基于產(chǎn)教融合的職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)的建立與研究

□劉媛媛　樸雪濤

基于產(chǎn)教融合的職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)的建立與研究

□劉媛媛樸雪濤

職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)的構(gòu)建，將直接影響職業(yè)教育的發(fā)展進程。目前我國職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)尚未建立，本文通過分析發(fā)達國家產(chǎn)教融合職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)的特點，總結(jié)出該系統(tǒng)的建立需要國家在宏觀層面上對職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策進行統(tǒng)籌，為培養(yǎng)出擁有技術(shù)技能和高素質(zhì)勞動者提供制度保障。職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)建立應(yīng)加快立法工作，實現(xiàn)職業(yè)教育法制化；建立多渠道經(jīng)費保障機制；構(gòu)建全方位財稅政策支持體系；加強行業(yè)指導能力建設(shè)，建立行業(yè)協(xié)調(diào)機制；進而形成一個全方位的、完善的支持系統(tǒng)，以促使我國職業(yè)教育持續(xù)、健康地發(fā)展。

產(chǎn)教融合；職業(yè)教育；政策支持系統(tǒng)

職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)的建立是職業(yè)教育發(fā)展的關(guān)鍵。近幾年，政府在職業(yè)教育產(chǎn)教融合政策支持方面存在諸多問題，如參與主體不能得到國家法律法規(guī)的保障，企業(yè)稅收優(yōu)惠政策得不到落實等。因而，職業(yè)教育迫切需要建立一個政策支持系統(tǒng)，由國家制定相關(guān)政策，明確各參與主體的基本權(quán)利、義務(wù)，頒布企業(yè)可享受的稅收優(yōu)惠政策，激勵企業(yè)積極參與，使職業(yè)教育與社會經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系緊密，形成“雙贏”的局面。

一、產(chǎn)教融合對職業(yè)教育政策支持的挑戰(zhàn)

（一）立法工作遲緩，參與主體無法可依

國家在制定和實施產(chǎn)教融合的促進政策方面做出了較大努力。2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，全面部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育。其中明確指出，“加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質(zhì)勞動者和技術(shù)技能人才”［1］。該《決定》的頒布，表明了國家大力支持產(chǎn)教融合，然而，我國目前還沒有一部專門促進產(chǎn)教融合的法律法規(guī)，現(xiàn)有的法規(guī)政策雖然在一些方面表明了國家支持產(chǎn)教融合的態(tài)度，但是國家和地方政府未發(fā)布有關(guān)開展產(chǎn)教融合的法律法規(guī)、優(yōu)惠政策及執(zhí)行性文件，也未發(fā)布有關(guān)稅收、資金方面的支持，造成我國開展的產(chǎn)教融合帶有顯著的自發(fā)性和民間性特征?，F(xiàn)有的《職業(yè)教育法》對職業(yè)教育產(chǎn)教融合參與主體——政府、企業(yè)等的責任、權(quán)利規(guī)定不明確，其他的法律法規(guī)也沒有對其做詳細說明，參與主體沒有法律作為依據(jù)，企業(yè)的利益無法得到有效地維護。同時，產(chǎn)教融合過程中涉及的《企業(yè)法》、《稅收法》，也缺少相對應(yīng)的法律法規(guī)支持。產(chǎn)教融合的立法工作緩慢，使參與主體的法律責任與權(quán)利無法規(guī)范，無法可依。

（二）經(jīng)費投入不足，參與主體無保障

產(chǎn)教融合經(jīng)費投入不足，已成為我國職業(yè)教育發(fā)展的主要障礙?？萍佳芯颗c開發(fā)經(jīng)費（R&D）的支出與R&D占GDP的比重是衡量一個國家支持產(chǎn)教融合發(fā)展、提高科技實力或競爭力的重要指標。

