農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)檢視

田媛媛

摘 要：當(dāng)前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體在法律規(guī)定上存在不明晰、交叉等問題，影響了農(nóng)村土地資源的有效配置。綜合分析發(fā)現(xiàn)，對土地資源配置的實(shí)質(zhì)上是對土地資源利用權(quán)的重新分配，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有條件下加大對以土地承包經(jīng)營權(quán)為重點(diǎn)的土地使用權(quán)的改革。這樣既可以避免在改革中遇到成本高、阻力大、矛盾易激化等問題，又解決了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中以利用權(quán)為中心的資源配置問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)；法律經(jīng)濟(jì)學(xué)；資源配置

中圖分類號：D922.3；D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）07-0058-03

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及法律經(jīng)濟(jì)學(xué)

產(chǎn)權(quán)是指經(jīng)濟(jì)所有制的法律表現(xiàn)形式，在法律中則定義為所有權(quán)，包含對所有物的占有、使用、收益和處分等一系列的權(quán)能[1]。顯然，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)便是我國法律對土地這一特定對象規(guī)定的占有、使用、收益和處分等一系列權(quán)利的總和。我國相關(guān)法律規(guī)定：我國的農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬于國家或者集體。但國家或集體，他們?nèi)说募象w，其自身實(shí)際操作所有權(quán)的能力顯然不足，這勢必影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正是基于此種歷史經(jīng)驗(yàn)，《土地管理法》第九條和第十四條將我國土地利用分為兩部分：國有土地的非農(nóng)使用和農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用。這就明確了農(nóng)村地區(qū)土地的真正利用主體為廣大農(nóng)民群眾，他們享有并有權(quán)行使土地承包經(jīng)營權(quán)。實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制的目的是為了提高土地的利用效率并保障農(nóng)民的基本生活[2]。將土地利用由完全的國家或集體主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自主經(jīng)營，增強(qiáng)了農(nóng)民利用土地的自主性和積極性，提高了土地利用的效率，同時也為農(nóng)民的基本生活提供了保障。然而，隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生產(chǎn)力水平的不斷提高，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的大幅度提高，以及滿足農(nóng)村他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，探索土地利用新出路已成必然。此時所有權(quán)與利用權(quán)的不一致便會導(dǎo)致對利益爭奪的沖突，作為理性的市場主體，無論哪一方都不會放棄獲得收益的權(quán)利，問題產(chǎn)生不可避免。產(chǎn)權(quán)問題的相關(guān)法律規(guī)定不明晰，所有權(quán)與利用權(quán)利的分離恰恰是我國的土地資源的問題的起點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)生活中圍繞土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生的社會問題日益凸顯。

許多學(xué)者注重從注釋法學(xué)派概念法學(xué)的研究方法出發(fā)來研究土地產(chǎn)權(quán)，但這是一種偏離實(shí)踐的方法，過分強(qiáng)調(diào)法律本身的邏輯結(jié)構(gòu)，排除了經(jīng)驗(yàn)和實(shí)證在法律研究中重要作用。而法律經(jīng)濟(jì)學(xué)則別具一格，它可以回答法律規(guī)則的兩個基本問題：實(shí)證性和規(guī)范性。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)把二者結(jié)合起來，分析法律規(guī)制對行為的影響以及法律規(guī)則的社會欲求，通過科學(xué)的的設(shè)計來達(dá)到希望達(dá)到的目的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)法重要的組成部分，將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的研究建立在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)之上理所當(dāng)然，也是實(shí)至名歸的。運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)方法，對我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)做出分析，可以避免一些重大的法律失誤，解決土地使用的法律瓶頸問題。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律經(jīng)濟(jì)學(xué)詮釋

法律經(jīng)濟(jì)學(xué)對財產(chǎn)法相關(guān)制度的研究方法主要有：第一，分析財產(chǎn)制度本身是否符合經(jīng)濟(jì)效率；第二，如何促進(jìn)資源向效率更高的的使用方式轉(zhuǎn)移[3]。因此，要從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，首先必須清楚我國當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀以及其是否符合最佳經(jīng)濟(jì)效率設(shè)計。同時，為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為了更好地優(yōu)化土地資源的配置，提高土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的效益，我們需要探索最佳的配置方式。

