如何看待高速公路長期收費

翁一

高速公路應該市場化，但市場化不僅僅只是收費。有關部門刻意強調(diào)價格的市場化，卻絕口不提機制的市場化

7月下旬，交通運輸部出臺《收費公路管理條例》修訂稿，征求社會意見。簡單概括，即高速公路擬將長期收費，即便償債期、經(jīng)營期結(jié)束后，將依然實行養(yǎng)護管理收費。修訂稿確立了“收費”和“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式，不規(guī)定固定的收費期限，按照用收費償還債務的原則以實際償債期為準。

高速公路收費，是老生常談的話題。修訂稿的出臺，更是再度引發(fā)輿論反彈。當然，這一消息，配合了國企改革的大趨勢，對各省打造千億上市公司，是一劑強心劑，也給各省交通廳直屬單位交投集團下屬的養(yǎng)護集團吃了定心丸。

對此，作為消費者，在繳納了多年高昂的高速公路通行費用之后，是否有基本的知情權(quán)呢？

高速公路何以虧損

高速公路何以巨額虧損，這恐怕是公眾最為關心的問題。官方的說法是，伴隨高速公路里程的迅猛增長，是債務的迅猛增長以及高速公路的連年虧損。2014年6月30日，交通運輸部公布了《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》（以下簡稱《統(tǒng)計公報》），公報顯示截至2014年底，全國收費公路累計建設投資總額為61449.0億元（不含已取消收費公路），其中資本金投入為18797.0億元，占收費公路累計建設投資總額的31.6%；債務性資金投入為42652.0億元，占收費公路累計建設投資總額的69.4%。但這么多的投資卻并未得到良好回報，《統(tǒng)計公報》顯示，2014年度，全國收費公路收支平衡結(jié)果為負1571.1億元，即收支缺口為1571.1億。這并不是第一次出現(xiàn)高速公路虧損：2013年度，全國收費公路收支平衡結(jié)果為負661億元，即整體虧損661億元。今年虧損額度是去年的2.37倍。

巨額虧損從何而來？交通運輸部公路局副局長王太認為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長，以及債務規(guī)模的不斷增加。而債務規(guī)模大，則與收費公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。加之公路建設速度加快，積累了高額債務。

然而，僅僅是債務規(guī)模巨大，無法說明虧損的真正的來源。《統(tǒng)計公報》中有一個非常有意思的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國收費公路里程16.26萬公里，按屬性劃分，政府還貸公路10.40萬公里，經(jīng)營性公路5.85萬公里，分別占全國收費公路里程的64.0%和36.0%。根據(jù)解釋，政府還貸公路“是指縣級以上地方政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設的公路，收費時使用財政票據(jù)”，而經(jīng)營性公路“是指國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路，收費時使用稅務票據(jù)?！睋Q句話說，政府還貸公路是非營利性公路，而經(jīng)營性公路則是營利性公路。而從收支平衡來看，總共1571.1億元的收支缺口中，政府還貸公路收支缺口1293.7億元，經(jīng)營性公路收支缺口277.4億元，分別占82.34%和17.66%。在高速公路收費標準都是統(tǒng)一的前提下，只占 64%收費里程的政府還貸公路虧損額卻占了82.34%，虧損額與其里程不成比例。這是不是預示著，不以營利為目的政府還貸公路可能更加導致虧損？

為什么政府還貸公路的經(jīng)營成本會比經(jīng)營性高速公路的成本高？我的解釋是，政府還貸公路是由政府主導，由于沒有盈利目標，會導致其生產(chǎn)和經(jīng)營過程中的種種浪費而無法控制其成本。而經(jīng)營性高速公路則不然，修建高速公路的目的就是為了盈利，因此它會有激勵去盡可能節(jié)約成本。即便這些公司是國有企業(yè)，它也會有各種各樣激勵去這么做。如果考慮到中國不少經(jīng)營性高速公路的經(jīng)營方是上市公司，它們負有履行信息披露的義務，要接受股東監(jiān)督，而這種外部壓力也會逼迫其提高經(jīng)營水平，努力減少成本。

事實上，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的區(qū)別不只是體現(xiàn)在經(jīng)營過程之中，同時還體現(xiàn)在投資決策上。經(jīng)營性收費公路立足于盈利目標，因此在立項上會更多地考慮今后可能的收益，但是對于政府還貸公路來說，則沒有這樣的要求——政府的目標是修路，是否盈利不在其考慮范圍之內(nèi)，而對很多地方政府而言，修路就是政績，因此會有更多激勵去修路。于是我們就發(fā)現(xiàn)了這樣一個怪現(xiàn)象，2014年安徽省GDP大約是陜西省的1.17倍，人口大約是陜西省的1.727倍，但是陜西省的高速公路里程則是安徽的1.27倍?；蛟S很多人會以陜西省的面積大于安徽來為陜西省的收費公路里程高于安徽作辯解，但是在我看來，即便這種辯解成立，也無法解釋陜西省的單位里程的投資成本會是安徽的2.24倍，唯一的解釋在于，政府還貸公路具有更強的預算軟約束。

要減少收費公路的虧損，最為切實的辦法可能是收費公路要變成營利性的經(jīng)營性公路，而不是非營利的政府還貸公路。這個結(jié)論聽起來有點匪夷所思，但卻是現(xiàn)實寫照。同時這還意味著，現(xiàn)在很多人呼吁的要求減少收費公路并且還公路以公益性的要求可能是錯的，如果收費公路都回歸“公益”而不再收費，它的運營成本會大幅度增加，納稅人可能要承擔更多成本。