由表1可知，近十年，我國R&D支出穩(wěn)步增加，R&D占GDP百分比也在逐漸加大，但總體來說，投入總量雖大，但強度不夠，中國R&D投入強度原定在2010年要提升到2%，由表中數(shù)據(jù)我們發(fā)現(xiàn)，在2010年該指標只達到了1.76%，這與當今發(fā)達國家R&D經(jīng)費占到GDP比重2.5%的比值仍有相當大的差距，R&D占GDP的比值較低導致國家對產(chǎn)教融合發(fā)展經(jīng)費投入嚴重不足，校企雙方無法獲得經(jīng)費保障，導致廠房、生產(chǎn)輔助設(shè)施不足，使合作難以展開［2］。除了國家對產(chǎn)教融合缺乏經(jīng)費支持外，我國各級政府、企業(yè)、學校在合作過程中也缺少資金的投入，參與主體得不到經(jīng)費保障致使產(chǎn)教融合發(fā)展緩慢。

表1　中國2005-2014年R&D支出與R&D占GDP百分比

（三）稅收優(yōu)惠政策激勵乏力，參與企業(yè)內(nèi)驅(qū)力不足

對于企業(yè)來說，稅收優(yōu)惠政策是最有效的政策激勵。而產(chǎn)教融合的優(yōu)惠政策僅有財政部和國家稅務(wù)總局的《關(guān)于企業(yè)支付學生實習報酬有關(guān)所得稅政策問題的通知》（財稅［2006］107號）和《關(guān)于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關(guān)管理問題的通知》（財稅［2007］6號）兩項政策文件，對于參與產(chǎn)教融合并與職業(yè)院校簽訂三年以上合作協(xié)議的企業(yè)，用于教學和提高技能訓練活動的資金或設(shè)備所產(chǎn)生的費用，實行企業(yè)所得稅稅前扣除［3］。這在一定程度上激發(fā)了企業(yè)的參與積極性，但同時這些文件并沒有規(guī)定如何落實和細化“優(yōu)惠政策”［4］。對于企業(yè)在接受實習生產(chǎn)生的生產(chǎn)成本以及其他相關(guān)費用時，則未給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠，通過稅收減免政策或返還部分稅費來補償企業(yè)因產(chǎn)教融合所產(chǎn)生的額外成本更是不敢企及，導致企業(yè)參與產(chǎn)教融合的內(nèi)驅(qū)力明顯不足。

（四）行業(yè)協(xié)會權(quán)限不明，管理職能弱化

目前，我國行業(yè)協(xié)會在法律、政策中沒有確定的職能和標準。據(jù)統(tǒng)計，我國有6萬多個行業(yè)協(xié)會，分為中央、省、市、縣等四個層級，許多行業(yè)已經(jīng)建立了自治的行業(yè)協(xié)會，這些行業(yè)協(xié)會在行業(yè)自律、行業(yè)權(quán)利保護和規(guī)劃協(xié)調(diào)等層面顯示了重要作用，但由于我國政府管理職能過多、過細，行業(yè)協(xié)會管理職能較弱，導致行業(yè)協(xié)會的職業(yè)教育職能不強［5］。行業(yè)協(xié)會在促進產(chǎn)教融合中的具體的地位和作用缺乏法律依據(jù)，導致行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)作用得不到有效發(fā)揮，在行業(yè)崗位標準、課程標準等制定中的主導作用發(fā)揮不夠充分，行業(yè)協(xié)會對產(chǎn)教融合的監(jiān)督體系尚未構(gòu)建起來，需進一步提高行業(yè)協(xié)會和職業(yè)教育的交流，使行業(yè)協(xié)會的權(quán)力和標準更加明確，發(fā)揮其應(yīng)有的管理職能。

二、發(fā)達國家產(chǎn)教融合職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)的特點

（一）系統(tǒng)的職教立法，為職業(yè)教育促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展保駕護航

