影響我國電子政務橫向整合的因素研究

吳曉娟　趙玉攀

[摘要]電子政務橫向整合可以提高政府部門的辦事效率及服務質量，為實現中國城市電子政務的橫向整合，本文旨在分析影響電子政務橫向整合的影響因素，針對這些影響因素提出切實可行的政策建議。本文數據來源于湖北省內的調查問卷。本文通過文獻分析確定了影響電子政務橫向整合的4個影響因素，這些因素分別是電子政務日常管理經驗、改革權威、電子政務項目經驗、法律約束。通過路徑分析后，我們發(fā)現：4個要素極大地影響2個變量，即數據整合以及業(yè)務和IT整合，最終通過數據整合以及業(yè)務和IT整合影響電子政務橫向整合。

[關鍵詞]電子政務；橫向整合；影響因素；建議

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2015.06.010

[中圖分類號]D035-39 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0821（2015）06-0049-05

20世紀70年代末，西方國家掀起了一場聲勢浩大的政府改革運動，成為西方國家發(fā)展政府信息化的內在推動力，“電子政務”一經提出，在世界各國范圍內迅速興起。雖然各國改革的具體動機復雜多樣，但其直接動力都來自于追求優(yōu)質、高效的政府行為的目標（馮惠玲，2006）。電子政務成為政府實現新的治理模式的一種重要手段，不僅拓寬了政府向公眾、非政府機構、其他政府單位獲取信息、發(fā)布信息、提供服務的渠道，而且還提高了政府機關服務的質量（Stamoulis et a1.2001）。為此，許多國家政府在整合政府職能，規(guī)范政府行為，優(yōu)化政府機構，改進政府工作效率和服務水平等方面采取了一系列措施。

我國政府是典型的“區(qū)域管理與行業(yè)管理并存”的職能制矩陣結構，且在具體實施中多以縱向的管理模式為主。這種組織結構造成多年以來我國政府部門間的信息傳遞多局限于縱向職能部門問進行，而橫向部門之間的整合建設起步較晚，信息交換困難重重。根據賽迪2003年2月報告指出，中國300億元電子政務信息建設投資絕大部分放在縱向垂直領域（張維迎，2004）。在這種情況下，許多部門都重新采集和研究其他政府部門已經收集和處理過的信息。這種多口徑重復采集和輸入的運行模式，不僅帶來較大的行政成本，而且嚴重影響了信息的實時性、一致性和準確性，給上級部門做出正確的決策帶來困擾。

為了解決目前普遍存在的電子政務信息系統“各自為政”，政府信息管理“條塊分割”的現象，政府必須要提高電子政務橫向整合程度，以提高政府的辦事效率、服務質量。那么，究竟哪些因素影響電子政務橫向整合的建設？本文將通過文獻查閱、專家訪談、調查問卷的方式確定影響電子政務橫向整合的因素，并針對這些影響因素提出切實可行的政策建議，為政府做出科學合理的政策提供依據。

1.研究綜述

根據電子政務的對象劃分，電子政務包括政府對政府（G2G），政府對公民（G2C），政府對企業(yè)（G2B）3個部分，本文研究主要面向不同政府部門間G2G電子政務活動。

Layne和Lee（2001）通過對各國電子政務的發(fā)展歷程及發(fā)展趨勢的分析，將電子政務的發(fā)展劃分為：發(fā)布階段、互動階段、縱向整合階段、橫向整合階段。橫向整合是指不同職能部門之間的系統整合，是一個圍繞后臺辦公組織能夠在不同地區(qū)、不同國家的不同政府部門間相互作業(yè)和共享資源的自動化過程。要實現橫向整合，就得擺脫職能部門的局限，創(chuàng)造“一站式”服務的政府（one-stopgovernment），公眾、企業(yè)隨時隨地（家、辦公室甚至移動）訪問政府服務。

對于G2G電子政務，最主要的困難在于如何克服橫向整合的困難。要實現電子政務橫向整合的目標，那么首先得確定影響電子政務橫向整合的一系列因素，這樣才能針對影響因素提出建設性的建議。Coursey和Norris（2008）闡述道：實施電子政務的阻礙主要有4個方面：技術、組織、法律和財政。多項研究表明：電子政務橫向整合是電子政務發(fā)展的高級階段，應該要解決數據共享和政府流程重新設計的問題。（Hiller and Belanger 2001；Layne and Lee2001）。

