改革開放以來黨的建設(shè)制度改革的歷程、成就與啟示*

□蒿艾莉 張正敏

改革開放以來黨的建設(shè)制度改革的歷程、成就與啟示*

□蒿艾莉 張正敏

黨的十八屆三中全會明確提出了深化黨的建設(shè)制度改革的重大戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十八屆四中全會又提出了“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)。對中國共產(chǎn)黨成立尤其是改革開放以來，加強制度建設(shè)、推進(jìn)制度改革的思想、觀點、理論成果進(jìn)行系統(tǒng)回顧和梳理，總結(jié)已有成就，探討經(jīng)驗啟示，是深化黨的建設(shè)制度改革必須做的基礎(chǔ)性工作。

黨的建設(shè)制度改革 歷程回顧 成就 經(jīng)驗啟示

黨的十八屆三中全會明確提出了深化黨的建設(shè)制度改革的重大戰(zhàn)略任務(wù)，其實質(zhì)就在于落實全面深化改革的要求，著力改革那些跟不上時代節(jié)奏的黨的建設(shè)制度，建立健全與時代要求相適應(yīng)的制度體系。逐步達(dá)到黨的十八屆四中全會提出的“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的戰(zhàn)略目標(biāo)。對中國共產(chǎn)黨成立尤其是改革開放以來，加強制度建設(shè)、推進(jìn)制度改革的思想、觀點、理論成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理，總結(jié)有益經(jīng)驗，這對深化黨的建設(shè)制度改革具有基礎(chǔ)性作用。

一、黨的建設(shè)制度改革的發(fā)展歷程

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，重新恢復(fù)和確立了馬克思主義的思想路線、政治路線和組織路線，以此為起點，黨的制度建設(shè)也進(jìn)入了一個全面實踐、持續(xù)發(fā)展的新時期。

（一）恢復(fù)發(fā)展階段：從黨的十一屆三中全會至十三屆四中全會

黨的十一屆三中全會后，面對“十年浩劫”，鄧小平一針見血地指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！雹佟多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。提出黨的建設(shè)要逐漸走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子。

1.開展以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。鄧小平認(rèn)為，加強黨的制度建設(shè)，首先要加強黨章建設(shè)，盡快修改帶有“左”的印記的黨章。在這一思想的指導(dǎo)下，一方面，在黨的十一屆五中全會上通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，從基本方面對黨內(nèi)政治生活進(jìn)行了規(guī)范，成為黨章的必要補充；另一方面，在黨的十二大上通過了新黨章，徹底糾正了黨的九大、十大黨章中“左”的錯誤。體現(xiàn)了鄧小平從根本上加強黨的制度建設(shè)的思想。

2.注重改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。改革開放初期，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出：“黨和國家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第327頁。針對于此，提出了實行黨政分開，解決權(quán)力過分集中問題；廢除領(lǐng)導(dǎo)干部終身制，提出建立健全干部選拔培養(yǎng)使用、干部離退休、干部職務(wù)任期、干部交流等一系列制度，推動了政治體制改革的進(jìn)程。

3.恢復(fù)和健全黨的民主集中制。針對民主集中制在“文化大革命”中遭嚴(yán)重破壞的現(xiàn)實，鄧小平提出必須對民主集中制加以恢復(fù)、健全和完善。他強調(diào)：“民主集中制是我們黨和國家的根本制度，也是最便利的制度”②《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：人民出版社，1996年版，第389頁。。他不但帶領(lǐng)全黨恢復(fù)了民主集中制，而且還從內(nèi)涵上進(jìn)一步發(fā)展了民主集中制，指出“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度”③《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），北京：人民出版社，2005年版，第39頁。。這是我們黨關(guān)于民主集中制最權(quán)威的理論概括，豐富了馬克思主義的建黨學(xué)說。

（二）豐富發(fā)展階段：從黨的十三屆四中全會至黨的十六大

黨的十三屆四中全會以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，繼往開來、與時俱進(jìn)，在理論上擴展新視野，在實踐中探索新路徑，有重點地推進(jìn)黨的制度建設(shè)。

1.豐富和發(fā)展民主集中制。江澤民同志反復(fù)強調(diào)：在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的條件下，“民主集中制不僅不能削弱，而且必須完善和發(fā)展”④《江澤民文選》（第二卷），北京：人民出版社，2006年版，第44頁。。一是對處理黨政關(guān)系提出了“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的原則。二是對處理黨內(nèi)關(guān)系強調(diào)“黨內(nèi)民主是黨的生命”。三是對健全決策機制提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的十六字原則。四是不斷完善民主集中制的配套制度，如建立健全黨內(nèi)通報制度、監(jiān)督制度、領(lǐng)導(dǎo)干部民主評議制度等。