發(fā)達國家大多有專門針對產(chǎn)教融合的法律，保障其順利地開展。如美國政府《Stvebesno-Wdie：技術(shù)創(chuàng)新法》，法國政府的《創(chuàng)新與研究法》，韓國政府的《韓國合作研究開發(fā)振興法》等，這些法律法規(guī)詳細規(guī)定了經(jīng)費投入、人員安排等情況，操作性強。以德國為例，德國采用立法的形式，構(gòu)建了以《職業(yè)教育法》為基本法，由《青年勞動保護法》、《勞動促進法》等法律，《手工業(yè)條例》、《職業(yè)培訓條例》等規(guī)章和各州的職業(yè)教育法律組成的產(chǎn)教融合的法律法規(guī)體系［5］。表2為德國有關(guān)校企合作的重要法律法規(guī)。

德國政府制定了完善的法律法規(guī)保障體系，這些法律規(guī)定了企業(yè)在產(chǎn)教融合中具體的地位，企業(yè)如何參與產(chǎn)教融合、參與的程度如何，以及如何對產(chǎn)教融合進行監(jiān)督、管理等。系統(tǒng)的職業(yè)教育法律法規(guī)是德國職業(yè)教育發(fā)展的重要保障，使德國職業(yè)教育真正實現(xiàn)了有法可依，嚴謹?shù)姆芍贫?，使德國的職業(yè)教育發(fā)展走在了世界的前沿。

（二）多渠道經(jīng)費來源，為職業(yè)教育促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障

很多發(fā)達國家為了支持產(chǎn)教融合的發(fā)展，設(shè)立了專項資金資助。美國、德國、英國和澳大利亞等國家都有產(chǎn)教融合經(jīng)費支持的政策規(guī)定。如美國國會通過的《高等教育法》中明確規(guī)定了產(chǎn)教融合教育的經(jīng)費支持，并將有關(guān)的資助內(nèi)容單獨列項；德國《基本法》明確規(guī)定國民生產(chǎn)總值的1.1%、工資總額的2.5%用于職業(yè)教育；英國政府撥出125億英鎊，以工業(yè)培訓組織形式來推動項目的開發(fā)；澳大利亞政府對參與產(chǎn)教融合、接受學徒實習的企業(yè)也提供相應(yīng)的資助，拓寬了產(chǎn)教融合企業(yè)的經(jīng)費來源。除了國家對產(chǎn)教融合的經(jīng)費支持外，企業(yè)的經(jīng)費支持也是職業(yè)教育產(chǎn)教融合發(fā)展的重要保障。例如，德國《職業(yè)教育促進法》規(guī)定了所有的企業(yè)需要向國家上繳一定數(shù)量的基金，然后政府再統(tǒng)一發(fā)放。多渠道的經(jīng)費來源，使發(fā)達國家職業(yè)教育經(jīng)費來源的保障能力增強。

（三）多樣化稅收優(yōu)惠政策，為職業(yè)教育促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加動力

許多發(fā)達國家的政府通過稅收優(yōu)惠手段，支持和鼓勵中小企業(yè)和高校建立合作伙伴關(guān)系，使企業(yè)和學校之間保持相互依賴［6］。如英國政府對每年在產(chǎn)教融合投資上超過5萬英鎊、年營業(yè)額少于2500萬英鎊的中小企業(yè)，享受15%的減免稅優(yōu)惠待遇；對于沒有盈利的與高校合作、投資的中小企業(yè)，可預(yù)先申請稅收減免，相當于24%的研發(fā)投資再次返回到企業(yè)手中［7］。同時，如果企業(yè)和學校簽訂“三明治”計劃，把學校的學生安排到企業(yè)里學習，共同培養(yǎng)學生，企業(yè)的教育稅則可以減免。德國政府為調(diào)動企業(yè)在產(chǎn)教融合中的積極性，及時給予企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠。如規(guī)定企業(yè)在產(chǎn)教融合過程中所產(chǎn)生的費用記入生產(chǎn)成本中，可減免稅收。與此同時，加拿大政府也通過退稅政策來鼓勵用人單位與職業(yè)院校保持密切的合作，從而保證二者合作順利地開展。

