關(guān)于湖南開放大學(xué)建設(shè)政策法規(guī)保障現(xiàn)狀的反思

王瓊娟

摘 要 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）明確提出要辦好開放大學(xué)后，電大系統(tǒng)邁開了向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐，湖南廣播電視大學(xué)也在積極籌劃轉(zhuǎn)型發(fā)展事宜。通過對現(xiàn)行的構(gòu)成湖南開放大學(xué)建設(shè)政策法規(guī)體系的文獻(xiàn)進行分階段研究和反思，提出完善湖南開放大學(xué)建設(shè)的政策法規(guī)保障建議，有一定的理論和實踐參考價值。

關(guān)鍵詞 湖南開放大學(xué) 政策法規(guī) 反思

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2015.10.003

Reflections on the Current Situation of Hu'nan Open University

Building Policies and Regulations Protection

WANG Qiongjuan

（Hengyang Radio & TV University， Hengyang， Hu'nan 421001）

Abstract "Long-term Education Reform and Development Plan （2010-2020）" （hereinafter referred to as the "Program"） made it clear to run after the Open University， TV system taking the steps toward restructuring and development of the Open University， Hunan Radio and Television University also actively planning the restructuring and development issues. Based on the existing literature constitute Hunan Open University building policies and regulations will be phased study and reflection， put forward a sound Hunan Open University building policies and regulations to protect the recommendations， there is a theoretical and practical reference value.

Key words Hu'nan Open University; policies and regulations; reflections

1 湖南開放大學(xué)建設(shè)政策法規(guī)體系構(gòu)成

廣播電視大學(xué)30余年的發(fā)展，既是自我成長的歷史，又是不斷適應(yīng)社會發(fā)展需求的歷史。根據(jù)中國廣播電視大學(xué)的發(fā)展階段，可以將構(gòu)成湖南開放大學(xué)建設(shè)政策法規(guī)保障體系基礎(chǔ)的政策法規(guī)形成過程大致劃分為六個階段。

（1）籌備初創(chuàng)階段（1977-1979）：1978年6月，教育部、中央廣播事業(yè)局《關(guān)于籌辦電視大學(xué)的請示報告》經(jīng)鄧小平同志親筆批示同意，中國遠(yuǎn)程教育邁入了新階段。此后，各省市陸續(xù)印發(fā)了關(guān)于建立廣播電視大學(xué)的通知與文件。1979年2月5日，中共湖南省委發(fā)出《關(guān)于同意成立湖南廣播電視大學(xué)的決定》（湘發(fā)干[1979]47號），湖南廣播電視大學(xué)正式成立。湖南廣播電視大學(xué)初創(chuàng)時期的政策法規(guī)依據(jù)表現(xiàn)為規(guī)定、通知、決定等規(guī)范性文件，而且以通知、決定為主，政策保障力度相對較大。

（2）迅速發(fā)展階段（1980-1985）：改革開放促使社會和經(jīng)濟發(fā)生了深刻的變化，對高等教育的巨大需求和普通高等教育資源嚴(yán)重短缺的矛盾，為以廣播電視大學(xué)為主的成人遠(yuǎn)程教育提供了廣闊的發(fā)展空間。據(jù)不完全統(tǒng)計，1979年湖南電大系統(tǒng)共招收全科生4202人，單科生3337人，自學(xué)視聽生1912人。1980年招收全科生4153人，單科生3678人，自學(xué)視聽生2500人。當(dāng)然，這個發(fā)展離不開政策法規(guī)的支持。為了保證教學(xué)秩序，教育部發(fā)布了《廣播電視大學(xué)學(xué)生學(xué)籍管理暫行規(guī)定》，同時又以通知、報告的形式，進一步確定了廣播電視大學(xué)作為加速高等教育發(fā)展的重要途徑，明確了在辦學(xué)形式、辦學(xué)條件、學(xué)員畢業(yè)后的安排方面的具體要求。

（3）調(diào)整發(fā)展階段（1986-1992）：由于廣播電視大學(xué)招生規(guī)模相對較大且呈逐年穩(wěn)定增長的趨勢，辦學(xué)質(zhì)量開始受到關(guān)注，政策法規(guī)調(diào)整力度有所增強，主要表現(xiàn)在停止單獨組織招生考試，開始參加各類成人高校全國統(tǒng)一招生，部分省市電大從普通教育中錄取學(xué)生，辦學(xué)規(guī)模受到一定程度的約束的同時，又開始開展非學(xué)歷繼續(xù)教育服務(wù)。20世紀(jì)80年代中后期我國全面開展“依法治理”活動，教育領(lǐng)域也開始推行依法治教，第一部規(guī)范廣播電視大學(xué)教育的法律文件《廣播電視大學(xué)暫行規(guī)定》出臺。