由于土地自身的稀缺性，作為理性的經(jīng)濟(jì)主體為追求其利益的最大化，對土地資源的競爭就在所難免。激烈的市場競爭，必然導(dǎo)致交易的產(chǎn)生并引發(fā)土地資源的重新配置。交易是制度的運(yùn)行單位，制度設(shè)計的出發(fā)點(diǎn)是為了減少交易費(fèi)用[4]。而且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各個產(chǎn)業(yè)也蓬勃發(fā)展，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)都對土地產(chǎn)生了巨大的需求，土地資源配置的競爭也愈發(fā)激烈，這也是土地產(chǎn)權(quán)問題凸顯的重要原因。在農(nóng)村土地資源配置的相關(guān)制度中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重要性最為突出，因?yàn)樗苯記Q定著交易成本的高低。交易成本低的土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計會吸引更多的社會主體參與市場的競爭，同時這種競爭會把最優(yōu)配置方式篩選出來，促進(jìn)土地資源社會經(jīng)濟(jì)效益的最大化。在這樣的條件下形成的資源配置是符合卡爾多-希克斯標(biāo)準(zhǔn)的，甚至在一定程度上更加接近帕累托最優(yōu)[5]。

財產(chǎn)規(guī)則和責(zé)任規(guī)則是財產(chǎn)法中對財產(chǎn)保護(hù)所遵循的基本原則，對土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)遵循這兩種原則[6]。在財產(chǎn)規(guī)則的保護(hù)下，法律對初始的權(quán)利進(jìn)行劃分界定后，一般是通過市場，在尊重權(quán)利人的意愿的前提下，交易雙方基于一致的意思表示形成自愿交易。如果交易方無法就交易的產(chǎn)權(quán)達(dá)成一致意見，權(quán)利人有權(quán)終止交易的進(jìn)行。因此，可以看出，這是一種以自由讓渡為交易條件的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種方式旨在遵循權(quán)利人自身的意志來保護(hù)其自身的合法權(quán)益，給與權(quán)利持有人足夠的尊重。與財產(chǎn)規(guī)則相對的責(zé)任規(guī)則，它不以自由讓渡為交易條件，只是在法律對初始權(quán)利進(jìn)行界定后，若權(quán)利受到侵害，即可要求侵害方給與適當(dāng)?shù)馁r償。然而賠償?shù)臄?shù)額則以客觀市場價格作為依據(jù)，排除了權(quán)利人的主觀因素，大多情況下并不一定是權(quán)利人所期待的。因?yàn)樵谑袌鼋灰字杏袝r會存在賣方壟斷的情形，賣方或者出于要挾亦或出于心理因素，對權(quán)利物有過高的期許，這就會導(dǎo)致交易成本的增加，不利于有效的市場資源配置的形成。這兩種保護(hù)原則在土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)上各有優(yōu)勢：前者有利于土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的保護(hù)，有利于土地資源有效率的配置；而后者則有利于消除交易中的阻礙因素，降低交易成本。在我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)中，應(yīng)當(dāng)注意兩種原則之間的協(xié)調(diào)使用，從而達(dá)到效率與公平的有機(jī)統(tǒng)一。

