內(nèi)蒙古構(gòu)建北疆安全穩(wěn)定屏障的長效機(jī)制研究

常文清

內(nèi)蒙古構(gòu)建北疆安全穩(wěn)定屏障的長效機(jī)制研究

常文清

一、影響內(nèi)蒙古安全穩(wěn)定的主要社會矛盾和主要因素分析

（一）群體性上訪事件的現(xiàn)實(shí)危害性依舊客觀存在

近年來，全區(qū)信訪數(shù)量雖持續(xù)下降，但形勢依然嚴(yán)峻，特別是群體性上訪事件仍在高位運(yùn)行，隱患增多，具有以下幾個突出特點(diǎn)：一是參與主體多元化，發(fā)生原因復(fù)雜。除工人、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民外，離退休人員、退伍軍人、民辦教師等也都參與其中，部分利益訴求群體異常活躍，網(wǎng)上串聯(lián)活動十分活躍，甚至進(jìn)呼群訪、進(jìn)京非訪，極力造聲勢、施壓力。二是反映的問題集中在征地拆遷、企業(yè)轉(zhuǎn)制、社會保障、涉法涉訴、歷史積案、環(huán)境污染、拖欠農(nóng)民工工資、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置等方面。2014年，全區(qū)群體性上訪事件總數(shù)雖然同比下降，但企業(yè)改制、環(huán)境污染、房產(chǎn)物業(yè)等矛盾糾紛引發(fā)的群體性事件上升突出。三是擇機(jī)性強(qiáng)，滯留時間長。許多群體上訪將時間定在重大節(jié)會、重要活動期間，并長時間滯留，有意擴(kuò)大影響，以達(dá)到上訪的目的。四是部分參與者的上訪方式由過去的申訴、請?jiān)傅确菍剐孕袨橄蚨?、鬧、纏等對抗性行為轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致異常信訪、極端信訪、突發(fā)事件明顯增多。五是有些群體性上訪事件較多發(fā)生在多民族雜居地區(qū)和基層政權(quán)設(shè)置“懸空”、政府管理“缺位”的地區(qū)，涉及群眾的切身利益，處置難度大、要求高。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿情事件已成為激化社會矛盾的“助推器”

網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公眾反映自身訴求，尋求輿論聲援，維護(hù)自身權(quán)益的重要平臺。從內(nèi)蒙古來看，近年來，網(wǎng)絡(luò)輿情事件由以往間隙性“上演”轉(zhuǎn)呈集體性“井噴”態(tài)勢。其顯著特征主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是網(wǎng)絡(luò)輿情復(fù)雜化，負(fù)面輿情呈多發(fā)態(tài)勢，涉及領(lǐng)域廣泛。涉及內(nèi)蒙古的網(wǎng)絡(luò)輿情主要集中在社會民生、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、干部作風(fēng)、司法執(zhí)法、征地拆遷、生態(tài)環(huán)境、政府管理、事故災(zāi)害等領(lǐng)域。二是社會矛盾網(wǎng)絡(luò)化，網(wǎng)絡(luò)輿情形勢嚴(yán)峻。一些長期積累的社會矛盾、久拖未決的信訪案件成為網(wǎng)民的爆料內(nèi)容，由于該類輿情在現(xiàn)實(shí)中沒有得到妥善處置，因而會在網(wǎng)絡(luò)上反復(fù)出現(xiàn)，引發(fā)大量網(wǎng)民圍觀。三是利用網(wǎng)絡(luò)媒體肆意放大社會矛盾，致使社會矛盾呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化，網(wǎng)絡(luò)問題政治化、民族化、事件化的現(xiàn)象愈加凸顯。部分涉及少數(shù)民族群眾的群體性苗頭事件引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注，一些不法分子和民運(yùn)分子在互聯(lián)網(wǎng)上大量發(fā)表文章和上傳圖片，極力炒作造勢，散布不實(shí)言論，煽動民族情緒，試圖將矛盾糾紛政治化、民族化、事件化，圖謀產(chǎn)生“多米諾”骨牌效應(yīng)。

（三）邊境地區(qū)的社會化管控亟待加強(qiáng)

內(nèi)蒙古的邊境線長約4262公里，有16個對外開放口岸。進(jìn)入新世紀(jì)以來，影響內(nèi)蒙古邊境地區(qū)社會和諧穩(wěn)定的復(fù)雜的、不安定因素增多，給邊境管理帶來更高的要求。特別是隨著圍封禁牧、生態(tài)移民、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)化政策措施的相繼實(shí)施，邊境地區(qū)眾多牧民群眾搬遷至城鎮(zhèn)及各移民區(qū)，加之大多數(shù)青壯年牧民外出打工，部分邊境一線居民數(shù)量急劇下降，部分邊境前沿地帶空虛狀態(tài)日益嚴(yán)重，從而產(chǎn)生諸多安全隱患。特別是內(nèi)蒙古邊境線漫長，邊境地區(qū)地廣人稀，公共管理資源稀缺，缺少天然屏障，利于不法分子潛伏隱藏。受到警力、裝備、自然環(huán)境等因素的制約，目前無法做到全線布防、萬無一失。越界捕撈狩獵、盜挖藥材、販賣槍支彈藥、偷越國境的涉外案件仍時有發(fā)生，隱患不可忽視。