表2　德國有關(guān)校企合作的重要法律法規(guī)

（四）經(jīng)授權(quán)的行業(yè)組織，為職業(yè)教育促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予協(xié)調(diào)

行業(yè)組織在職業(yè)教育的發(fā)展歷程中，處于不可替代的位置。在發(fā)達國家中，德國行業(yè)組織的作用尤為突出。德國新的《職業(yè)教育法》明確賦予了行業(yè)組織的法律責任，使之合法化。德國行業(yè)組織主要負責學徒職業(yè)資格認證考試、職業(yè)培訓畢業(yè)考試。行業(yè)組織負責考試，企業(yè)、學校共同承擔教學任務(wù)，該制度有利于保證學生學習的質(zhì)量。德國行業(yè)組織也要負責關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和變化，及時調(diào)整政策，使政府、職業(yè)學校與企業(yè)之間更緊密地合作，從而充分發(fā)揮行業(yè)組織的協(xié)調(diào)能力，避免資源浪費。德國行業(yè)組織還要幫助解決來自企業(yè)和職業(yè)學校之間的問題，協(xié)調(diào)在教學安排上可能產(chǎn)生的矛盾，及時與教育部門溝通職業(yè)教育的相關(guān)信息等。

三、產(chǎn)教融合職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)的建設(shè)

（一）加快立法工作，實現(xiàn)職業(yè)教育法制化

職業(yè)教育的發(fā)展，應(yīng)以完善的職業(yè)教育法律法規(guī)體系為前提。我國的《職業(yè)教育法》應(yīng)結(jié)合國情，在不同的發(fā)展階段，對在產(chǎn)教融合中出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)及時修訂、補充和完善。《職業(yè)教育法》中促進產(chǎn)教融合發(fā)展的相應(yīng)條款應(yīng)出臺細則，使之能更具體地實行有關(guān)優(yōu)惠政策。進一步細化 《職教法》、《公司法》、《勞動法》、《就業(yè)促進法》、《稅務(wù)法》等相關(guān)法律。為保證職業(yè)教育產(chǎn)教融合的有效開展，需要這些上層法的有效銜接和有機配合，以保證職業(yè)教育產(chǎn)教融合中各利益相關(guān)者的權(quán)益。職業(yè)教育產(chǎn)教融合涉及很多方面，包括教育、人力資源與社會保障、財政、稅務(wù)等國家部委以及各地方政府等，應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的配套法規(guī)。2009年，我國第一部地方性促進產(chǎn)教融合的法規(guī)《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》頒布，其中明確了職業(yè)院校與企業(yè)、政府的職責，學生在實習期間發(fā)生意外傷害的處理、企業(yè)商業(yè)秘密泄露等問題，成為加快產(chǎn)教融合立法工作，實現(xiàn)法治化建設(shè)的重要標志，為政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了必要的法律依據(jù)，做到依法行政，從而使政府在參與產(chǎn)教融合中的行為得到約束。

（二）建立產(chǎn)教融合多渠道經(jīng)費保障機制

為了促進產(chǎn)教融合的發(fā)展，我國各級政府、高校、企業(yè)應(yīng)設(shè)立產(chǎn)教融合專項資金，以此來促進產(chǎn)教融合的有效開展。首先，明確各級政府在財政投入中的責任和比例，逐步從財政支出中設(shè)立產(chǎn)教融合的專項資金。其次，建立穩(wěn)定的財政投入增長機制，依據(jù)職業(yè)教育產(chǎn)教融合的實際需求增加財政投入比例，以保證職業(yè)教育的財政經(jīng)費投入與職業(yè)教育發(fā)展目標相適應(yīng)［8］。企業(yè)提供經(jīng)費是生產(chǎn)與教學得以順利開展的重要保證。企業(yè)可以為參與合作的高校設(shè)立專項資金，包括助學金和獎學金；參與實習的教師和學生可以得到適當?shù)膱蟪甑?。職業(yè)院校實行產(chǎn)教融合也需要資金的支持，在政府經(jīng)費投入有限的情況下，職業(yè)院?？膳c地方政府開展合作項目，設(shè)立產(chǎn)教融合的創(chuàng)新基金，對參與產(chǎn)教融合的教師和學生提供支持；還可以吸收社會力量，爭取各類私人和團體資助，如成立校友基金會等。最后，立法鼓勵和引導投資職業(yè)教育，為社會各種經(jīng)濟團體和組織創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