基于上述研究，本研究將上述提到的4個要素細化為：橫向電子政務的法律約束、電子政務日常管理經驗（尤其是關于技術困擾）、電子政務項目經驗（主要包括財務、方針制定等）和改革權威。

2.研究設計

2.1研究變量

2.1.1因變量：電子政務橫向整合

Layne和Lee（2001）認為，只有橫向整合才能發(fā)揮信息技術的最大潛力，只有在這個階段，不同職能部門的數據庫可以相互交流，分享信息。因此，一個職能部門獲取的信息可以迅速在全政府職能部門擴散。然而，在發(fā)展電子政務時，各級地方政府和部門各自為政，難以協調，各部門采用的政務信息系統的技術標準不統一，嚴重影響數據的互通互換，進一步影響電子政務的橫向整合。

Lee（2010）推測橫向整合需要更多地從技術和運行的角度來考慮，當這個模型越專注于轉型，那它就更多地面向服務和組織角度。轉型期應包括后臺精簡，包括整合業(yè)務和IT和重新設計政府流程。由此可見，不同部門之間的業(yè)務和IT整合同樣可以影響電子政務橫向整合的程度。

綜上，不同部門之間的數據整合、業(yè)務和IT的整合將會影響電子政務的橫向整合程度，因此，我們將這兩個要素定為影響電子政務橫向整合的自變量。

電子政務橫向整合（因變量）的來源主要文獻查閱的方法獲得，因變量測量主要以定性為主，定量為輔的測量方法進行變量說明及依據如表1所示：

2.1.2自變量：影響電子政務橫向整合的因素

影響電子政務橫向整合的因素主要依靠文獻研究法獲得。

（1）電子政務橫向整合的法律約束

電子政務的廣泛應用必然會引起一定的法律問題，而這些問題必須在解決技術問題之前解決。從廣義上講，任何一項行動想要取得效果，都需要一個適當的法律背景。如果沒有法律法規(guī)來管理電子政務，項目有可能導致個別的解決方案不能全面地服務群眾（st叫cek and Theft2003）。為了解決這個挑戰(zhàn)，政府應該制定相應的法律法規(guī)，從而允許和實現信息共享（Dawes and Pardo 2002）。endprint

（2）電子政務日常管理經驗

電子政務日常管理經驗包括指導高水平IT功能，例如，愿景和戰(zhàn)略設計、計劃和預算、政策制定等（Bassellieret a1.2003）。當今的環(huán)境之下，承包和外包的現象越來越多，公共管理者必須積極參與和實施電子政務信息系統（Bfewer and Neubauer 2006）。當今，各級政府一個重要的目標就是建立一系列的方針政策用以鼓勵新信息技術的引進，并保證這些技術能夠順利地融合到現存的管理流程和政治結構（Brewer and Neubauer 2006）。

（3）電子政務的項目經驗

項目的開發(fā)和實施包括戰(zhàn)略制定，系統的分析、設計和實施以及計劃、組織、管理、人員配置、控制、協調、溝通和系統分析（Montagna 2005）。為了開始一項電子政務項目，需采取一系列的行動，如培養(yǎng)技術的意識、為項目配備專業(yè)IT人才、運用合適的系統開發(fā)方法用于整合政府和非政府數據、采用適當的信息和業(yè)務流程（Dawes andPardo 2002）。

（4）改革權威

不同電子政務系統的完全整合，將帶來制度問題改革、組織重建和人事變動。改革權威處理的是由于實施電子政務整合而引起的憲法問題、組織重建和人事變動（Tolbertet a1.2008）。由于組織架構的官僚化性質，信息共享即意味著放棄權力（Chang et a1.2008）。電子政務項目本質上是根植于政治改革和組織變革，為了頒布、支持和促進公共部門的組織改革（Cordella and Iarmacci 2010）。