（四）宗教極端勢力的滲透破壞活動日益加劇

在內(nèi)蒙古境內(nèi)的一些地區(qū)，私設(shè)宗教聚集點(diǎn)，非法宗教活動屢禁不止，受害群眾逐年上升，這已成為影響地區(qū)社會穩(wěn)定的潛在危險。這些邪教組織廣泛發(fā)展信徒，培育骨干，非法傳道，進(jìn)行各種違法活動，造成惡劣影響，嚴(yán)重危害社會治安。盡管還沒有發(fā)生類似山東招遠(yuǎn)“5.28”影響惡劣的案件，但去年上半年全區(qū)公安機(jī)關(guān)破獲的邪教組織違法犯罪案件數(shù)卻同比增加了2倍多，涉案人數(shù)達(dá)千人以上，這表明各類邪教組織的滲透、破壞活動日益加劇，其危害后果不容小視。

（五）境內(nèi)外敵對勢力的滲透、侵?jǐn)_活動愈加活躍

當(dāng)前，國內(nèi)外敵對勢力對內(nèi)蒙古的滲透、侵?jǐn)_活動愈加活躍，已經(jīng)成為威脅內(nèi)蒙古和諧穩(wěn)定的重要因素。一是多股敵對勢力加緊勾連聚合。近年來，“蒙獨(dú)”、“藏獨(dú)”、“疆獨(dú)”分裂勢力以及民運(yùn)分子在境外頻繁策劃實(shí)施集會紀(jì)念、游行示威等活動，并建立反華網(wǎng)站，創(chuàng)辦反動期刊，宣傳炒作內(nèi)蒙古民族方面熱點(diǎn)敏感問題，極力為反華分裂活動宣傳造勢，意圖在內(nèi)蒙古境內(nèi)挑起事端。二是敵對勢力滲透破壞的現(xiàn)實(shí)危害性逐年增大。近年來，境外敵對勢力頻繁插手炒作內(nèi)蒙古環(huán)境污染、資源開采、征地拆遷等敏感熱點(diǎn)問題以及因草牧場糾紛引發(fā)的群體性事件和民生領(lǐng)域的突發(fā)偶發(fā)事件，對我區(qū)滲透破壞的現(xiàn)實(shí)危害性逐年增大。

二、著力加強(qiáng)北疆安全穩(wěn)定屏障的長效機(jī)制建設(shè)

（一）構(gòu)建和完善人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解“三位一體”綜合調(diào)解機(jī)制

我們不僅要采取扎實(shí)有效的措施積極預(yù)防和減少各種不穩(wěn)定因素，還要客觀理性地認(rèn)識當(dāng)前內(nèi)蒙古各類復(fù)雜矛盾糾紛多發(fā)的實(shí)際，充分發(fā)揮調(diào)解工作化解矛盾糾紛的重要作用，把人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等多種辦法，統(tǒng)籌化解矛盾糾紛。建立矛盾糾紛綜合調(diào)處工作平臺，能有效解決基層調(diào)解力量相對分散、銜接不夠的問題。具體來講，應(yīng)在市（區(qū)）、旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村居四級逐步建立起立體化、網(wǎng)格狀調(diào)解組織。市、旗縣、蘇牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級建立“重大矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)解中心”，它是地方重大矛盾糾紛調(diào)處的專門工作機(jī)構(gòu)，以“統(tǒng)一受理、分級負(fù)責(zé)、歸口管理、限期辦結(jié)”為原則，充分行使矛盾糾紛調(diào)處權(quán)、矛盾糾紛分流指派權(quán)、矛盾糾紛調(diào)處督辦權(quán)、矛盾糾紛調(diào)處責(zé)任追究建議權(quán)等權(quán)力，對重大疑難矛盾糾紛組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度有關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)行調(diào)處。

