山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對(duì)策

王新娜 王愛萍

摘 要：新型城鎮(zhèn)化無(wú)論是在基本理念、核心內(nèi)涵方面，還是在發(fā)展方式與動(dòng)力機(jī)制方面都有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，文章對(duì)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特質(zhì)進(jìn)行了深入的剖析。山東省的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，通過(guò)對(duì)山東省新型城鎮(zhèn)化業(yè)已取得的成就和存在的問題進(jìn)行深入的探討，文章提出了山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略路徑。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 現(xiàn)狀 問題 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F291 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）06-144-02

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

2012年，黨的十八大會(huì)議正式提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的“新”體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，在城鎮(zhèn)建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中重視人的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及“人”的全面發(fā)展。這意味著不僅要積極穩(wěn)妥推動(dòng)1億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力落戶城鎮(zhèn)，而且更要徹底解決城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村等遺留問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正的“市民化”，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)“平等化”。

其次，新型城鎮(zhèn)化以新型工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)集群化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動(dòng)的集約型發(fā)展。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化，走新型工業(yè)化的道路；并緊密結(jié)合本城市、本區(qū)域的特色與已有優(yōu)勢(shì)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)家集群，提高企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、城市以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力；加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，徹底解決城鄉(xiāng)二元化問題，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第三，新型城鎮(zhèn)化追求城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，以生態(tài)宜居、環(huán)保綠色的可持續(xù)發(fā)展模式為目標(biāo)，以生態(tài)理念引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。這意味著必須改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，倡導(dǎo)綠色經(jīng)濟(jì)，減少污染，降低能耗，尤其是減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)生活中的種種浪費(fèi)現(xiàn)象，加強(qiáng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)與發(fā)展；必須要科學(xué)合理地進(jìn)行城市規(guī)劃，加強(qiáng)生活垃圾與污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，確保健康的代謝環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與生態(tài)文明的和諧一致。

第四，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新，依靠科技、知識(shí)、制度等創(chuàng)新要素驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在思想觀念、發(fā)展模式、政策制度、對(duì)外開放、城市管理等方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，這也是推進(jìn)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)的重要步驟。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，不僅要凝聚各種創(chuàng)新資源，營(yíng)造有利于創(chuàng)新的外部環(huán)境，還要積極培育創(chuàng)新主體，勇于探索創(chuàng)新型發(fā)展模式。

二、山東省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展?fàn)顩r

山東省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得的巨大成就表現(xiàn)在：

首先，從人口普查數(shù)據(jù)看，山東省人口城鎮(zhèn)化率不斷上升，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后發(fā)展迅速，1990年山東省人口城市化率僅為18.73%，2005年突破45%，2011年突破50%，截止2014年底，山東省人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)55%，高于全國(guó)53.77%的水平。從公安戶籍統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2013年山東省人口城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了43.8%，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口達(dá)到4130萬(wàn)人，較1990年增加了2552萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)106萬(wàn)人。

其次，從地域景觀城鎮(zhèn)化看，截止2013年底，山東省下設(shè)地級(jí)市17個(gè)，縣級(jí)區(qū)劃數(shù)達(dá)到137個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)達(dá)到了1826個(gè)；建成區(qū)面積達(dá)到4187.5平方公里，比2003年增長(zhǎng)了1992.11平方公里，比2002年翻了一番；其中城市建設(shè)用地面積為3828.3平方公里，占比達(dá)到91.42%；建成區(qū)綠化覆蓋面積達(dá)到17.85萬(wàn)公頃，較2002年增長(zhǎng)了近3倍，建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到42.6%。

第三，從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)看，供水、供電、燃?xì)?、道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成就。截止2013年底，山東省城鎮(zhèn)用水普及率、用氣普及率均超過(guò)99%；在政府高投入支撐下，人均城市道路面積從1997年的13.6平方米，迅速增長(zhǎng)到2013年的25.3平方米，翻了近一番；建成區(qū)排水管道密度達(dá)到11公里/平方公里，較1997年增長(zhǎng)了43.79%；公共交通發(fā)展勢(shì)頭良好，山東省城鎮(zhèn)運(yùn)營(yíng)車數(shù)超過(guò)3.5萬(wàn)輛。

第四，從生活方式城鎮(zhèn)化看，山東省各城鎮(zhèn)業(yè)已建成1807個(gè)文化站、159個(gè)藝術(shù)館（文化館）、153個(gè)公共圖書館，廣播與電視節(jié)目綜合人口覆蓋率均超過(guò)了98%，極大地豐富了城鎮(zhèn)居民的文化生活，推動(dòng)了城鎮(zhèn)精神文化的發(fā)展與擴(kuò)散。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，各城鎮(zhèn)政府加大投入，2012年，政府衛(wèi)生支出費(fèi)用近500億元，占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重超過(guò)25%；2013年，綜合醫(yī)院數(shù)量為1158個(gè)，床位數(shù)超過(guò)24萬(wàn)張，衛(wèi)生技術(shù)人員近27萬(wàn)人，極大地滿足了城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療衛(wèi)生需求。

三、山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的矛盾與問題

雖然山東省城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大的成績(jī)，但不可否認(rèn)，也暴露了眾多的問題與矛盾。