（三）構(gòu)建全方位財稅政策支持體系

為了積極引導企業(yè)主動參與職業(yè)教育，政府需要構(gòu)建一個全方位的財稅政策支持系統(tǒng)。第一，鼓勵行業(yè)組織、企業(yè)開辦職業(yè)教育培訓，對于參與的企業(yè)實施減免土地稅費，職業(yè)學校辦學的經(jīng)費稅收也可減免，政府對參與產(chǎn)教融合的中小企業(yè)給予財政補貼和扶持。因擴大面積涉及的土地、稅收享受優(yōu)惠政策，實習過程中因支付學生的報酬等產(chǎn)生的額外生產(chǎn)成本享受稅費抵扣優(yōu)惠。第二，職業(yè)教育經(jīng)費應(yīng)按職工工資總額的1.5%-2.5%提取，經(jīng)政府統(tǒng)籌管理后，納入到產(chǎn)教融合基金，剩下的部分直接返還給職業(yè)院校。第三，統(tǒng)籌企業(yè)稅收政策，彌補企業(yè)參與產(chǎn)教融合的支出成本［9］。政府在企業(yè)增值稅、營業(yè)稅、所得稅、教育附加費上應(yīng)給予企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠，充分調(diào)動企業(yè)的積極性，使更多企業(yè)參與產(chǎn)教融合，從而培養(yǎng)出高素質(zhì)的技能型人才［10］。

（四）加強行業(yè)指導能力建設(shè)，建立行業(yè)協(xié)調(diào)機制

國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》中指出，“加強行業(yè)指導能力建設(shè)，分類制定行業(yè)指導政策”。國家應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策，對行業(yè)組織加以引導和規(guī)范，指導、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)行業(yè)參與職業(yè)教育的各項事宜等［11］。建議在部委行業(yè)管理機構(gòu)中設(shè)立職業(yè)教育管理部門，保證行業(yè)職業(yè)教育管理工作的順利開展。建立行業(yè)指導委員會，由行業(yè)領(lǐng)導和主管部門構(gòu)成，負責行業(yè)和職業(yè)教育的緊密合作，設(shè)置職業(yè)教育管理部門的行業(yè)管理機構(gòu)，開展產(chǎn)教融合網(wǎng)絡(luò)信息交流平臺，建立網(wǎng)絡(luò)辦公室，及時通告最新的行業(yè)發(fā)展狀況、培訓行業(yè)人才的技能、需求變化等［12］；建立例會制度，隨時保持企業(yè)與院校之間的對話，提高職業(yè)院校專業(yè)與企業(yè)需求的對接能力、課程設(shè)置與專業(yè)標準的對接能力、教學過程與生產(chǎn)過程的對接能力，從而使行業(yè)真正實現(xiàn)其協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮其應(yīng)有的行業(yè)指導能力。同時，明確行業(yè)指導的職能范圍，其中包括規(guī)劃出行業(yè)能力的標準，制定一些技能等級考試標準，職業(yè)資格的標準，安排相關(guān)的培訓指導和內(nèi)容。