（4）穩(wěn)步發(fā)展階段（1993-1998）：1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》及相關(guān)政策法規(guī)出臺，電大系統(tǒng)招生人數(shù)明顯增加。高等?？谱砸暵犐嚓P(guān)政策的出臺后，湖南廣播電視大學(xué)啟動了注冊視聽生試點工作。1998年《中華人民共和國高等教育法》以法律的形式確定高等教育可以采用廣播、電視等遠(yuǎn)程教育方式，廣播電視大學(xué)的教育形式也屬于高等教育。廣播電視大學(xué)的辦學(xué)定位有了有力的法律保障。

（5）改革發(fā)展階段（1999-2009）：這個階段的發(fā)展重心在于人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點工作，在政策法規(guī)的支持下，廣播電視大學(xué)系統(tǒng)取得了與普通高?，F(xiàn)代遠(yuǎn)程教育同步發(fā)展的機會，開放教育開始實行春秋兩季招生，學(xué)生免試入學(xué)，寬進嚴(yán)出的開放教育理念得以確立。

（6）轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2010至今）：社會經(jīng)濟政治走向縱深發(fā)展的同時，中國的教育也走到了改革的關(guān)鍵節(jié)點?！毒V要》提出了我國教育未來十年的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，開放大學(xué)建設(shè)作為國家教育體制改革的重要內(nèi)容也被納入其中，成為當(dāng)下中國教育改革的關(guān)注點之一。相應(yīng)的政策法規(guī)出臺，大學(xué)章程建設(shè)行動計劃有序推進，電大系統(tǒng)開始邁入向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期。除了國家層面的政策法規(guī)，湖南省委和省人民政府《關(guān)于推進終身教育和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的意見》的出臺，也為湖南開放大學(xué)建設(shè)提供了政策保障。

2 湖南開放大學(xué)建設(shè)政策法規(guī)保障體系的特點

（1）系統(tǒng)一致性特點突出。湖南廣播電視大學(xué)政策法規(guī)體系除了教育部出臺的政策法規(guī)外，大多數(shù)政策法規(guī)是由中央電大來制定的，這些規(guī)定從法學(xué)角度來看，并不屬于真正意義上的法，而是以國家政策法規(guī)為依據(jù)制定的辦學(xué)細(xì)則或規(guī)定，只在電大系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生約束力。

（2）政策法規(guī)的出臺呈現(xiàn)階段性特征。從根本上說，湖南廣播電視大學(xué)教育的類型、方式和施教對象等是隨著改革開放逐步推進過程中的社會需求而變化的，無論是中央層面的政策法規(guī)，還是省級的政策法規(guī)，都是應(yīng)這個需求的變化而發(fā)展變化的，注冊視聽生教育的產(chǎn)生、發(fā)展和取消就是一個鮮明的例子。

（3）政策法規(guī)的層次偏低。只有高等教育法是由立法機關(guān)制定出臺的，其他基本上都是以教育部的規(guī)定、通知、決定、函、批復(fù)等形式表現(xiàn)出來，且教育政策規(guī)范居多，層次和效力等級普遍偏低。而省級層面的政策法規(guī)更是寥寥無幾。

（4）教育法治化特征不明顯。無論是20世紀(jì)80年代推行的依法治校行動下的廣播電視大學(xué)建設(shè)，還是目前全面實行依法治國背景下實施的開放大學(xué)建設(shè)，政策法規(guī)保障方面都呈現(xiàn)出政策保障為主、法治保障滯后的特點。廣播電視大學(xué)辦學(xué)三十余年，沒有一部專門規(guī)范電大教育的基本法，2012年，國家開放大學(xué)正式成立，北京、上海、云南、廣州、江蘇等省份也陸續(xù)成立了開放大學(xué)，卻遲遲不見學(xué)校章程出臺。湖南開放大學(xué)籌建的省級層面的依據(jù)僅僅是《湖南省建設(shè)教育強省“十二五”規(guī)劃》和《中共湖南省委、湖南省人民政府關(guān)于推進終身教育和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的意見》。

3 關(guān)于湖南開放大學(xué)建設(shè)政策法規(guī)保障現(xiàn)狀研究的反思

3.1 構(gòu)建多層次的法律規(guī)范體系

（1）出臺《終身教育法》。開放大學(xué)的創(chuàng)辦是在全面倡導(dǎo)終身教育和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的大背景下進行的。為了保證開放大學(xué)的穩(wěn)定發(fā)展，首先就應(yīng)該在對社會需求進行充分調(diào)研和合理預(yù)見的前提下，通過出臺《終身教育法》，對終身教育體系作出科學(xué)、合理的界定，并明確開放大學(xué)在終身教育體系中的角色定位。