電子政務橫向整合的自變量主要由文獻分析得到，每個自變量都有3個子項目，變量說明及依據如表2：

2.2研究假設

在研究變量的基礎上，本文提出如下研究假設：

假設1：不同部門之間的數據整合正向地影響電子政務橫向整合的程度

假設2：不同部門之間的業(yè)務和IT整合正向地影響電子政務橫向整合的程度

假設3：電子政務橫向整合的法律約束正向地影響不同部門之間的數據整合

假設4：電子政務橫向整合的法律約束正向地影響不同部門之間的業(yè)務和IT整合

假設5：電子政務日常管理經驗正向地影響不同部門之間的數據整合

假設6：電子政務日常管理經驗正向地影響不同部門之間的業(yè)務和IT整合

假設7：電子政務的項目經驗正向地影響不同部門之間的數據整合

假設8：電子政務的項目經驗正向地影響不同部門之間的業(yè)務和IT整合

假設9：改革權威正向地影響不同部門之間的數據整合

假設10：改革權威正向地影響不同部門之間的業(yè)務和IT整合

2.3調查問卷的設計與采樣

2.3.1問卷設計

問卷的設計分為3步：首先是測量項目的構建與定義，初步形成測評量表；然后通過專家訪談、專題研討等方法對量表結構和內容進行了討論與改進；以此為基礎，開發(fā)完成了訪談問卷和標準問卷。其中，訪談問卷用于訪談和調研，針對量表中的指標、問題與政府專業(yè)人員、領域專家進行溝通，根據他們的想法、建議對標準問卷進行改進，形成成熟的問卷。觀測項目的測量采取李克特5級量表。

2.3.2數據收集與整理

在問卷發(fā)放階段，本研究的研究樣本必須具備如下兩個條件：一是受訪者必須是政府公務員；二是受訪者必須對G2G電子政務橫向整合有一定的了解。綜合上述考慮，我們以我校合作的政府部門，我校及附近高校的在職MPA學員作為主要調研對象。本研究問卷調查時間從2013年12月20日至2014年5月20日，歷時5個月，本次研究共發(fā)放600份問卷，共計回收問卷486份，問卷回收率為81%，表3為本次抽樣樣本的基本信息。

3.實證結果分析

本文在對原始數據進行標準化處理后，利用SPSS21.0對項目進行效度檢驗，其結果為：電子政務日常管理經驗、改革權威、電子政務項目經驗、法律約束、業(yè)務和IT整合、數據整合、電子政務橫向整合的載荷因子都大于0.7（見表4），另外，KOM值為0.872，大于0.7，球形檢驗顯著（見表5），說明具有較好的效度。

對項目進行效度檢驗之后，利用SPSS21.0對這些項目進行路徑分析，其模型擬合結果如表6：

如表6所示，4個外生變量對中介變量業(yè)務和rr整合的擬合程度為0.65，通徑系數分別為0.15、0.33、0.28、0.32，因此，假設4、6、8、10得到驗證。4個外生變量對中介變量數據整合的擬合程度砰為0.45，通徑系數分別為0.05、0.4、0.26、0.32，因此，假設5、7、9得到驗證，而假設3未得到驗證。那么為什么法律約束正向地影響數據整合的假設為什么得不到驗證呢？本文認為：一些城市推出了一些法規(guī)，要求實現無紙化辦公和電子簽名，從而最終實現辦公自動化，這自然地對政府部門的業(yè)務和IT整合有著積極的推動作用，因此假設4能夠得到驗證。但是這些法律法規(guī)卻不能促進數據的整合，因此，假設3未得到支持。

從中介變量對電子政務橫向整合的分析來看，通徑系數分別為0.62、0.55，R2為0.71，因此假設1、2得到支持。

綜上，電子政務日常管理經驗、電子政務項目經驗、改革權威、法律約束4個外生變量正向地影響數據整合、業(yè)務和IT整合這兩個中介變量，最終數據整合、業(yè)務和IT整合正向地影響電子政務橫向整合程度。

4.政策建議

電子政務橫向整合，是我國政府體制改革和實現服務型政府的基本手段，更是我國政府決策科學化、完善決策信息支持系統的必要條件。政務業(yè)務處理和政府決策只有通過電子政務橫向整合才能更科學、更高效地進行。然而，由于眾多因素，使得我國政府部門間信息共享活動的推進仍然面臨很大的挑戰(zhàn)。本文針對上文得出的結論，對我國的電子政務橫向整合建設提出了切實可行的政策建議。endprint

