上海自貿(mào)區(qū)改革評估

裴長洪++陳麗芬

在上海自貿(mào)區(qū)總體方案設(shè)定的21項(xiàng)促進(jìn)貿(mào)易便利化具體方案中，完全達(dá)標(biāo)的有17項(xiàng)，占比為80%

貿(mào)易便利化改革是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)任務(wù)，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》（以下簡稱《總體方案》）明確提出，上海自貿(mào)區(qū)”建設(shè)的總體目標(biāo)是，“經(jīng)過兩至三年的改革試驗(yàn)，力爭建設(shè)成為具有國際水準(zhǔn)的投資貿(mào)易便利、貨幣兌換自由、監(jiān)管高效便捷、法制環(huán)境規(guī)范的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”。本文分析了上海自貿(mào)區(qū)遵循國際通行慣例和標(biāo)準(zhǔn)，提升貿(mào)易便利化水平的努力和經(jīng)驗(yàn)，以及下一步改革發(fā)展的趨勢。

貿(mào)易便利化改革評估

自貿(mào)區(qū)掛牌以來，各部門積極推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，推出多項(xiàng)制度創(chuàng)新舉措，取得了良好的政策實(shí)施效果，形成了一批可復(fù)制可推廣的貿(mào)易便利化改革措施。上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化評估采取兩種方式：一是對照總體方案中提出的貿(mào)易便利化目標(biāo)進(jìn)行評估；二是對照貿(mào)易便利化的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估。

1.對照總體方案目標(biāo)評估。根據(jù)總體方案對貿(mào)易便利化設(shè)定的目標(biāo)和內(nèi)容，把貿(mào)易便利化分解為四大方面的內(nèi)容，即拓展貿(mào)易類型、延伸貿(mào)易業(yè)態(tài)、升級貿(mào)易功能和創(chuàng)新貿(mào)易制度，共包括21條具體方案。把總體方案的執(zhí)行情況分為3個層次，即不達(dá)標(biāo)、基本達(dá)標(biāo)和完全達(dá)標(biāo)?！安贿_(dá)標(biāo)”指沒有執(zhí)行方案，即沒有出臺相關(guān)政策，政策沒有落實(shí)；“基本達(dá)標(biāo)”指根據(jù)方案出臺相關(guān)政策，但是政策沒有落地；“完全達(dá)標(biāo)”指根據(jù)方案出臺相關(guān)政策，政策落地。

在21項(xiàng)方案中，完全達(dá)標(biāo)的有17項(xiàng)，占比為80%。包括：統(tǒng)籌開展國際國內(nèi)貿(mào)易，設(shè)立國際大宗商品交易和資源配置平臺，擴(kuò)大完善期貨保稅交割試點(diǎn)，加快培育跨境電子商務(wù)，在特定區(qū)域設(shè)立保稅展示交易平臺，鼓勵跨國公司建立亞太地區(qū)總部，支持融資租賃公司設(shè)立項(xiàng)目子公司并開展境內(nèi)外租賃服務(wù)，鼓勵設(shè)立第三方檢驗(yàn)鑒定機(jī)構(gòu)，試點(diǎn)開展境內(nèi)外高技術(shù)、高附加值的維修業(yè)務(wù)，先入?yún)^(qū)、后報(bào)關(guān)，實(shí)行“進(jìn)境檢疫，適當(dāng)放寬進(jìn)出口檢驗(yàn)”模式，探索建立貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式，優(yōu)化卡口管理、加強(qiáng)電子信息聯(lián)網(wǎng)，“方便進(jìn)出，嚴(yán)密防范質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)”檢驗(yàn)檢疫監(jiān)管，加強(qiáng)電子賬冊管理、推動貨物在各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域之間和跨關(guān)區(qū)便捷流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)海關(guān)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、外匯等管理部門的協(xié)作，促進(jìn)貿(mào)易的稅收政策等17項(xiàng)措施?；具_(dá)標(biāo)的有2項(xiàng)，占比為10%，包括發(fā)展離岸業(yè)務(wù)，拓展國際貿(mào)易結(jié)算專用賬戶的服務(wù)貿(mào)易跨境收付和融資功能。不達(dá)標(biāo)的有2項(xiàng)，占比為10%，包括組建統(tǒng)一高效的口岸監(jiān)管機(jī)構(gòu)，探索試驗(yàn)區(qū)統(tǒng)一電子圍網(wǎng)管理。

可以看出，上海自貿(mào)區(qū)掛牌兩年以來，貿(mào)易便利化水平提升工作按照總體方案設(shè)計(jì)目標(biāo)穩(wěn)步推進(jìn)，取得了較為豐碩的成果。