2.深化干部人事制度改革。2000年中共中央印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》，重點是深化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革，推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下；通過擴大民主，引入競爭機制，促使優(yōu)秀人才脫穎而出；健全相關(guān)制度措施，形成正常的干部更新交替機制；逐步實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、考核、交流、監(jiān)督等工作的規(guī)范化，從制度上防止和克服用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。

3.推進(jìn)黨的紀(jì)律建設(shè)。1997年中共中央頒布實施了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例（試行）》。這是對黨90多年來特別是黨的十一屆三中全會以來，紀(jì)律建設(shè)工作實踐經(jīng)驗和歷史教訓(xùn)的科學(xué)總結(jié)，是黨在新的歷史時期從嚴(yán)治黨的重大舉措，成為黨的紀(jì)律建設(shè)進(jìn)入科學(xué)化、規(guī)范化新階段的重要里程碑。

（三）深化發(fā)展階段：從黨的十六大至黨的十八大

黨的十六大以后，以胡錦濤同志為總書記的黨中央，堅持以健全民主集中制為核心，推進(jìn)黨內(nèi)制度體系不斷完善，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)日益步入前瞻性、科學(xué)化的軌道。

1.從制度機制入手，健全完善民主集中制體系。一是在保障黨員民主權(quán)利方面，建立黨內(nèi)情況通報制度、情況反映制度、重大決策征求意見制度；制定黨員權(quán)利保障條例，為廣大黨員正確行使民主權(quán)利提供了重要的制度保障。二是在完善黨的代表大會制度方面，實行黨代表任期制，試行黨代會常任制，提出建立黨代會代表提案制。三是地方黨委、全委會對下級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)干部擬任人選和推薦人選投票表決制度普遍建立起來。

2.著眼于整體推進(jìn)，建立較完備的干部人事制度體系。堅持正確的改革方向，進(jìn)一步深化了干部人事制度改革，先后頒布實施了《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例（試行）》以及公開選拔、競爭上崗、全委會投票表決、任期制、交流回避制度等法規(guī)文件，與此前中央頒發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》一起，初步形成了由一法、一綱要、三條例、十余件配套法規(guī)文件組成的較為完備的干部人事工作的制度體系，使干部人事工作的科學(xué)化、民主化、制度化水平得到新的提高。

3.立足于懲治預(yù)防的有機統(tǒng)一，逐步建立反腐倡廉制度體系。一是進(jìn)一步加強反腐倡廉教育制度建設(shè)。二是為領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政相繼頒布實施了一些基礎(chǔ)性法規(guī)，如頒布實施了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》等，進(jìn)一步健全完善了黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的行為規(guī)范。三是進(jìn)一步加強監(jiān)督制度建設(shè)，如頒布實施了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等法規(guī)制度，明確規(guī)定了開展黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、重點對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督主體的職責(zé)、權(quán)利等。四是進(jìn)一步加強懲治制度建設(shè)，健全黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制及其配套制度。這樣，以黨章為核心的健全懲治和預(yù)防腐敗體系初步形成。

4.著眼于發(fā)揮黨的基層組織優(yōu)勢，健全完善基層黨組織制度體系。圍繞發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，制定了《關(guān)于建立健全地方黨委、部門黨組 （黨委）抓基層黨建工作責(zé)任制的意見》，以及加強農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、高校、非公有制經(jīng)濟組織、新社會組織黨建工作意見等，切實加強和改進(jìn)了基層黨組織建設(shè)。

（四）定型發(fā)展階段：黨的十八大以來

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的新的黨中央，針對制度建設(shè)中存在的突出問題，明確提出推進(jìn)黨的建設(shè)制度改革，以推動黨的建設(shè)制度體系不斷走向定型成熟。

1.推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨的十八大以來，在推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)上，一是及時出臺了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》。這是黨的歷史上第一次編制黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃，是加強黨的制度建設(shè)的戰(zhàn)略性工程。二是及時頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。這兩部重要黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布，使中國共產(chǎn)黨有了第一部正式公開的黨內(nèi)“立法法”和備案程序規(guī)定，對于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化具有重要意義。三是及時出臺了《深化黨的建設(shè)制度改革實施方案》。它全面闡述了黨的建設(shè)制度改革的總體要求和基本目標(biāo)，明確了重點內(nèi)容和責(zé)任分工，規(guī)劃了推進(jìn)各項任務(wù)的時間表、路線圖，體現(xiàn)了深化黨的建設(shè)制度改革的頂層設(shè)計，是深化黨的建設(shè)制度改革的“集結(jié)號”、“動員令”。