我國農(nóng)村土地除法律另有規(guī)定外，是不允許直接進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域配置的，這與我國土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)有著密切的關(guān)聯(lián)。對于非農(nóng)土地市場的需求，政府以自身為主導(dǎo)，通過征收的方式獲取土地，再通過與需求方之間進(jìn)行交易來達(dá)到目的。但是我國相關(guān)法律又規(guī)定我國農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但受讓方不得改變土地的用途[7]。因此，當(dāng)前我國農(nóng)村土地的交易有兩種命運(yùn)：收歸國有轉(zhuǎn)向非農(nóng)領(lǐng)域和轉(zhuǎn)向其他經(jīng)營主體繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。我國主要是基于計劃經(jīng)濟(jì)歷史傳統(tǒng)的影響、國家土地規(guī)劃和宏觀調(diào)控的影響以及對公共糧食安全的考慮等確定農(nóng)村土地的利用形式。這樣的制度設(shè)計有其合理性且符合國際慣例。然而，在具體實(shí)施的過程中，國家征收往往采取的是責(zé)任財產(chǎn)原則，這對于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)十分不利。因?yàn)樾姓?quán)力擠壓原本屬于市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，降低了配置效益。而且從這個過程中，我們很容易看出政府無形中成為了利益相關(guān)方，讓利益相關(guān)方進(jìn)行相關(guān)的規(guī)則的制定，很難避免權(quán)力尋租的發(fā)生。尋租的結(jié)果便是損害了社會效率，權(quán)力成為個別利益集團(tuán)的獲利工具。而我國法律之所以這么規(guī)定并在現(xiàn)實(shí)中實(shí)施，便是源于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計上的模糊性，其代價便是對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的漠視和保護(hù)不力[8]。

三、農(nóng)村土地權(quán)產(chǎn)權(quán)的問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

（一）產(chǎn)權(quán)不明晰的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

土地是一切物質(zhì)財富的源泉，中國改革開放之所以能夠如此成功，土地資源做出了極其重要的貢獻(xiàn)。然而，這種貢獻(xiàn)卻建立在土地權(quán)利者權(quán)利犧牲的基礎(chǔ)上。很多學(xué)者歸納我國的土地政策為“有意識的制度模糊”，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)計者將原本清晰地產(chǎn)權(quán)隱藏在分散的模棱兩可法律的條文之中[9]。改革開放初期，市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制還沒能完全蘇醒，過分強(qiáng)調(diào)土地的產(chǎn)權(quán)，會在無形中增加土地交易的談判成本，通過國家主導(dǎo)完成土地配置，就降低了交易的成本，彌補(bǔ)了初期市場機(jī)制不足的缺陷，從而提高了土地配置的效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而且正是基于這種模糊的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，為國家進(jìn)行土地配置的干預(yù)管理提供了法律基礎(chǔ)。比如國家選擇責(zé)任原則對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行保護(hù)，如果所有的主體都參與市場的談判，無形中增加談判的成本，延長土地配置的周期，降低配置的效率。而且土地本身所具有的不可移動的自然屬性又會在無形中形成賣方壟斷，獲取不正當(dāng)?shù)睦?。但是政府通過征收的手段，簡化了中間的一系列的程序，取代市場中自發(fā)的無效率談判行為，實(shí)現(xiàn)了降低交易成本，追求社會效益最大化的目的。制度的不確定性是制度運(yùn)行的潤滑劑，這對于剛改革開放的中國是有好處的，避免了許多社會沖突。

但是，隨著社會的不斷發(fā)展，公平成為當(dāng)前社會所追求的基本價值取向，模糊產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的社會不公問題亟待解決。強(qiáng)者取勝就是模糊產(chǎn)權(quán)的結(jié)果，當(dāng)出現(xiàn)土地權(quán)益爭議時，需要國家出面做出評判，而模糊產(chǎn)權(quán)的設(shè)計便會導(dǎo)致國家消極評判，使強(qiáng)者獲得有利地位。另外，我們所不能忽視的便是模糊產(chǎn)權(quán)的外部性，上述問題是模糊產(chǎn)權(quán)的直接結(jié)果。國家作為利益相關(guān)方，手中掌握土地配置的權(quán)利，就很難避免其尋租行為。土地配置過程中所產(chǎn)生的增值財富很大程度上被政府、官員或者開發(fā)商攫取，形成相關(guān)的利益集團(tuán)。但是隨著土地價值的膨脹，農(nóng)民自身也逐漸意識到自身利益受到侵害，對土地利益的訴求也越來越高，加上貧富差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，社會矛盾日益凸顯。這種尋租行為本身是不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率原則的，所產(chǎn)生的后果必然阻礙社會的進(jìn)步。另外，從經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)來看，這種產(chǎn)權(quán)設(shè)計降低了政府在獲取土地時的成本，在這樣的條件下所形成的土地資源的配置無疑會擴(kuò)大政府主導(dǎo)的成分，這就擠占了市場支配的空間。同時，由于土地的真正價值在這一過程中被行政行為所掩蓋，便會低估土地的市場價值，造成土地資源配置的浪費(fèi)。這些都違反了模糊制度設(shè)計的初衷，影響了土地資源的配置與利用，因此農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革勢在必行。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