報表以外的因素

中國的高速公路，大多數(shù)是各級政府的投資項目，由各省交投集團這類國資營運機構(gòu)營運。作為公共企業(yè)，卻缺乏相應的公開機制。高速公路虧損，是這些年來政府在高速公路到期后主張繼續(xù)收費的主要原因。然而，這方面的信息公開非常有限。各個高速公路管理公司的收入分配很不透明，對外報表不能反映還貸情況。前期向國開行、地方銀行或者地方融資平臺借的錢，到底每年償還多少利息，恐怕只有這些交投項目的核心領導層了解。如果能夠像財政預算、公共預算那樣，有明確的公示機制，定期告知公眾，哪怕數(shù)據(jù)有水分，至少能夠反映部分情況，也不至于民怨沸騰，進而陷入自說自話的尷尬境地。

特別需要指出的是，報表中普遍反映道路的養(yǎng)護成本較高，不僅從側(cè)面反映了前期修建的高速公路存在質(zhì)量問題，也表明有大量的其他成本攤于后期的養(yǎng)護成本中，不排除牟取私利的可能性。成本的浪費是壟斷國企的最大浪費。過高的成本攤銷是否真實，是否存在普遍的尋租行為，這些年來如縷不絕的交通系統(tǒng)腐敗窩案就已說明問題。endprint

當然，高速公路是否虧損不能一概而論，以浙江高速公路為例，有些路段是盈利的，有些路段則是虧損的，而總體是盈利的。杭甬、杭金衢、金麗溫這些主干道，車流量那么大，又服役多年，盈利是毋庸置疑的，到期后若維持原來的收費，是沒有道理的。而像杭新景、龍麗高速、浙東新造的高速，車流量比較小或者剛修建，前期貸款比較大，可能連利息都還不上，虧損也在常理之中。

高昂的人工費用亦是飽受輿論詬病。各地交投項目，作為國有企業(yè)，冗員過多、效率低下、福利過高，甚至腐敗尋租，這些都不奇怪，因為這是寄生于絕對權(quán)力的壟斷國企的通病。事實上，這部分人事編制和經(jīng)費預算占比極小，盡管他們的存在非常不合理。所以，以管理和人工等成本高昂為由，主張繼續(xù)收費根本站不住腳。就浙江而言，絕大部分高速公路收入主要是用來擴大原有項目以及投資新的高速公路，以謀求新的收費，就是玩所謂錢生錢的持續(xù)發(fā)展模式。

最為關鍵的是，這些交投項目市場化的程度非常低，國外較為普遍的委托管理模式至今沒有嘗試，更別提一些學者多年來一直鼓吹的要形成多層次、多角度、多系統(tǒng)的高速公路市場化，連影都沒有。除了部分橋梁的建造，民營資本根本無法進入。這么大一塊肥肉，基本上都是各省自行投資，再讓下面的子公司、養(yǎng)護公司來做。這也是中國的國有企業(yè)在市場經(jīng)濟大浪中立于不敗之地的根本原因。

以權(quán)力為依托的市場化是偽市場化

修訂稿正式通過后，是否有利于高速公路通行維護、又能夠得到哪些服務，這是消費者非常關心的。近日，筆者走杭州繞城，29公里，收費20元。體驗很不愉快，因為只有兩車道，路基又相對較差，加上前方交通事故，堵了一個小時，花了錢還遭了罪。由是，通行維護是建立在道路本身的質(zhì)量之上，如果路本身做得不好，地基總是下陷，維護只能浮于表面，除非重造。當然，好處還是有的，因為長期收費，資金來源穩(wěn)定了，政府就會出臺更多的高速公路修建計劃，交通自然愈加四通八達。于是，政府就可以吹牛，比如打造兩小時交通圈（原來是四小時交通圈），而代價則是消費者要掏更多的買路錢！

筆者是高速公路市場化的堅定支持者。誰使用道路，誰付費，這符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)則。按照市場規(guī)律，長期收費也意味著價格的相對低廉，還能避免因免費使用所造成的擁堵，這對道路使用者來說是好事一件。但是，市場化未必一定要收費或者維持高收費，特別需要指出的是，以權(quán)力為依托的市場化是偽市場化。如今的吊詭之處在于，幾乎所有的地方政府打著市場化的名義胡亂收費，各級公路收費就是最好的例子。消費者掏了市場化的錢，卻沒有享受到市場化的服務，有苦沒地方訴。修訂稿中確立了“用路者付費，差別化負擔”的原則。筆者以為所謂差別化負擔，針對償債期、經(jīng)營期結(jié)束的高速公路，就應該把費用大大地降下來，象征性地收取維護費用，以體現(xiàn)高速公路的公共性，而針對新建的高速公路，出于成本考慮來收費，消費者也是能夠理解的。

中國的高速公路企業(yè)是中國國有企業(yè)的重要組成部分，同時，其帶有一定公益性質(zhì)，亦可理解為公共企業(yè)。公共企業(yè)需要可持續(xù)發(fā)展，收費當然可以理解。但是，這類企業(yè)決不能和一般的企業(yè)一樣，以利益最大化為目標。公共企業(yè)應以承擔社會責任、為社會提供公共產(chǎn)品和服務為志向，這才是該類國資運營機構(gòu)的最為重要的職責。

既然這份修訂稿要征求民眾的意見，就應該多從消費者的角度進行考慮。高速公路應該市場化，但市場化不僅僅只是收費。有關部門刻意強調(diào)價格的市場化，卻絕口不提機制的市場化，是說不過去的。

（上海金融與法律研究院傅蔚岡對本文亦有貢獻）endprint