2.對照貿(mào)易便利化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)評估。根據(jù)本文對貿(mào)易便利化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的界定，即貿(mào)易流程簡化、數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化、信息處理無紙化、程序法治化、成本節(jié)約、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、監(jiān)管信息化以及海關(guān)合作，對上海自貿(mào)區(qū)出臺的貿(mào)易便利化措施進(jìn)行評估。其中，達(dá)到貿(mào)易流程簡化和成本節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)的措施分別有11項(xiàng)和10項(xiàng)，海關(guān)合作有4項(xiàng)，監(jiān)管信息化有3項(xiàng)，信息處理無紙化和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各有1項(xiàng)，程序法治化和數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化均為0項(xiàng)。

上海自貿(mào)區(qū)在簡化貿(mào)易流程、提高通關(guān)效率、節(jié)約貿(mào)易成本等方面成效顯著。例如，“先進(jìn)區(qū)，后報(bào)關(guān)”制度使一線進(jìn)境貨物從口岸到區(qū)內(nèi)倉庫時間平均從2-3天縮短至半天，企業(yè)物流成本平均降低10%；“區(qū)內(nèi)自行運(yùn)輸”大幅度節(jié)約企業(yè)物流成本和通關(guān)時間，據(jù)前期試點(diǎn)企業(yè)測算，每車每次運(yùn)輸可節(jié)約等候時間30分鐘，一年可節(jié)約物流成本約20萬元；“集中匯總征稅”進(jìn)一步簡化稅收征管手續(xù)，應(yīng)稅貨物通關(guān)時間可節(jié)省70%；“企業(yè)注冊登記”簡化了作業(yè)流程，報(bào)關(guān)企業(yè)備案等作業(yè)平均耗時3個工作日，較報(bào)關(guān)企業(yè)行政許可手續(xù)規(guī)定的40個工作日審批時間大幅縮短；“保稅展示交易”允許企業(yè)在自貿(mào)區(qū)物流圍網(wǎng)以外場所進(jìn)行保稅展示交易，企業(yè)可按照經(jīng)營需要進(jìn)行物流配送，已銷售貨物在規(guī)定時限內(nèi)進(jìn)行集中申報(bào)并完稅，幫助企業(yè)降低物流成本和終端售價(jià)，加快物流運(yùn)轉(zhuǎn)速度；“融資租賃”允許承租企業(yè)分期繳納租金，對融資租賃貨物按照海關(guān)審查確定的租金分期征收關(guān)稅和增值稅，大大降低了企業(yè)采購大型進(jìn)口設(shè)備的資金壓力，降低企業(yè)融資和交易成本；“批次進(jìn)出、集中申報(bào)”改“一票一報(bào)”為“多票一報(bào)”，擴(kuò)大企業(yè)申報(bào)自主權(quán)，大幅減少企業(yè)申報(bào)次數(shù)，加快企業(yè)物流速度，有效降低通關(guān)成本，為自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)開展“多批次、小批量”進(jìn)出口業(yè)務(wù)提供便利；“內(nèi)銷選擇性征稅”使企業(yè)可根據(jù)需要自主選擇內(nèi)銷貨物按進(jìn)口料件或按實(shí)際報(bào)驗(yàn)狀態(tài)繳納進(jìn)口關(guān)稅，擴(kuò)大企業(yè)自主選擇權(quán)，達(dá)到合理減少稅負(fù)、降低成本的目的；“取消通關(guān)單核驗(yàn)”對從上海各口岸入境直接進(jìn)入自由區(qū)的進(jìn)境備案保稅貨物在進(jìn)境備案申報(bào)環(huán)節(jié)，檢驗(yàn)檢疫部門不再簽發(fā)入境貨物通關(guān)單或在進(jìn)境貨物備案清單上簽章，海關(guān)不再驗(yàn)核入境貨物通關(guān)單或相應(yīng)簽章；等等。

海關(guān)合作與監(jiān)管信息化等兩方面也出臺了積極的措施。在海關(guān)合作方面，“海關(guān)AEO互認(rèn)”使區(qū)內(nèi)AA類企業(yè)享受AEO互認(rèn)優(yōu)惠措施，在國外海關(guān)通關(guān)速度加快了10%左右；“企業(yè)協(xié)調(diào)員試點(diǎn)”有效落實(shí)海關(guān)“由企及物”的管理理念，建立了海關(guān)與企業(yè)“點(diǎn)對點(diǎn)”的聯(lián)系渠道，提高試點(diǎn)企業(yè)通關(guān)物流環(huán)節(jié)的效率，節(jié)省企業(yè)在生產(chǎn)運(yùn)行過程中涉及海關(guān)通關(guān)環(huán)節(jié)和海關(guān)管理環(huán)節(jié)的運(yùn)行成本，幫助企業(yè)提升市場競爭力；“企業(yè)自律管理”給予企業(yè)一個可以通過自我管理發(fā)現(xiàn)問題并能得到海關(guān)減免處置的有效平臺，同時也有助于建立海關(guān)和企業(yè)之間透明的合作伙伴關(guān)系。