（二）建立健全民生保障機(jī)制

進(jìn)入新世紀(jì)以來，內(nèi)蒙古的社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活等各個領(lǐng)域仍然存在著一些亟待解決的突出問題。消除貧困、改善民生、促進(jìn)社會公平正義的任務(wù)依然十分繁重。只有建立健全民生保障的有效機(jī)制，才能促進(jìn)社會和諧安定。要著力加強(qiáng)對教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、收入分配、社會保障等與民生問題息息相關(guān)領(lǐng)域的改革和資金投入，使改革的成果更多地惠及各族人民群眾，著力幫助城鄉(xiāng)弱勢群體、貧困群體解決現(xiàn)實(shí)困難、理順情緒，使他們切實(shí)感受到黨和政府的溫暖。另外，應(yīng)把民生民權(quán)立法保障置于優(yōu)先位置。要重點(diǎn)關(guān)注收入分配、住房保障、教育就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救濟(jì)等制度改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，以及農(nóng)村土地征占、城市房屋拆遷、勞動合同簽訂、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等問題，對已有的地方法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改和完善，并制定具體的、具有可操作性的實(shí)施細(xì)則。其次，加快流動人口和特殊人群管理和服務(wù)方面的立法，為社會治理及其創(chuàng)新提供制度保障。

（三）建立健全風(fēng)險評估機(jī)制

黨的十八大報告將重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制作為“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”的重要內(nèi)容。這一重要機(jī)制已在內(nèi)蒙古推廣，但各地執(zhí)行的程序各異，牽頭組織的政府部門不同，在確定評估主體時一般遵循“誰主管、誰評估”、“誰建設(shè)、誰評估”的原則，因而無法保障評估的中立性、客觀性、公正性。所以，啟動涉及重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序時，應(yīng)引入第三方參與機(jī)制或第三方獨(dú)立評估機(jī)制，第三方包括專業(yè)評估組織、研究機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者等。作為獨(dú)立的第三方，其開展穩(wěn)評工作可以最大限度地減少利益相關(guān)方的影響，從而有效地糾正政府部門利益主導(dǎo)的評估缺陷，增強(qiáng)穩(wěn)評工作的中立性、公正性。

（四）健全與創(chuàng)新利益表達(dá)機(jī)制

1.繼續(xù)完善人民代表大會制度和人民政治協(xié)商制度，使之成為各階層群眾代表進(jìn)行利益表達(dá)的最重要的渠道，實(shí)現(xiàn)不同的階層利益訴求、意見建議都能及時予以充分表達(dá)，為防范和化解社會矛盾搭建重要制度平臺和公共“場域”。例如，參照各類弱勢群體人數(shù)比例，設(shè)置專職人大代表和數(shù)額，并提高代表的參政意識、代表意識、責(zé)任意識，使各類弱勢群體的利益訴求能夠自由開放地表達(dá)出來，從而引起社會方方面面的重視。

2.建立健全聽證制度。為了獲取客觀利益信息以服務(wù)于決策，政府有關(guān)部門通常都要組織聽證會。但是，一些流于形式的聽證往往引發(fā)社會利益主體的厭惡與反感，形成對政府部門決策的不信任與不合作，甚至激化一些社會矛盾和糾紛。因此，應(yīng)以立法形式強(qiáng)化聽證程序、合理擴(kuò)大聽證事項(xiàng)范圍、適度增加各利益群體代表人數(shù)、提高利益相關(guān)者所占比例，等等。

3.推動社會組織的健康發(fā)展，提高利益表達(dá)的有效度。當(dāng)前，社會組織已成為利益表達(dá)的一個重要載體，它能夠凝聚不同的利益訴求，并能有效地向政府部門傳遞相關(guān)的利益表達(dá)。因此，應(yīng)進(jìn)一步激發(fā)社會組織的活力，建立健全社會組織的規(guī)章制度，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。特別是要出臺政策措施，祛除有關(guān)社會組織的官方色彩，推動社會組織向現(xiàn)代“獨(dú)立型”轉(zhuǎn)變。此外，應(yīng)鼓勵成立行業(yè)組織、公益組織、服務(wù)組織等社會組織，以利于整合分散的利益訴求，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)的規(guī)范化、制度化、組織化。

（五）著力加強(qiáng)和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)虛擬社會治理機(jī)制建設(shè)

1.要充分利用自治立法權(quán)，加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范網(wǎng)民的上網(wǎng)行為，有效遏制惡性網(wǎng)絡(luò)輿情事件的發(fā)展。但要堅(jiān)持科學(xué)、民主立法，注意把握好保障公民正常話語權(quán)與規(guī)制網(wǎng)絡(luò)不法行為的平衡點(diǎn)。絕對不能過度設(shè)置義務(wù)性條款，剝奪公民正常的話語表達(dá)權(quán)利，應(yīng)充分尊重網(wǎng)絡(luò)民意。當(dāng)前，急需將“上網(wǎng)實(shí)名制”規(guī)定為立法條款，可有效減少網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)事件的發(fā)生數(shù)量，提高打擊網(wǎng)絡(luò)不法行為的破案效率。