職業(yè)教育政策系統(tǒng)的建立對產(chǎn)教融合的發(fā)展至關(guān)重要，使各參與主體在合作中得到國家政策的保障。該系統(tǒng)的建立需要四大層面的政策支持：一是加快立法工作，建立權(quán)威、完整、包含多種教育形式的宏觀政策，用以規(guī)范、指導產(chǎn)教融合的發(fā)展。二是建立多渠道經(jīng)費保障機制，加大各級政府、企業(yè)、高校的資金籌措力度，廣泛吸納社會資金、民間資本。三是構(gòu)建全方位財稅政策支持體系，政府在企業(yè)的增值稅、營業(yè)稅、所得稅等方面給予企業(yè)一定的優(yōu)惠，還可通過返還部分稅費來增強企業(yè)參與產(chǎn)教融合的內(nèi)驅(qū)力。四是加強行業(yè)指導能力建設(shè)，明確行業(yè)組織的法律地位和作用及行業(yè)組織的職能范圍，充分發(fā)揮行業(yè)組織的協(xié)調(diào)能力，使政府、職業(yè)院校與企業(yè)之間合作更加緊密。圖1是職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)。

圖1　職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)

這四大層面的政策支持對職業(yè)教育發(fā)展能起到關(guān)鍵的作用，只有通過這些政策互相協(xié)調(diào)與配合，職業(yè)教育政策支持系統(tǒng)才能正常、有序地發(fā)揮作用。任何一個政策的缺失，都將導致職業(yè)教育發(fā)展停滯不前。該系統(tǒng)的建立將加快國家在宏觀層面上對職業(yè)教育發(fā)展政策的完善，使職業(yè)教育發(fā)展獲得更寬闊的平臺。

［1］國務(wù)院.關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定［Z］. 2014-6-24.

［2］羅焰，黎明.地方院校產(chǎn)學研合作模式及運行機制研究［M］.成都：四川出版集團巴蜀書社，2009：257.

［3］國家稅務(wù)總局.關(guān)于企業(yè)支付學生實習報酬有關(guān)所得稅政策問題的通知［Z］.2006-11-7.

［4］葉繼強.高等職業(yè)教育校企合作保障機制研究［J］.教育與職業(yè)，2015（10）：30-32.

［5］尹慶民，等．校企合作研究——基于應(yīng)用型高校的模式及保障機制［M］.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012：166.

［6］GulatiRanjay，SytchMacim.Dependenceasymmetryandjointdependenceininterorganizationalrelationships：effectsofembeddednessonamanufacturer'sperformanceinprocurementrelationships［D］.AdministrativeScienceQuarterly，2007 （52）：36.

［7］郭新寶，姚仁杰，韓信傳.促進校企合作提高我國科技競爭力［M］.北京：冶金工業(yè)出版社，2009：241.

［8］陳春陽.職業(yè)教育產(chǎn)學合作的制度尷尬與調(diào)適——基于政府職能的視角［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育，2014 （9）：12-15.

［9］李偉萍，李敏.“產(chǎn)教融合”人才培養(yǎng)模式的實踐與啟示——以中職模具制造技術(shù)為例［J］.職教論壇，2014（29）：58-62.

［10］李術(shù)蕊.深化職業(yè)教育教學改革 創(chuàng)新提高技術(shù)技能人才培養(yǎng)質(zhì)量［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育，2013 （13）：19-27.

［11］徐黎明.行業(yè)協(xié)會在校企合作利益驅(qū)動機制中的作用［J］.教育與職業(yè)，2015（5）：30-31.

［12］李術(shù)蕊.充分發(fā)揮行業(yè)指導作用 加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育［J］.中國職業(yè)技術(shù)教育，2013（4）：5-11.

責任編輯劉揚軍

劉媛媛（1990-），女，遼寧大連人，沈陽師范大學教育科學學院碩士生，研究方向為高等教育學；樸雪濤（1966-），男，遼寧本溪人，沈陽師范大學教育科學學院院長，教授，研究方向為高等教育學。

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1001-7518（2015）22-0070-05