論依法治國視域下政府投資項目的審計

陳家欣

摘 要：在推進依法治國的進程中，政府投資項目管理逐步規(guī)范，但仍然存在決策機制不完善、建設(shè)資金使用效率低、審計監(jiān)督制約不力等諸多問題。對政府投資項目審計，審查投資項目各方在執(zhí)行各項法規(guī)和制度中存在的問題，在項目及制度層面提出改進意見，監(jiān)督制約權(quán)力，對提高建設(shè)資金利用效率、保障依法行政和遵紀守法得、不斷推進依法治國進程，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：依法治國；審計監(jiān)督；政府投資項目審計

中圖分類號：D922.27 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2015）07-0087-02

依法治國是中國共產(chǎn)黨的治國方略。依法治國就是依照法律而非個人意志來治理國家的，要求國家的政治、經(jīng)濟運作、社會各方面的活動統(tǒng)統(tǒng)依照法律進行，任何個人不得干預、阻礙或破壞。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資規(guī)模越來越大，項目建設(shè)資金越來越多。然而，項目決策不完善、資金管理不到位、監(jiān)督制約不到位的缺陷依然存在，決策失誤、資源浪費、貪污腐敗等問題時有發(fā)生。進一步加強對政府投資項目的審計監(jiān)督，促進項目資金得到合理有效的利用，對全面推進依法治國有著不可忽視的作用。

一、全面推進依法治國的重要意義

依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)國家長治久安。依法治國是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，也是社會文明進步的顯著標志。全面推進依法治國是建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化國家的重要內(nèi)容，建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化強國，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的奮斗目標；全面推進依法治國是建立社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求，建立社會主義市場經(jīng)濟是改革的目標，市場經(jīng)濟最大的優(yōu)點就是在單個經(jīng)濟體為實現(xiàn)各自利益而相互競爭與合作的同時，資源得到了合理的配置和有效的利用，社會總財富得到了最大的增加；全面推進依法治國是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要途徑，推進國家治理現(xiàn)代化，就是要推進和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的法治化、民主化、科學化和信息化，核心就是推進國家治理的法治化。

二、審計監(jiān)督在全面推進依法治國中的重要作用

國務院總理李克強考察審計署時指出：“管錢、管權(quán)、管事，根本上還是靠體制機制?！睂徲嫳O(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，要以審計“倒逼”各項制度的完善，促進法治政府建設(shè)?，F(xiàn)代政府審計（又稱“國家審計”）是國家政治制度的一個組成部分，它既是民主法治的產(chǎn)物，也是推進民主法治的工具。在國家治理的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)中，審計屬于監(jiān)督控制系統(tǒng)，服務于決策系統(tǒng)，承擔著對執(zhí)行系統(tǒng)實施監(jiān)督和約束的職責，是依法監(jiān)督和制約權(quán)力的一項制度安排[1]。審計監(jiān)督是根據(jù)會計記錄等有關(guān)經(jīng)濟資料和國家有關(guān)法規(guī)，由國家專門設(shè)立審計機關(guān)依法審核和稽查有關(guān)單位的財政財務收支活動、經(jīng)濟效益和財經(jīng)法紀的遵守情況，作出公正的評價，并提出審計報告，以加強經(jīng)濟管理，維護法制的監(jiān)督檢查活動。審計監(jiān)督是我國行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的一種形式，在推進依法治國中發(fā)揮著不可替代的作用。

（一）審計監(jiān)督能夠促進政府依法行政。政府堅持依法行政是實現(xiàn)依法治國的關(guān)鍵，而政府接受監(jiān)督是堅持依法行政、做好本職工作的必要保證。權(quán)力一旦缺少監(jiān)督就容易超越法律的界限，給黨和國家造成重大損失。有效制約和監(jiān)督權(quán)力的關(guān)鍵，就在于建立健全制約和監(jiān)督機制。政府審計通過加強對政府權(quán)力的制約和監(jiān)督，有利于防止以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等腐敗行為，有利于幫助政府減少和防止工作失誤，有利于政府科學民主決策，提高行政水平和工作效率，有利于政府真正做到權(quán)為民所用、造福于人民，從而打造科學政府、高效政府、廉潔政府、威信政府。