在監(jiān)管信息化方面，“加工貿(mào)易工單式核銷”使企業(yè)每日通過監(jiān)管信息化系統(tǒng)向海關(guān)發(fā)送工單數(shù)據(jù)，海關(guān)進(jìn)行動態(tài)實(shí)時合算，即時計(jì)算核銷結(jié)果，企業(yè)庫存差異認(rèn)定時間從原來的約一個月減少到1-2天，節(jié)省企業(yè)申報(bào)時間，為區(qū)內(nèi)維修和研發(fā)等新型業(yè)務(wù)類型提供了與之相適應(yīng)的核銷模式；“倉儲企業(yè)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管”對使用倉儲管理系統(tǒng)（WMS）的企業(yè)，實(shí)時“系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)+庫位管理+實(shí)時核注”的管理模式，實(shí)現(xiàn)對貨物進(jìn)、出、轉(zhuǎn)、存情況的實(shí)時掌控和動態(tài)核查，不同性質(zhì)、不同類別貨物的倉儲管理將提升精細(xì)化、精準(zhǔn)化水平，實(shí)現(xiàn)物流倉儲的動態(tài)、實(shí)時管理，方便企業(yè)對不同狀態(tài)貨物實(shí)施同庫倉儲經(jīng)營，提高物流運(yùn)作效率，降低企業(yè)運(yùn)營成本，適應(yīng)企業(yè)內(nèi)外貿(mào)一體化運(yùn)作的需求，全面提升自貿(mào)區(qū)物流倉儲服務(wù)能級；“智能化卡口驗(yàn)放管理”能使安裝電子車牌、使用安全智能鎖的車輛通過卡口智能化通道，車牌平均過卡時間從6分鐘縮短至45秒，提升通關(guān)效率。endprint

機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和信息處理無紙化改革幅度較小。“統(tǒng)一備案清單”將自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)不同海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的兩種備案清單格式統(tǒng)一為30項(xiàng)申報(bào)要素，促進(jìn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)4個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域一體化運(yùn)作；“簡化通關(guān)作業(yè)隨附單證”對一線進(jìn)出境備案清單以及二線不涉稅的進(jìn)出口報(bào)關(guān)單取消附單證的要求，必要時再要求企業(yè)提供，簡化企業(yè)報(bào)關(guān)手續(xù)，提高通關(guān)作業(yè)自動化率。但是，對海關(guān)、商檢、外匯等管理部門的協(xié)同監(jiān)管并未涉及，信息處理無紙化也只限于取消部分單證。

程序法治化與數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化并沒有相應(yīng)的促進(jìn)措施，是未來需要加強(qiáng)的方面。

貿(mào)易便利化進(jìn)程存在的問題

1.協(xié)同監(jiān)管效率有待提高。國際貿(mào)易監(jiān)管涉及海關(guān)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、外匯等多個部門，貿(mào)易便利化水平的提升需要各部門協(xié)同合作，總體方案中提出要強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作的任務(wù)措施。但是目前來看，上海自貿(mào)區(qū)關(guān)于監(jiān)管協(xié)作實(shí)施效果并不明顯，各部門出臺了各自的便利化措施，但是由于信息交流不暢，缺乏部門間的配合而無法落地，或者雖然落地但是卻給企業(yè)增加了額外的負(fù)擔(dān)。例如，海關(guān)實(shí)行無紙通關(guān)，簡化通關(guān)作業(yè)隨附單證，但是稅務(wù)部門仍然要求提交紙質(zhì)單據(jù)，企業(yè)并沒有得到實(shí)質(zhì)性的便利。另外，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、外匯管理局、運(yùn)輸部門、銀行和保險(xiǎn)等部門執(zhí)行的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式不一致，未能與國際接軌，這不僅造成跨部門合作便利化程度大打折扣，同時也增加了開展貿(mào)易便利化國際合作的難度。上海自貿(mào)區(qū)各管理部門需要在業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)格式等方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和兼容，從技術(shù)層面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，從而推進(jìn)貿(mào)易便利化的發(fā)展。