我國的當(dāng)前的土地產(chǎn)權(quán)制度存在諸多弊端，的確對當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步討論。土地被利用才能發(fā)揮土地的最大權(quán)能，我國對農(nóng)民對土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)，即土地的使用權(quán)能。我們所探討的對土地重新配置其實(shí)就是對土地利用權(quán)的重新配置。有學(xué)者提出用利用權(quán)代替使用權(quán)，因?yàn)槭褂脵?quán)是所有權(quán)的一部分，讓使用權(quán)和使所有權(quán)并列，更能突顯其與傳統(tǒng)的差異區(qū)別[10]。所以，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的方向應(yīng)當(dāng)是把土地的利用權(quán)落到實(shí)處，同時對政府所有權(quán)進(jìn)行限制。所有權(quán)屬于絕對權(quán)，對其限制是否合理？國家和集體作為一個虛擬的主體，其本身不具備直接行使權(quán)力的能力，再者其已經(jīng)把農(nóng)村土地的利用權(quán)劃歸給農(nóng)民，所以國家的所有權(quán)有點(diǎn)名不副實(shí)了。我國是社會主義國家，實(shí)行生產(chǎn)資料的公有制，因此把土地的利用權(quán)落實(shí)到農(nóng)民自身并無不妥。另外，在物權(quán)法上還存在永益物權(quán)的法律制度。這樣使得土地利用權(quán)由政府為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場為指導(dǎo)，通過自由談判實(shí)現(xiàn)資源配置。當(dāng)前我國市場機(jī)制已趨于完善，加之產(chǎn)業(yè)的多樣化、規(guī)?；?，不同產(chǎn)業(yè)不同的規(guī)模有著不同成本和報酬，由市場配置無疑是最好的選擇。

對國家或集體的所有權(quán)進(jìn)行限制，有助于防止政府覬覦土地增值的巨大收益，濫用征收權(quán)力，造成大量土地資源的浪費(fèi)和權(quán)利尋租[11]。所以政府在這個過程中應(yīng)當(dāng)遵循公平賠償原則，其最簡單的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋就是，能預(yù)防政府過度使用占用權(quán)。而公平原則則需要排除特權(quán)，需要遵循財產(chǎn)原則的財產(chǎn)保護(hù)原則。所以選擇對國家權(quán)利的限制，讓市場機(jī)制充分發(fā)揮作用十分必要。但是我們也要清醒地認(rèn)識到，不能盲目排除國家在這個過程的重要作用。作為市場的主體，如果直接讓權(quán)力配置雙方自由配置，他們就會追求自身的利益最大化，也許會回歸之前的老問題：賣方壟斷。而且土地資源作為國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要工具，完全的市場化，并不是實(shí)現(xiàn)國家整體的經(jīng)濟(jì)收益的最佳選擇，因?yàn)槭袌鰰霈F(xiàn)失靈，此時的政府介入能夠起到規(guī)范市場秩序的作用。

土地產(chǎn)權(quán)改變理論已經(jīng)提出很多年了，但進(jìn)程卻十分緩慢，我們不難看出各方主體之間的博弈，也可以預(yù)知要想徹底改變的現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)所要花費(fèi)的精力和成本。所以完全改變似乎并不是一個完美的選擇。綜合考量我們發(fā)現(xiàn)，在尊重現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行完善也許是一個更好的選擇。所以在落實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，土地資源的配置由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場，提高配置的效率，對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)堅持財產(chǎn)原則與責(zé)任原則相結(jié)合。在財產(chǎn)原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場的作用，同時兼顧責(zé)任原則，排除影響資源配置不利的因素。但這必須以規(guī)范政府的行為為前提，同時把政府定位為服務(wù)型政府，不參與利益的分配，減少政府的利益欲求，降低改革的阻力，防止改革后出現(xiàn)新的問題。

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（責(zé)任編輯 徐陽）