2.加快對黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中摸底清理，為下一步形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系奠定良好基礎(chǔ)。從2012年6月起，用兩年、分兩批摸清了“家底”，對現(xiàn)存的1178件規(guī)范黨組織和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行梳理和清理。明確了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的方向、重點和著力點，為黨的建設(shè)制度體系的科學(xué)構(gòu)建打下了基礎(chǔ)。

3.以作風(fēng)建設(shè)為切入點和突破口，扎緊編密制度的籠子。黨的十八大以來，一方面，黨中央以貫徹落實八項規(guī)定為抓手，馳而不息反“四風(fēng)”，作風(fēng)建設(shè)不斷加強。另一方面，注意用制度固化作風(fēng)建設(shè)成果。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來中央紀(jì)委和中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳等部門共出臺了至少17部約束黨政機關(guān)及其工作人員的制度規(guī)定，顯示出強化作風(fēng)建設(shè)的“緊箍咒”越念越緊，制度建設(shè)的“組合拳”越來越密。

二、黨的建設(shè)制度改革的主要成就

如上所述，黨的十一屆三中全會以來，我們黨堅持依法治國與以規(guī)治黨相結(jié)合，逐步建立起一套以黨章為母本、以民主集中制為核心，由黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等構(gòu)成，涵蓋黨的思想、組織、作風(fēng)和反腐倡廉建設(shè)等各個方面的黨的制度體系框架。其主要成果突出體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）以健全完善黨章為核心，推動了黨內(nèi)法規(guī)體系的建立

從中國共產(chǎn)黨成立起，黨綱黨章就明確了黨的政治理念、組織目標(biāo)、隊伍建設(shè)、紀(jì)律要求等，并在隨后的革命、建設(shè)和改革時期不斷豐富發(fā)展，至今黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)架格局已清晰呈現(xiàn)，即包括：一部黨章、兩大準(zhǔn)則、十六項條例，以及數(shù)目達(dá)350個以上的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等制度在內(nèi)的，涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、選舉制度、工作制度、監(jiān)督制度等各方面的開放制度體系。標(biāo)志著黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)已步入成熟完備階段。

（二）建立健全黨內(nèi)民主制度，激發(fā)了黨的生機和活力

黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)民主的發(fā)展要靠制度來保證。改革開放以來，黨進(jìn)一步健全了黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，試行黨代表大會常任制，探索在黨代會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式等；完善黨內(nèi)選舉制度，頒布了選舉工作暫行條例和差額選舉暫行辦法等；規(guī)范黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，保障黨員民主權(quán)利，完善了黨員民主權(quán)利行使的程序等。

（三）深化干部人事制度改革，建設(shè)了一支高素質(zhì)干部隊伍

黨始終堅持“黨管干部”原則，按照干部隊伍“四化”方針，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)和深化干部人事制度改革。改革開放初期，堅決廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。隨著改革開放的深入，進(jìn)一步建立健全了干部選拔任用機制、干部考核評價機制、干部管理監(jiān)督機制和干部教育培訓(xùn)制度，為現(xiàn)代化建設(shè)培養(yǎng)了一支高素質(zhì)干部隊伍。

（四）建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度，保持了黨的純潔性

黨始終堅持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，不斷建立健全黨內(nèi)監(jiān)督的制度機制，探索建立了新時期反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，全面推行了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制；初步形成了以黨內(nèi)監(jiān)督條例、紀(jì)律處分條例、巡視工作條例、問責(zé)規(guī)定等為主干，對權(quán)力運行實施全方位、多層次、立體化監(jiān)督的制度體系；加強了懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，努力構(gòu)建起拒腐防變教育長效機制、對公共權(quán)力監(jiān)督制約機制和對腐敗分子的嚴(yán)肅懲治機制，有效保持了黨的純潔性。

三、黨的建設(shè)制度改革的經(jīng)驗與啟示

（一）必須堅持把制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的根本

把制度建設(shè)視為黨的根本性建設(shè)，是鄧小平認(rèn)真分析總結(jié)黨的建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)得出的科學(xué)結(jié)論。從一定程度上講，黨對制度建設(shè)的自覺程度、黨內(nèi)制度的完備程度與黨的成熟程度正相關(guān)。盡管我們黨在制度建設(shè)上取得了較為顯著的進(jìn)步，但與黨的制度建設(shè)的目標(biāo)還有相當(dāng)距離。黨的十八大報告深刻指出：“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！雹俸\濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。深入貫徹落實十八大這一精神，就需要把推進(jìn)黨的制度建設(shè)改革作為黨建工作突破口，下更大決心、花更大氣力，努力構(gòu)建一套“內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用”從嚴(yán)治黨制度體系，奮力把黨建工作推進(jìn)到新水平新階段。