2.單一窗口有待完善。2014年6月洋山保稅港區(qū)試點(diǎn)上海國際貿(mào)易單一窗口，成為中國首個單一窗口，但是與主要國家的單一窗口相比，仍然存在較大的差距。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是覆蓋部門少。美國、瑞典、新加坡的單一窗口包括了所有的貿(mào)易監(jiān)管部門，上海國際貿(mào)易單一窗口僅涵蓋海關(guān)、商檢等少數(shù)幾個部門，這樣不利于整體協(xié)調(diào)推進(jìn)貿(mào)易便利化。二是開展的功能少。國際上的單一窗口功能包括進(jìn)出口和轉(zhuǎn)口貿(mào)易，上海國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)剛開始運(yùn)行，首期試點(diǎn)項(xiàng)目僅有一般貿(mào)易進(jìn)口貨物的申報(bào)與結(jié)果反饋、船舶出口岸聯(lián)網(wǎng)核放兩個。三是建設(shè)模式尚不明確。國際上單一窗口制度包括單一機(jī)構(gòu)、單一系統(tǒng)、單一資料自動處理系統(tǒng)等三種模式，上海國際貿(mào)易單一窗口制度還不屬于任何一種模式。四是政策制度欠缺。法律法規(guī)是單一窗口制度順利運(yùn)行的基本保障，但是上海自貿(mào)區(qū)單一窗口制度法律法規(guī)工作暫時還沒有啟動。五是數(shù)據(jù)元未能接軌國際標(biāo)準(zhǔn)。新加坡、瑞典和美國等國的單一窗口制度全部啟用了世界海關(guān)組織的數(shù)據(jù)模式，且有專門的部門負(fù)責(zé)對數(shù)據(jù)元進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，目前，上海國際貿(mào)易單一窗口的數(shù)據(jù)元標(biāo)準(zhǔn)化工作還未啟動。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理意識仍需加強(qiáng)。中國的海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)仍處于起步階段，上海自貿(mào)區(qū)對風(fēng)險(xiǎn)管理的探索與實(shí)踐需要進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。一是風(fēng)險(xiǎn)管理方面的意識不強(qiáng)，還未建立起完善的評估指標(biāo)和系統(tǒng)。對風(fēng)險(xiǎn)的把控主要依靠人工審單和查驗(yàn)，整個通關(guān)流程缺乏有效的信息化監(jiān)管，既浪費(fèi)時間又不能及時發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，不利于通關(guān)效率的提升。二是風(fēng)險(xiǎn)管理協(xié)作運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制不完善。各管理部門未能形成分工合理、職責(zé)分明、優(yōu)勢互補(bǔ)、齊抓共管的風(fēng)險(xiǎn)管理格局。信息資源散落在各部門，缺乏信息資源共享平臺。三是風(fēng)險(xiǎn)分析不深入，難以形成風(fēng)險(xiǎn)防控的整體效果。對風(fēng)險(xiǎn)的分析沒有建立在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，只是停留在對簡單的數(shù)據(jù)查詢和監(jiān)控上。四是系統(tǒng)信息技術(shù)應(yīng)用相對滯后，無法適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理智能化的需求，缺乏有效的分析工具和監(jiān)管手段。

4.法律法規(guī)尚不健全。上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化進(jìn)程與法律政策不匹配。一是貿(mào)易便利化法律地位不夠明確。歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)非常重視在立法方面對貿(mào)易便利化進(jìn)行保障。歐盟海關(guān)法典的內(nèi)容體系詳細(xì)和具體，在法律層面上明確規(guī)定了貿(mào)易便利化的相關(guān)法律地位和實(shí)施條件。相比之下，中國與自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化相關(guān)的法律尚屬于空白，海關(guān)管理、口岸管理、邊境防護(hù)等只能靠經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行，并無立法保障。二是制度政策違背統(tǒng)一簡化原則。自貿(mào)區(qū)雖然制定了一系列進(jìn)出口監(jiān)管的法規(guī)和制度，但是繁瑣而不統(tǒng)一，且政策經(jīng)常調(diào)整，與國際脫軌，現(xiàn)有的通關(guān)政策與貿(mào)易便利化趨勢存在明顯的不適合。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律權(quán)限受限制。上海自貿(mào)區(qū)的管委會作為統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)有統(tǒng)一協(xié)調(diào)海關(guān)、商檢、外匯、海事等各管理部門，并制定上海自貿(mào)區(qū)的法律法規(guī)實(shí)施細(xì)則的責(zé)任，但是根據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》第4條規(guī)定，管委會是上海市政府的派出機(jī)構(gòu)，其相關(guān)的法律權(quán)限受到極大的限制。

（作者分別為中國社科院經(jīng)濟(jì)所所長、商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院副研究員）endprint