（二）審計監(jiān)督能夠保障法規(guī)和制度的嚴格執(zhí)行。任何設(shè)計良好的法規(guī)和制度如不能嚴格執(zhí)行，就難以發(fā)揮其效力和作用。政府審計的實施過程就是檢查法規(guī)和制度執(zhí)行情況的過程。通過監(jiān)督政府、企業(yè)、自然人等社會各方的行為，政府審計能夠揭示各方行為中與法規(guī)和制度不相符合的情況，嚴格依法處理，以儆效尤，維護法律權(quán)威。并督促整改，確保法律實施，維護法制統(tǒng)一，營造公平正義的法治環(huán)境。

（三）審計監(jiān)督有利于完善法規(guī)和制度。對完善法規(guī)和制度的意見和建議是審計成果的重要體現(xiàn)，也是審計在依法治國中的重要作用。通過監(jiān)督，找到法規(guī)和制度與現(xiàn)行政治、經(jīng)濟和社會環(huán)境等方面不適應、不兼容的情況，發(fā)現(xiàn)參與經(jīng)濟行為的各方在執(zhí)行法規(guī)和制度中存在的問題并分析原因，促進參與各方調(diào)整行為，從而完善體制、健全法制、規(guī)范機制、強化管理，使現(xiàn)有法律體系更具系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

三、對依法治國下的政府投資項目審計的探索

目前，政府審計部門已審計的投資金額占投資總金額的比重還比較低，且多數(shù)僅限于進行竣工決算審計，審計覆蓋面仍不夠廣，審計力度仍不夠大。政府投資項目審計應當打破以往事后審計的傳統(tǒng)作法，建立全程審計的新機制，將審計監(jiān)督延伸到政府投資項目的事前、事中、事后全過程。以攔標審計為切入點，擠干預算水分，預防虛假預算；以現(xiàn)場跟蹤審計為重點，遏制虛假變更情況的發(fā)生；以竣工決（結(jié)）算審計為落腳點，構(gòu)建政府投資項目全程審計監(jiān)控體系，保障建設(shè)資金的合理利用與安全運行[2]。

（一）更新審計理念，開展全程監(jiān)控審計。長期以來，政府投資項目審計主要局限于竣工決（結(jié)）算審計，未開展建設(shè)項目預算審計?？⒐Q（結(jié)）算審計屬于事后審計，存在明顯的監(jiān)督空缺。項目建設(shè)前，存在預算虛高、侵占建設(shè)資金的風險；項目建設(shè)中，存在著隱蔽工程和虛假變更的風險；事后審計由于木已成舟，存在著國家建設(shè)資金流失難以挽回的風險。審計監(jiān)督應當圍繞反腐倡廉的主題，堅持依法審計，著眼于權(quán)力行使安全、資金運用安全、項目建設(shè)安全。面對現(xiàn)有政府投資項目審計的缺陷與漏洞，要及時調(diào)整審計思路，由事后審計，向事前介入、事中跟蹤、事后監(jiān)督結(jié)合的全程監(jiān)控模式轉(zhuǎn)變。通過前期準備審計和招標控制價審計，實行提前介入；通過現(xiàn)場跟蹤審計，實行事中跟蹤；通過工程竣工結(jié)算審計、項目竣工決算審計和項目績效審計，實行事后監(jiān)督，從而對投資項目開展全程審計，實現(xiàn)對每筆財政資金和每個政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督的全覆蓋。