2.積極完善網(wǎng)絡(luò)輿情事件的預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。首先，各級網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)一步完善和優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)輿情事件的預(yù)警應(yīng)急機(jī)制，大力強(qiáng)化輿情信息的及時收集、反饋，簡化報批程序。特別是 在“3.14”、“7.5”、“5.11”、“10.20”等敏感節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化對網(wǎng)絡(luò)動態(tài)的監(jiān)控，一旦發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)群體性事件的苗頭就啟動快速反應(yīng)機(jī)制，及時將信息反饋給涉事部門，以便提前預(yù)警、提前處置；其次，進(jìn)一步建立和強(qiáng)化各級公安、保密、宣傳等網(wǎng)監(jiān)部門的聯(lián)席會議制度，明確分工，合理組織，相互配合，主動設(shè)置議題，合理引導(dǎo)網(wǎng)民關(guān)注社會熱點(diǎn)問題；再次，健全網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)布平臺，合理安排事件報道、新聞評論等欄目，將客觀、真實(shí)的信息及時發(fā)出，澄清事實(shí)真相，抵制虛假信息，爭取網(wǎng)絡(luò)民意。

（六）建立健全邊境地區(qū)的社會化綜合管控機(jī)制

1.建立健全邊境地區(qū)社會治安綜合治理的科技化防控機(jī)制。這是動態(tài)環(huán)境下強(qiáng)警增效、克服警力不足問題、化解治安突出矛盾的重要途徑之一。特別要按照“總體規(guī)劃、重點(diǎn)管控、分步實(shí)施”的原則，對邊境地區(qū)社會治安動態(tài)視頻監(jiān)控建設(shè)進(jìn)行整體規(guī)劃，逐年加大資金投入，逐步實(shí)現(xiàn)對口岸邊檢站、“無人區(qū)”偷渡重點(diǎn)防范區(qū)域的全面視頻監(jiān)控，增大邊境地區(qū)防范及易發(fā)案部位治安動態(tài)監(jiān)控的覆蓋面。

2.大力實(shí)施和加強(qiáng)安民固邊工程和群防群治組織建設(shè)。內(nèi)蒙古應(yīng)相應(yīng)大力實(shí)施和出臺多項(xiàng)安民固邊政策，加大對邊境旗縣以及口岸城市的政策支持、項(xiàng)目建設(shè)和財政轉(zhuǎn)移支付，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)牧民群眾安心在邊境地區(qū)生產(chǎn)生活，減少內(nèi)遷人口數(shù)量，增強(qiáng)邊境地區(qū)的人口吸附力。還應(yīng)逐步推動職業(yè)護(hù)邊員組織建設(shè)，并將社會治理薄弱的邊境前沿地帶的農(nóng)牧民群眾發(fā)展為邊情信息員和邊境堡壘戶，補(bǔ)助待遇納入財政預(yù)算，統(tǒng)一定時發(fā)放，提高群防組織成員的工作積極性。

（七）深化與俄蒙的互利互惠合作機(jī)制建設(shè)

1.深化警務(wù)合作機(jī)制建設(shè)。應(yīng)通過會談會晤、直通電話、現(xiàn)場辦公、信函往來、聯(lián)合演練等形式，積極與俄羅斯、蒙古國邊防機(jī)構(gòu)開展卓有成效的合作，在執(zhí)勤業(yè)務(wù)、防范技能、處置事件、聯(lián)合反恐等方面加強(qiáng)交流，進(jìn)一步建立和完善口岸跨境流量信息通報、緊急救助、聯(lián)合處突等制度，及時解決各類突發(fā)事件，聯(lián)合打擊違法犯罪活動，切實(shí)維護(hù)出入境人員的合法權(quán)益。特別是在現(xiàn)有合作的基礎(chǔ)上，每年積極協(xié)調(diào)組織雙方所屬對應(yīng)機(jī)構(gòu)之間聯(lián)合開展處突演練，以有效提升中俄、中蒙聯(lián)合處置口岸突發(fā)事件的能力。

2.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作共建。首先，依托友好城市，加強(qiáng)與俄蒙在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源利用方面的合作共建；對俄蒙援建項(xiàng)目時，適當(dāng)設(shè)立一些民生項(xiàng)目，切實(shí)讓該國民眾得到實(shí)惠、感到溫暖，進(jìn)一步拉近該國民眾對我國的感情，為雙邊睦鄰友好關(guān)系的長遠(yuǎn)發(fā)展、雙方邊境地區(qū)的長治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)與俄蒙在口岸勞務(wù)輸出、投資企業(yè)權(quán)益保護(hù)方面的政府間談判，為構(gòu)建平等互利的投資環(huán)境和中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)創(chuàng)造條件。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院政治學(xué)與法學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：張莉莉

此文系國家社科基金委托項(xiàng)目“北部邊疆歷史與現(xiàn)狀研究”2014年度立項(xiàng)課題“內(nèi)蒙古構(gòu)建北疆安全穩(wěn)定屏障的長效機(jī)制研究”（課題編號：BJXM2013-47）結(jié)項(xiàng)成果。