4.1爭取組織領導支持

上文提到，由于組織架構的官僚化性質，信息共享即意味著放棄權力。所以，在這樣的官僚思想的影響下，一些組織領導反對電子政務橫向整合項目的建設。從改革權威對數據整合以及業(yè)務和IT整合的回歸來看，改革權威正向地影響電子政務橫向整合。因此，爭取組織領導的支持，對于電子政務橫向整合建設有著積極的推動作用。一方面，要改變組織領導信息共享即放權的錯誤思想。電子政務橫向整合有利于提高政府辦事效率、提高服務質量，不僅不會放棄權力，反而還可以共享其他公共部門的信息，從而可以減少很多不必要的工作；另一方面是要建立相關的考核機制，如由地方政府對各職能部門官員的電子政務橫向整合的程度進行考核，并依此作為垂直上級機構決定地方職能部門官員升遷的依據；公眾是最好的評判者，由公眾對電子政務橫向整合所達到的效果進行評價，并作為組織領導業(yè)務的考核成績，從而保證政府部門“服務第一”意識。根據《湖北省電子政務“十二五”發(fā)展規(guī)劃》的精神，到2015年年底前，省級政務部門90%的主要業(yè)務將通過電子政務完成，市州和縣級分別達到80%和60%；全省范圍內的政府公開信息，全部實現門戶網站公開檢索；全省各級政務部門接受群眾網上來信和應答辦理環(huán)境也將全部統一。為了實現這一目標，各級政府領導都應積極響應政策，努力推動電子政務橫向整合建設。

4.2制定支持電子政務橫向整合的相關法律法規(guī)

從法律約束對數據整合的回歸來看，法律約束正向地影響不同公共部門之間的數據整合的假設未得到有效的支持，這說明，雖然我國出臺了一些關于電子政務的法律法規(guī)，一是由于這些法律本身沒有發(fā)揮充分的作用；二是由于法律法規(guī)本身薄弱。因此，本文建議建立強制性政策規(guī)定、并輔助以懲罰和制裁政策推動政府部門參與電子政務橫向整合建設。該措施的正面效果很顯然，政府部門由于懼怕法律法規(guī)的權威性和懲罰威脅而參與電子政務橫向整合的建設項目中來。然而，這也有可能會帶來一些負面效應，如為了應付上級命令而實施“面子”工程，弄虛作假，上有政策，下有對策，投入了大量的人力、物力、財力，最終卻沒有解決實際問題。但是，只要政府能夠對電子政務橫向整合項目進行全面的監(jiān)督，此問題是可以得到有效解決的。目前，湖北省雖然出臺了一些法律政策，電子政務橫向建設方面也取得了一定得成績，但是流于形式的“面子”工程依然存在，如何讓法律政策落到實處，這可能比制定政策更值得思考的問題。

4.3重視電子政務IT技術的發(fā)展

要實現電子政務橫向整合，必須依靠強有力的技術支持。各級職能部門在進行電子政務橫向整合的建設過程中，應該成立專門的專家技術團隊，解決各種技術難題。電子政務橫向整合完成之后，還應該重視電子政務系統的維護和升級，以防止出現各種各樣的問題?？傊瑹o論是前期的開發(fā)、還是后期的維護升級，都離不開IT技術的支持，所以各級政府應該重視電子政務IT技術的發(fā)展，重視對電子政務IT人才的培養(yǎng)。湖北省高校眾多，聚集了大量的優(yōu)秀人才，各高校相繼開設電子政務專業(yè)，但是“重理論，輕實踐”的情況較為嚴重。鑒于這種情況，各高校應適時調整培養(yǎng)方案，注重對學生的實踐能力的培養(yǎng)，培養(yǎng)出一批既掌握IT技術，又精通公共管理的優(yōu)秀人才。另外，湖北省還可以定期組織對政府工作人員的培訓，深化他們對電子政務的認識，提高他們關于電子政務方面的專業(yè)技術。

本文責任編輯：孫國雷endprint