（二）預防資金流失，開展攔標審計。攔標審計（即“招標控制價審計”）是在招標前、沒有產(chǎn)生中標單位的情況下，審計部門對準備向社會公開招標投資項目預算進行的審查，是以審查高套定額、計算錯誤、設(shè)計不合理、不平衡報價為主要內(nèi)容、阻攔虛假預算進入標的和合同的審計[3]。開展攔標審計是審計部門從源頭上堵塞建設(shè)資金流失的重大創(chuàng)新。攔標審計打壓了設(shè)計、施工、建設(shè)單位在項目建設(shè)中投機取巧、謀取不當利益的空間，控制了建設(shè)項目成本，從源頭上預防了建設(shè)資金流失；克服了傳統(tǒng)竣工決算審計對合同價虛高在事后難以糾正的弊端，可以通過事前優(yōu)化設(shè)計方案節(jié)省投資，從而提高經(jīng)濟效益，減少法律糾紛。同時，攔標審計使審計工作與經(jīng)濟工作的目標更加貼近，能夠更好地發(fā)揮審計監(jiān)督作用。另外，由于攔標審計是一種提前介入審計，審計對發(fā)現(xiàn)的問題可以及時提出整改建議，也為后續(xù)審計監(jiān)督打下了堅實的基礎(chǔ)。

（三）提高資金使用效率，開展跟蹤審計?，F(xiàn)場跟蹤審計，是工程建設(shè)中項目變更需要增加投資時，審計部門開展的對財政部門批準變更手續(xù)的完備性、變更的必要性以及真實性進行的施工現(xiàn)場考察和審計備案工作[4]。具體來說，審計部門派出兩名以上審計人員到工程現(xiàn)場進行實地勘察，將財政部門變更批文與施工現(xiàn)場實際情況進行核查對比，了解變更的緣由和事項，并根據(jù)工程現(xiàn)場情況，對變更的必要性和真實性進行實地調(diào)查取證。審計部門認為需要對隱蔽工程進行勘驗的，還應要求被審計單位委托具備資質(zhì)的相關(guān)單位進行檢測并向?qū)徲嫴块T提供檢測報告?，F(xiàn)場跟蹤審計制度的推行，能夠極大地降低虛假變更和隱蔽工程不實情況的發(fā)生，有效避免了不當變更增加不合理投資造成損失浪費的問題，甚至可以提出新的項目解決方案，節(jié)約了大量的建設(shè)資金。攔標審計和現(xiàn)場跟蹤審計作為一種提前介入的預警程序設(shè)置，能夠?qū)φ顿Y項目建設(shè)全過程實施重點監(jiān)控。同時，攔標審計控制了工程的主體造價，現(xiàn)場跟蹤審計控制了虛假投資情況的發(fā)生，這些都是全程審計的重要方面。把審計工作做在前面、做在平時，不僅提高了審計質(zhì)量，降低了審計漏洞，進一步發(fā)揮了審計監(jiān)督職能作用，而且使項目以最優(yōu)的投資規(guī)模獲得最大的社會效益和經(jīng)濟效益，從源頭上遏制工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗問題，促進了政府投資項目全程審計監(jiān)督的制度化，對提高政府投資項目管理、保障依法行政具有重要意義。

審計監(jiān)督作為公共資金的守護者和反腐倡廉的利劍，在依法治國的偉大進程中必將貫穿我國經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面，為權(quán)力健康運行、促進經(jīng)濟健康發(fā)展保駕護航。通過系統(tǒng)完善的政府投資項目審計，促進政府投資項目合理高效進行，完善了我國法規(guī)和制度體系，推進依法治國的進程，為國家治理法治化和現(xiàn)代化做出了貢獻。

參考文獻：

〔1〕肖光榮.積極探索權(quán)力監(jiān)督及制約機制[J].湖湘論壇，2009，（2）.：36-38.

〔2〕鐘沁芳.發(fā)揮審計職能作用，服務區(qū)域經(jīng)濟跨越發(fā)展[J].現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2014，（6）：432.

〔3〕孫凌志，賈宏俊，李海英.建設(shè)工程招標控制價研究[J].工程管理學報，2014，（2）：92-96.

〔4〕高先友.談建設(shè)項目跟蹤審計[J].審計與理財，2010，（9）：23-24.

（責任編輯 姜黎梅）