（二）必須堅持依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)；治國必要依法，治黨更須依規(guī)。因此，黨的制度建設(shè)必須與法制建設(shè)、依法治國緊密結(jié)合，這是總結(jié)制度建設(shè)實踐而得出的重要結(jié)論，也是深化黨的建設(shè)制度改革應(yīng)堅持的重要原則。國家法律法規(guī)和黨的制度之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，國家的法律法規(guī)比較健全和完善，就能為黨的制度建設(shè)創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，為黨的制度建設(shè)減少運行成本。另一方面，黨的各項制度都比較健全完善，就會直接促進(jìn)國家法制的健全完善，國家依法治國的水平也會相應(yīng)提高；相反，如果黨的制度建設(shè)遭到破壞，依法治國也就無從談起。因此，堅持依規(guī)治黨與依法治國的有機統(tǒng)一，還要堅持在國家法律體系的框架下，以遵守國家法律為前提和原則，善于把成熟的黨內(nèi)法規(guī)制度通過立法機關(guān)轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，更好地用制度和法律規(guī)范權(quán)力運行，實現(xiàn)黨的制度與國家法律的協(xié)調(diào)配合、相互促進(jìn)。

（三）必須堅持黨章在黨的制度體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位

黨章是黨內(nèi)根本大法，是立黨、治黨、管黨的總章程，在黨內(nèi)具有最高的權(quán)威性和最大約束力。在黨的制度體系中，黨章具有最高地位，其重要意義在于由此而繁衍、派生出許多部門法、單項法或具體法，從而形成了黨內(nèi)法規(guī)制度系列。從上述回顧看，中國共產(chǎn)黨歷來高度重視黨章建設(shè)，始終把制定和完善黨章、學(xué)習(xí)和貫徹黨章作為黨的建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工程堅持不懈地推進(jìn)。在推進(jìn)和深化黨的建設(shè)制度改革中，必須始終堅持黨章在黨的制度體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位，要求各級組織和黨員不但要認(rèn)真學(xué)習(xí)、自覺遵守、切實貫徹、堅決維護(hù)黨章，同時，還要以黨章的修訂和完善來促進(jìn)黨的建設(shè)制度改革，努力構(gòu)建以黨章為核心的黨內(nèi)規(guī)章制度體系，不斷提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平，彰顯黨章權(quán)威，實現(xiàn)以章立黨、以規(guī)管黨治黨的建黨目標(biāo)。

（四）必須堅持以民主集中制為重點深化黨的建設(shè)制度改革

堅持以民主集中制為重點健全完善黨的制度體系，是黨的制度建設(shè)的又一基本經(jīng)驗。黨的建設(shè)實踐證明：民主集中制是黨的根本制度，它與黨的各項具體制度相互聯(lián)系、相互促進(jìn)。從黨的制度建設(shè)發(fā)展歷程來看，我們黨始終重視根本制度、具體制度的和諧統(tǒng)一，最大程度地保證它們彼此不相互割裂，促進(jìn)制度整合功能的發(fā)揮。因此，在深化黨的建設(shè)制度改革中，仍然要求繼續(xù)堅持民主集中制這個根本制度不動搖，在全黨形成用制度管黨治黨、按制度處事辦事、靠制度選人用人的氛圍。

（五）必須堅持注重提高制度的實際執(zhí)行力

黨的制度發(fā)展歷程表明，如果制度制定是基礎(chǔ)，那么制度落實就是關(guān)鍵。制度的生命力在于貫徹執(zhí)行。很多時候缺的不是制度，而是不折不扣的落實和執(zhí)行。深化黨的建設(shè)制度改革，必須增強制度的執(zhí)行力，堅持制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，使制度真正成為黨員干部的剛性約束而不是“橡皮筋”。為此，既需要提高黨員、干部依法按制度辦事的意識，又要加大問責(zé)力度，對違反制度規(guī)定踩“紅線”者，發(fā)現(xiàn)一起堅決查處一起。同時利用上下級監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督機制，確保各項制度的真正落實。

責(zé)任編輯：凌 雁

*本文系中組部黨建研究所重點課題“黨的建設(shè)制度改革總體規(guī)劃研究”之子課題二“黨的建設(shè)制度改革理論成果研究”的階段性成果。作者蒿艾莉，女，中共濰坊市委黨校黨史黨建教研部主任，教授；作者張正敏，女，中共濰坊市委黨校黨史黨建教研部教師（濰坊 262406）。