監(jiān)管的可行性。

（三）層級(jí)監(jiān)管完善化

圖5 層級(jí)監(jiān)管完善化概述

1.橫向完善

政府在監(jiān)管事務(wù)中發(fā)揮社會(huì)多方的效能，在利益和成本的出發(fā)點(diǎn)上是具有積極作用的，但目前垃圾分類監(jiān)管體系在部分落腳點(diǎn)上不夠嚴(yán)謹(jǐn)，反而造成了利益和成本的弊端。

政府尋找社會(huì)環(huán)保組織和企業(yè)加入垃圾分類的大家庭，把部分可回收垃圾的職責(zé)給予委托，卻在后期的管理上有所疏忽，行使義務(wù)、行使管理、行使責(zé)任的三條主線規(guī)劃不夠清晰。具體的合作內(nèi)容以及委托代理關(guān)系需要更加透明化，這樣才能使得遇到問題時(shí)有更加清楚的交代。

例如拾荒者的編制問題這不單單是“市級(jí)部門—拾荒者”這樣簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，其中很多工作內(nèi)容是需要城區(qū)、社區(qū)甚至其他類型的組織單位一起配合的，最初聯(lián)系多方代理人達(dá)到共識(shí)和管理分配看似需要更大的信息成本，卻可以在長(zhǎng)期帶來持續(xù)的效益。①周小梅：《從政府對(duì)拾荒者的管理看城市垃圾分類收集》，《價(jià)格理論與實(shí)踐》，2005年第9期。

2.縱向完善

作為目前最為主要的監(jiān)管體系，“市區(qū)—城區(qū)—社區(qū)—居民”的縱向傳導(dǎo)機(jī)制應(yīng)當(dāng)保持其核心地位，但需要在每一個(gè)細(xì)節(jié)關(guān)系上得到完善，從而使得信息交互更為通暢，最終監(jiān)管的成效應(yīng)當(dāng)在傳導(dǎo)機(jī)制中形成反饋效應(yīng)。當(dāng)下，前兩個(gè)監(jiān)管關(guān)系在諸如跟蹤調(diào)查、考核評(píng)比等環(huán)節(jié)都已有較為完整的機(jī)制，然而在大多數(shù)情況下，第三個(gè)監(jiān)管關(guān)系往往收效甚微。從工作量比例中可以看到，在垃圾分類全覆蓋的大背景下，社區(qū)對(duì)于居民的監(jiān)管考核往往是“心有余而力不足”。

舉例而言，本文在實(shí)地走訪的基礎(chǔ)上提出了對(duì)東新園社區(qū)做法的改進(jìn)措施：垃圾分類全覆蓋的局面是無(wú)法倒退的，但可以考慮先在監(jiān)管考核環(huán)節(jié)重點(diǎn)落實(shí)部分住戶，而在宣傳、實(shí)施等其他環(huán)節(jié)依然保持全覆蓋的要求。在一定時(shí)間內(nèi)，對(duì)于特定的住戶群體（如某幾幢、某幾個(gè)單元）進(jìn)行完善的監(jiān)管考核，一方面提升這部分特定群體的垃圾分類意識(shí)和主動(dòng)性以帶動(dòng)他們周圍的人，另一方面可以不斷總結(jié)監(jiān)管考核方法的優(yōu)缺點(diǎn)用于下一期的實(shí)踐。綜合來看，使得整體垃圾分類的效果循序漸進(jìn)。這本質(zhì)上是一種“先分蛋糕，再做蛋糕”的理念，微觀上，層級(jí)之間明確責(zé)任關(guān)系、職責(zé)分配以及利益考量，但在宏觀上，不制定過于嚴(yán)苛的硬性指標(biāo)，而是采用保證基礎(chǔ)的前提下鼓勵(lì)多做。由此做法，監(jiān)管體系下的每一個(gè)成員都無(wú)法獲知最終“蛋糕”的大小，但他們可以秉持著“多做多得”的出發(fā)點(diǎn)把最初簡(jiǎn)單的工作發(fā)展為復(fù)雜化、高效化、多元化的格局。

具體做法是，從社區(qū)來說，首先選擇某一片區(qū)域內(nèi)的住戶，對(duì)他們進(jìn)行跟蹤監(jiān)督、耐心宣傳甚至是現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)；從市區(qū)和城區(qū)來說，在抽查該社區(qū)時(shí)，就在該區(qū)域內(nèi)抽取一定的垃圾桶作為檢查樣本，并在結(jié)果中準(zhǔn)確注明（例如XX幢樓下垃圾桶投放正確率XX）。如此一來，社區(qū)可以根據(jù)檢查結(jié)果追蹤到相對(duì)較小范圍的住戶，并在下一步監(jiān)管工作中強(qiáng)化發(fā)現(xiàn)的問題。經(jīng)歷幾個(gè)周期之后，就可以把該區(qū)域的成效作為借鑒和標(biāo)桿，逐步在社區(qū)其他區(qū)域鋪展開來。

結(jié)語(yǔ)

生活垃圾分類是垃圾減量化、資源化、無(wú)害化的重要前提，有利于推動(dòng)垃圾后期處理成效，關(guān)乎資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。杭州市從2010年起實(shí)施垃圾分類至今，一直走在全國(guó)前列，取得了一定成效，但也面臨著許多困境，導(dǎo)致垃圾分類進(jìn)程難以持續(xù)有效地推進(jìn)。城市生活垃圾分類工作離不開政府部門的引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，而多級(jí)管理部門的層層遞進(jìn)和互相配合更是提高效率的重要因素。

筆者通過大量的實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，對(duì)杭州市垃圾分類監(jiān)管體系進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)該“四主體—三環(huán)節(jié)”監(jiān)管體系存在著如下問題：市區(qū)與城區(qū)之間考核評(píng)價(jià)缺乏穩(wěn)定性、經(jīng)費(fèi)控制與指標(biāo)提升相矛盾；城區(qū)與社區(qū)之間管理責(zé)任不對(duì)口、信息傳達(dá)不通暢；社區(qū)與居民之間資源配置不合理、后期處理不匹配、宣傳對(duì)象不全面、其他輔助措施也存在問題等。對(duì)此，筆者從協(xié)同治理的視角，提出了“成本最優(yōu)化、激勵(lì)針對(duì)化、層級(jí)監(jiān)管完善化”的改進(jìn)建議。然而，垃圾分類的監(jiān)管是一項(xiàng)龐大的工程，要真正提升監(jiān)管成效及促進(jìn)監(jiān)管體系健康平穩(wěn)運(yùn)行，不僅需要從制度入手，提出全方位的完善措施，也需要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的力量，共同監(jiān)督和參與垃圾分類。

責(zé)任編輯：薛 鵬

*本文系浙江省第八期科技創(chuàng)新項(xiàng)目暨新苗人才計(jì)劃立項(xiàng)課題“杭州垃圾分類監(jiān)管考核體系及其拓展的研究”（6857）的階段性成果。

作者陳頁(yè)，男，浙江大學(xué)；沈亮，男，浙江大學(xué)（杭州 310058）。