（2）建立專門的法律規(guī)范開放大學(xué)的辦學(xué)行為。教育領(lǐng)域的法律中只有《高等教育法》中提到了電大的辦學(xué)。開放大學(xué)是在原有的電大系統(tǒng)基礎(chǔ)上發(fā)展形成的，它提供的教育服務(wù)主要包括學(xué)歷繼續(xù)教育、非學(xué)歷繼續(xù)教育培訓(xùn)和社區(qū)教育三大塊內(nèi)容，這些內(nèi)容恰恰又是法律規(guī)制的盲區(qū)，通過出臺《開放大學(xué)法》或《開放大學(xué)條例》的形式對開放大學(xué)的辦學(xué)行為提供法律保障，明確開放大學(xué)在高等教育體系中的基本定位，制定《國家開放大學(xué)章程》，厘清國家開放大學(xué)與其他省級開放大學(xué)之間的關(guān)系，解決系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)的問題，對于發(fā)揮電大的系統(tǒng)辦學(xué)優(yōu)勢顯得十分重要。

（3）加強省級層面的立法和研究。湖南廣播電視大學(xué)從建校至今，其辦學(xué)的依據(jù)、學(xué)校定位、具體的辦學(xué)行為等基本上都是以廣播電視大學(xué)通行的政策法規(guī)為依據(jù)，省級層面的立法和政策相對比較薄弱，尤其在立法方面。

①制定《湖南省終身教育促進條例》。根據(jù)終身教育的理念和學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的社會的要求，參照福建、上海的做法，結(jié)合湖南省的實際情況，制定一部本省促進終身教育的地方性法規(guī)，貫徹《教育法》關(guān)于“建立和完善終身教育體系”的精神，落實《綱要》的要求，明確將發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育、積極發(fā)展社區(qū)教育、辦好開放大學(xué)等工作成果固化為法律條款，確保湖南省終身教育納入法制化軌道，為湖南開放大學(xué)建設(shè)提供有力的法律保障。

②出臺《湖南開放大學(xué)暫行條例》。在《開放大學(xué)法》或《開放大學(xué)條例》缺位的情況下，為保障湖南開放大學(xué)建設(shè)的法治化路徑，先以現(xiàn)行的規(guī)制開放大學(xué)的相關(guān)政策法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合湖南省經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況和需求以及湖南開放大學(xué)建設(shè)的合理架構(gòu)，以地方法規(guī)或者規(guī)章的形式出臺《湖南開放大學(xué)暫行條例》。

③制定《湖南開放大學(xué)章程》并按照《湖南省高等學(xué)校章程核準(zhǔn)工作規(guī)程》的程序和要求進行核準(zhǔn)。大學(xué)章程是大學(xué)的最高行為規(guī)范，是依法治校的有力保障。湖南開放大學(xué)創(chuàng)辦之初就應(yīng)當(dāng)制定一部上承國家政策法規(guī)、下啟學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的大學(xué)章程，規(guī)范開放大學(xué)設(shè)置和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，明確湖南開放大學(xué)與市州學(xué)院、縣級分院以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道學(xué)習(xí)中心的功能定位、職責(zé)分工、管理體制、運行機制、人員編制和經(jīng)費投入等具體事宜。

3.2 重視政府宏觀調(diào)整和科學(xué)制定政策的重要性

（1）科學(xué)地確立開放大學(xué)和開放教育的戰(zhàn)略地位。從廣播電視大學(xué)的發(fā)展歷程可以看出，開放大學(xué)和開放教育作為新生事物，始終以社會需求為基礎(chǔ)，在不斷調(diào)整中發(fā)展壯大起來的。政策的靈活性和對社會需求的敏感性特點在開放大學(xué)和開放教育的發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。首先，在國家層面，科學(xué)地確立開放大學(xué)和開放教育的戰(zhàn)略地位，在終身教育理念引導(dǎo)下，制定適當(dāng)?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，對開放大學(xué)和開放教育的實施、管理和發(fā)展進行科學(xué)、全面、詳細(xì)的規(guī)劃和說明，確保國家在宏觀上對其進行有效調(diào)整。其次，在地方層面，省級政府也要依據(jù)國家層面的政策導(dǎo)向，確立全省范圍內(nèi)開放大學(xué)和開放教育的戰(zhàn)略地位，在立法不足的情況下，發(fā)揮政策的調(diào)控優(yōu)勢，為立法提供有益借鑒。

（2）完善政策的決策程序，保證開放大學(xué)和開放教育政策的一致性和靈活性。無論是中央層面的決策還是地方層面的決策，都應(yīng)當(dāng)有科學(xué)完善的程序機制，避免政策出臺的隨意性和任意性，同時還要注意新出臺的政策與現(xiàn)行政策體系、地方政策與中央政策的一致性、協(xié)調(diào)性，確保政策保障的有效力度。