首先，山東省城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，阻礙城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。2003-2013年間，山東省城鎮(zhèn)化水平從41.8%增至53.75%，增長(zhǎng)幅度達(dá)到28.59%，城市人口密度從901人/平方公里增長(zhǎng)到1361人/平方公里，增幅達(dá)到51.05%，但同期城鎮(zhèn)建成區(qū)用地面積卻增長(zhǎng)了90.74%，地域景觀城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口城鎮(zhèn)化速度。城鎮(zhèn)攤大餅式迅速擴(kuò)展，開發(fā)強(qiáng)度差，導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地效率低下，土地瓶頸日顯。

其次，人口遷移速度較快，但市民化進(jìn)程緩慢。進(jìn)城農(nóng)民、外來(lái)務(wù)工人員在戶籍、城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、社會(huì)保障、教育等方面與城鎮(zhèn)居民存在著“不均等化”。不僅城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)民工存在著誤解和歧視，農(nóng)民工也聚居在“城中村”里，與城鎮(zhèn)社會(huì)與生活格格不入，形成新的城鎮(zhèn)化二元結(jié)構(gòu)。

第三，山東省各地市城鎮(zhèn)化水平存在區(qū)域差異性。濟(jì)南、青島等大城市發(fā)展快，人口過(guò)于集聚，卻被諸如交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張等各種城市病所困擾。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，城鎮(zhèn)功能較為薄弱。這種狀況不僅不利于山東省新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，而且也使得山東省城市群區(qū)域一體化程度不高，城市群綜合競(jìng)爭(zhēng)力較低。

第四，城鎮(zhèn)綜合承載能力不強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境承受較大壓力，環(huán)境問題日益嚴(yán)峻。一直以來(lái)，資源短缺制約著山東省各地市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2013年，山東省人均水資源量為300.4立方米/人，僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的14.58%，但人均用水量卻相當(dāng)于全國(guó)平均水平的49.29%。煤炭消費(fèi)量約占全國(guó)的1/10，二氧化硫和氮氧化合物的排放量分別位居全國(guó)第一位和第二位，且在山東省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，火電、鋼材等高污染行業(yè)的污染物排放量占全省的90%。

在城鎮(zhèn)化率突破50%的拐點(diǎn)水平后，山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展處于重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，前期累積的種種矛盾和問題如何化解成為當(dāng)前必須解決的重大問題。

四、山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策

首先，堅(jiān)持“以人為本、公平共享”，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)的建設(shè)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的進(jìn)步必須以人的全面發(fā)展為目標(biāo)，明確全體居民的發(fā)展、幸福和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)才是城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)，保障全體人民享受區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的成果。

其次，改革傳統(tǒng)的戶籍制度，取消對(duì)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民身份的不平等的等級(jí)界定。這不僅尊重了公民的自由遷徙權(quán)，逐步允許符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，而且還取消了這薄薄的戶籍紙背后所代表的城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療以及社會(huì)保障等方面的不平等待遇。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)應(yīng)對(duì)所有城鎮(zhèn)常住人口提供，這必將打破城市二元結(jié)構(gòu)的路徑依賴，重構(gòu)城鎮(zhèn)平等的社會(huì)結(jié)構(gòu)。

第三，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的思想，根據(jù)各城鎮(zhèn)的資源環(huán)境承載能力來(lái)嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地的擴(kuò)張，在有限的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)優(yōu)化城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，建設(shè)緊湊型城市。不僅要集約利用有限的城市土地資源，而且要集中布局城鎮(zhèn)功能要素，城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)再次得到強(qiáng)化。

第四，要實(shí)現(xiàn)四化同步，即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要形成相互協(xié)調(diào)、深度融合、良性互動(dòng)的發(fā)展格局。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的工業(yè)化是集約型的新型工業(yè)化，即將信息化與工業(yè)化融為一體的，發(fā)展高效益、低能耗、少污染且能充分發(fā)揮人力資源優(yōu)勢(shì)的工業(yè)化。新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化互促共進(jìn)，可以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，形成高效的、知識(shí)密集型的產(chǎn)業(yè)集群。

第五，以生態(tài)宜居、環(huán)保綠色的可持續(xù)發(fā)展模式為目標(biāo)，確立了兼顧分配效率和環(huán)境公平的地方政策的基調(diào)，將生態(tài)文明理念融會(huì)至城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程之中。低碳、綠色、環(huán)保、可持續(xù)、節(jié)約成為新型城鎮(zhèn)化的“關(guān)鍵詞”。生態(tài)環(huán)境不斷改善，城市人居環(huán)境得以優(yōu)化。

第六，堅(jiān)持城鎮(zhèn)及城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌發(fā)展，不僅包括城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，而且還要在區(qū)域政策與法規(guī)制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城鎮(zhèn)規(guī)劃等方面進(jìn)行通盤籌劃。按照統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)、集約緊湊、疏密有致等基本原則，改造并提升中心城區(qū)功能，改善城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境，要統(tǒng)籌安排學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化體育設(shè)施與場(chǎng)所等基本公共服務(wù)設(shè)施的布局與建設(shè)。

[基金項(xiàng)目：山東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（2014RKB01308），項(xiàng)目名稱：自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型山東省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究。]

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[4] 李文軒.濟(jì)源市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究[D].鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013

（作者單位：王新娜，煙臺(tái)大學(xué) 山東煙臺(tái) 264005；王愛萍，威海市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū) 山東威海 264205）（責(zé)編：賈偉）